■ 文/高 輝

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棗莊市山亭區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革調(diào)研報告

■ 文/高 輝

近年來，棗莊市山亭區(qū)探索嘗試了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革。2010年5月，在山城街道東山亭社區(qū)開展了改革試點，2011年7月建立了全市首家社區(qū)股份合作社——東山亭社區(qū)股份合作社，該社區(qū)2957.33萬元經(jīng)營性資產(chǎn)及542畝耕地資源變成了“資本”，3178名享有配股資格的農(nóng)民變“股民”，2012年實現(xiàn)收益245萬余元，分紅193萬余元。在總結(jié)東山亭集體產(chǎn)權(quán)股份制改革試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2013年至2014年，完成了24個具備條件村（居）的改革試點，2014年有9家股份合作社實現(xiàn)分紅，分紅532.27萬元。2015年又選取11個具備條件村（居）繼續(xù)開展試點。

一、改革背景

山亭區(qū)總面積1018平方公里，轄9鎮(zhèn)1街道、1個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、273個行政村（居），總?cè)丝诩s52萬。約有鄉(xiāng)村人口44萬人、農(nóng)戶12.2萬戶、耕地35.8萬畝，人均耕地0.81畝。

隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村改革的不斷深入，集體經(jīng)濟(jì)投資主體多元化趨勢出現(xiàn)，集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處于變化之中。全區(qū)擁有農(nóng)村集體資產(chǎn)6億多元，如何管好用好這些集體資產(chǎn)，使其不斷保值增值，增加農(nóng)民收入，成為群眾關(guān)注的熱點和焦點?，F(xiàn)行的“集權(quán)式”管理體制和運行機制已不適應(yīng)市場化、社會化的要求，迫切需要進(jìn)行體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新。改革要解決的問題有：一是管理上的“干部經(jīng)濟(jì)”問題。改變現(xiàn)行的“集權(quán)式”管理體制，解決集體資產(chǎn)在名義上表現(xiàn)為“人人擁有”但實際上“人人沒有”的懸空狀態(tài)和管理者越位、所有者缺位的問題，使集體資產(chǎn)真正由集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有。二是轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式問題。目前集體經(jīng)濟(jì)組織不是法人主體，山亭區(qū)實行村委會代行集體經(jīng)濟(jì)組織職權(quán)。按照現(xiàn)行法律，村“兩委”不是嚴(yán)格意義上的經(jīng)濟(jì)組織，村委會不可能作為集體資產(chǎn)的法人代表，對外難以合法的身份開展集體資產(chǎn)經(jīng)營，對內(nèi)沒有承擔(dān)集體資產(chǎn)管理的法律責(zé)任。因此，需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營方式，構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，培育合法的市場主體。

二、改革思路

1.指導(dǎo)思想。以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導(dǎo)，以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民合法權(quán)益為核心，以創(chuàng)新農(nóng)村集體“三資”管理體制和運行機制為重點，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活農(nóng)村資源要素，逐步構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運營機制和分配機制，促進(jìn)農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民財產(chǎn)性、經(jīng)營性、工資性收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；?、集約化、產(chǎn)業(yè)化、市場化經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速健康可持續(xù)發(fā)展。

2.目標(biāo)要求。按照資本經(jīng)營、股份合作、風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的改革思路，實施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，在全區(qū)構(gòu)建“歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力”的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步完善農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，促進(jìn)全區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.基本原則。一是以人為本、確保穩(wěn)定。以維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益為重點，正確處理國家、集體、個人三者利益關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧不同群體的正當(dāng)利益，尤其要注重保護(hù)弱勢群體的利益，及時化解矛盾和糾紛。二是因村制宜、分類指導(dǎo)。根據(jù)各村居的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和村居“兩委”及村民對改革的認(rèn)識程度，確定符合改革條件的村居，實行一鎮(zhèn)街一方案、一村居一策略，分類指導(dǎo)，不搞一刀切。三是民主決策、農(nóng)民自愿。尊重民意，集中民智，民主制定試點方案和股份合作社章程，民主選舉產(chǎn)生股份合作組織，民主決定股份合作社的重大事項，建立集體資產(chǎn)營運和收益分配的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等機制。四是依法辦事、規(guī)范操作。嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，堅持公開、公正、公平，嚴(yán)明工作紀(jì)律，規(guī)范操作程序。改革方案進(jìn)行充分的民主討論，整個改革工作的各個環(huán)節(jié)必須經(jīng)過合法的民主程序。五是先行試點、穩(wěn)步推進(jìn)。選取具有一定集體資產(chǎn)積累、領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)、群眾基礎(chǔ)較好的村居，先行試點，總結(jié)試點經(jīng)驗，穩(wěn)步推進(jìn)工作。

東山亭社區(qū)股份合作社分紅

三、改革內(nèi)容

對農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性（公益性）資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)（土地、山林、水面等），實施股份制改造、市場化運作，完善投融資體制和運作機制，拓展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場流轉(zhuǎn)渠道，實現(xiàn)“資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股民”，確保農(nóng)村集體“三資”保值增值，保證農(nóng)民和村集體收入長期穩(wěn)定增長。

四、主要做法

1.加強領(lǐng)導(dǎo)，強化工作機制。建立了區(qū)、鎮(zhèn)街、村居三級工作體系。區(qū)委區(qū)政府研究制定了《山亭區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作方案》，成立了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，對改革進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查，及時研究解決改革中出現(xiàn)的具體問題，區(qū)經(jīng)管局出臺了《關(guān)于開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，各鎮(zhèn)街也出臺了相應(yīng)的實施方案，建立起黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、業(yè)務(wù)部門主要實施、各部門全力配合的工作機制。選定試點村（居），成立相應(yīng)的產(chǎn)改領(lǐng)導(dǎo)小組和工作組，制定村居改革試點工作實施方案，明確改革原則、目標(biāo)任務(wù)、改革內(nèi)容、時間進(jìn)度，落實相應(yīng)責(zé)任。

2.加強宣傳，統(tǒng)一干部群眾思想。區(qū)委區(qū)政府召開動員會，全面安排布置了試點工作任務(wù)，各鎮(zhèn)街召開動員會，組織試點村居“兩委”班子成員、黨員、群眾代表及改革領(lǐng)導(dǎo)小組成員認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會改革精神，提高認(rèn)識，統(tǒng)一思想。采取多種形式，對群眾進(jìn)行廣泛深入的宣傳，使農(nóng)民群眾了解和掌握改革的目的、意義及相關(guān)知識，使改革工作深入人心、家喻戶曉。

3.加強培訓(xùn)，有針對性地提高工作人員素質(zhì)。在改革前和改革中，按照分類指導(dǎo)、按需培訓(xùn)的原則，通過集中培訓(xùn)、專題講座等形式，對農(nóng)村基層干部進(jìn)行教育培訓(xùn)，使基層干部、黨員提高認(rèn)識，明確任務(wù)，熟悉規(guī)律，學(xué)會方法。區(qū)、鎮(zhèn)街多次舉辦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)場培訓(xùn)會議，對各鎮(zhèn)街經(jīng)管站長、集體產(chǎn)權(quán)改革試點的村書記和村會計等進(jìn)行現(xiàn)場觀摩培訓(xùn)，增強工作的積極性和主動性，為改革的順利開展奠定良好的基礎(chǔ)。

4.嚴(yán)格程序，規(guī)范操作。各試點村居嚴(yán)格按照區(qū)、鎮(zhèn)街試點方案要求制定《村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作方案》（草案），召開村居集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表大會，對本村產(chǎn)權(quán)制度改革工作進(jìn)行表決，表決通過后，向鎮(zhèn)政府（辦事處）提出進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革的申請，鎮(zhèn)政府（辦事處）批復(fù)同意后開始進(jìn)行。

五、保障措施

區(qū)委區(qū)政府加大政策支持力度，統(tǒng)籌安排專項資金予以保障；各相關(guān)部門高度重視，統(tǒng)籌兼顧、擺上日程，各司其職、各負(fù)其責(zé)，通力協(xié)作、相互配合，積極參與改革，主動支持改革，為推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。區(qū)財政局負(fù)責(zé)改革所需的經(jīng)費保障；區(qū)發(fā)改局負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)改革工作及相關(guān)政策的落實；區(qū)工商分局負(fù)責(zé)幫助辦理改革村社區(qū)股份合作社的登記注冊；區(qū)公安分局負(fù)責(zé)提供戶籍檔案，幫助改革村進(jìn)行戶口清查，協(xié)助維護(hù)改革村社會穩(wěn)定；區(qū)國土資源分局負(fù)責(zé)改革村土地權(quán)屬界定、爭議處理，以及為土地勘測提供服務(wù)；區(qū)經(jīng)管局負(fù)責(zé)改革過程中重大事項的組織、協(xié)調(diào)等全面工作，負(fù)責(zé)起草改革的有關(guān)政策、文件、材料，指導(dǎo)改革具體業(yè)務(wù)工作；區(qū)農(nóng)村信用聯(lián)社負(fù)責(zé)社區(qū)股份合作社資產(chǎn)抵押貸款服務(wù)。其他成員單位協(xié)調(diào)配合做好本單位職能相關(guān)的改革工作；各鎮(zhèn)街根據(jù)本地實際，制訂具體實施辦法，確保改革順利推進(jìn)。

柴林社區(qū)股份合作社成立大會

六、改革效果

通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份制改革，將集體經(jīng)濟(jì)改為股份制合作社后，作為一個市場競爭主體與市場對接，使集體產(chǎn)權(quán)由原來的共同共有變?yōu)榘垂晒灿?，產(chǎn)權(quán)更加明晰，運作更加規(guī)范，有效地盤活了集體資產(chǎn)資源，為集體村居民增加收入開辟了新途徑。一是明確了股東的權(quán)利與責(zé)任。改制的一個積極意義就是把農(nóng)民變成股民，通過資產(chǎn)量化、股權(quán)到人，確立了股東在集體資產(chǎn)中的份額，使權(quán)利與責(zé)任較好地統(tǒng)一，改變了以往“權(quán)利人人享受，責(zé)任無人承擔(dān)”的現(xiàn)象。二是完善了集體資產(chǎn)的管理體系。實施股份制改革，引入現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，初步形成了“三會”（股東大會或股東代表大會、理事會、監(jiān)事會）運作機制，削弱了原來村干部對集體資產(chǎn)的控制權(quán)，廣大群眾成為改革的最大受益者。三是促進(jìn)了集體資產(chǎn)的盤活增值。實施股份制改革后，理事會面臨著集體資產(chǎn)增值和股份分紅的壓力，必須在投資決策、經(jīng)營管理等方面科學(xué)決策，規(guī)范運作，優(yōu)化資源配置，保障集體資產(chǎn)的安全。四是形成了新型的分配關(guān)系。實施股份制改革，固化了股權(quán)，確立了新型經(jīng)營模式，打破了舊有的福利型分配方式，形成了符合市場經(jīng)濟(jì)要求的新型分配關(guān)系，村居民收入不斷增加。

七、存在的障礙和困難

一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，大部分村集體資產(chǎn)存量少，特別是經(jīng)營性資產(chǎn)少，負(fù)債多，資不抵債，干部、群眾的積極性主動性差，改革效果不明顯。二是改革處于起步階段，干部、群眾對這一新生事物的認(rèn)識不統(tǒng)一，社會理解支持推動改革的大環(huán)境還沒有形成。特別是一些基層干部對改革存在認(rèn)識誤區(qū)，怕失權(quán)，怕麻煩，怕翻舊賬，怕股份分紅壓力大，怕影響集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，怕法律政策不完善而出亂子，造成主觀上缺乏信心，工作上缺乏動力。三是發(fā)展機制不足。一方面，隨著經(jīng)營風(fēng)險的增大，加上經(jīng)營管理者土生土長，在經(jīng)營上比較保守，多以出租、租賃等物業(yè)經(jīng)營為主；另一方面，村股份合作社原有的區(qū)位和資源優(yōu)勢已開發(fā)利用，生財渠道有限，而且缺乏上級保障、獎勵、扶持和集體資產(chǎn)抵押貸款等優(yōu)惠政策措施，再發(fā)展后勁乏力。

欄目編輯：劉華彬

作者單位：（山東省棗莊市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理辦公室）