齊曉，李曼莉，孫啟忠

(1.中國農業(yè)科學院草原研究所，內蒙古 呼和浩特 010010； 2.全國畜牧總站 全國草品種審定委員會辦公室，北京 100125；3.中國農業(yè)大學動物科技學院 草業(yè)科學北京市重點實驗室，北京 100193)

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新《種子法》對我國草品種審定制度的影響

齊曉1,2，李曼莉3，孫啟忠1

(1.中國農業(yè)科學院草原研究所，內蒙古 呼和浩特 010010； 2.全國畜牧總站 全國草品種審定委員會辦公室，北京 100125；3.中國農業(yè)大學動物科技學院 草業(yè)科學北京市重點實驗室，北京 100193)

摘要：品種審定是品種管理的核心。因新《種子法》頒布實施，農作物品種審定制度較以往出現(xiàn)了較大變化。本文通過梳理、解讀新《種子法》中關于農作物品種審定的條款和現(xiàn)行法律涉及草品種審定的規(guī)定，為草品種育種者答疑解惑，明確草品種必須經審定才能推廣的規(guī)定仍然有效。筆者借鑒農作物品種審定制度改革的思路，對草品種審定制度的完善提出了建議。

關鍵詞：草品種；審定；種子法

《種子法》是我國首部規(guī)范種業(yè)管理的法律，于2000年經第九屆全國人大常委會第十六次會議審議通過后正式頒布實施，并分別于2004年和2013年對個別條款進行過修訂[1]。《種子法》實施15年來，對推動我國種子市場規(guī)范發(fā)展發(fā)揮了巨大作用，成為依法進行種業(yè)管理的法律保障。但隨著改革開放的深入和市場經濟的發(fā)展，我國種業(yè)出現(xiàn)了一些新情況和新問題，《種子法》的一些規(guī)定已不適應現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展要求，大刀闊斧地修訂《種子法》成為業(yè)內人士的共同愿望[2-5]。2015年11月4日，第十二屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了新修訂的《種子法》，已于2016年1月1日起正式實施。新《種子法》的突出變化可以概括為3句話，即鼓勵創(chuàng)新，推進種業(yè)體制改革；簡政放權，充分發(fā)揮市場的決定作用；保護農民利益，強化主體責任。每句話的具體內涵筆者不再贅述，讀者可通過閱讀專門解讀新《種子法》的文章進行了解(表1)[6-8]。因從事草品種審定具體工作多年，筆者十分關注農作物品種審定制度的變化。本文旨在通過梳理新《種子法》中關于農作物品種審定制度的新規(guī)定，介紹現(xiàn)行法律法規(guī)對草品種審定的要求，分析新《種子法》對目前草品種審定工作的具體影響，并與讀者分享筆者對草品種管理制度改革的設想。

1農作物品種審定制度的主要變化

1.1由單一審定變?yōu)閷彾ㄅc登記相結合

在舊的農作物品種審定制度框架下，農業(yè)部與各省農業(yè)行政主管部門制定的部門規(guī)章、地方法規(guī)規(guī)定，全國范圍內需要審定的主要農作物為28個種[6]。新《種子法》第十五條和第九十二條規(guī)定，需要經審定才能推廣的主要農作物種類減少至5種，即水稻(Oryza sativa)、小麥(Triticum aestivum)、玉米(Zea mays)、棉花(Gossypiumspp.)和大豆(Glycine max)。第二十二條規(guī)定，國家對部分非主要農作物實行品種推廣前登記制度。農業(yè)部負責根據(jù)保護生物多樣性、保證消費安全和用種安全的原則制定和調整應登記的非主要農作物范圍。未納入需登記的非主要農作物品種不經登記即可推廣。

審定范圍的大幅縮小和非主要農作物登記制度的建立，即緊抓五大作物不放，可以促進栽培面積較大的主要農作物品種質量不斷提升，確保糧食安全。登記制度的建立能填補過去對那些面廣、量大的非主要農作物管理的法律缺失，規(guī)范非主要農作物品種管理，縮短品種選育回報周期，簡化市場準入手續(xù)，激發(fā)品種創(chuàng)新意愿。

1.2增加了對審定登記品種的“三性”要求

新《種子法》第十五條和第二十二條要求，需審定的五大類主要農作物品種，以及需登記的非主要農作物品種都應具備特異性(distinctness)、一致性(uniformity)和穩(wěn)定性(stability)(簡稱“三性”或DUS)[9]。DUS測定結果將成為品種管理部門判定申報品種能否通過審定或登記的重要依據(jù)。

DUS測試是國際通行的確定申請品種是否是區(qū)別于已有公知品種的技術手段[10]。無論審定一個品種還是登記一個品種，首先要確定申請品種“新不新”，只有在確定其具備“新”品種身份的基礎上，再討論品種的“好不好”才有意義。通過科學的DUS測試可以有效杜絕盜取他人育種成果、冒名頂替等情況發(fā)生，有助于保護育種原創(chuàng)積極性，維護種業(yè)市場良性競爭，最終實現(xiàn)提升我國自主選育品種質量和種業(yè)創(chuàng)新整體實力的目的。

表1　新、舊《種子法》關于農作物品種審定規(guī)定的主要變化[6-8]Table 1　The main changes on provisions of crop cultivar registration in the old and new Seed Law[6-8]

2現(xiàn)行草品種審定制度

2.1《草原法》等對草品種審定的規(guī)定

涉及草品種審定的法律法規(guī)主要有《草原法》、農業(yè)部《草種管理辦法》和《草品種審定管理規(guī)定》?！恫菰ā返诙艞l規(guī)定，“新草品種必須經全國草品種審定委員會審定，由國務院草原行政主管部門公告后方可推廣”。農業(yè)部《草種管理辦法》和《草品種審定管理規(guī)定》有關條款，進一步明確了新草品種上市前必須經全國草品種審定委員會審定的要求。

2.2草品種仍需通過審定

新《種子法》頒布以后，很多育種者向筆者咨詢草品種審定要求會有哪些變化，甚至有人直接問，“是不是草品種以后不用審定了？”這個問題的提出應該源自農業(yè)部2001年發(fā)布的《主要農作物范圍規(guī)定》。《主要農作物范圍規(guī)定》明確草種在農作物之列，并且屬于非主要農作物。按照新《種子法》要求，部分非主要農作物品種實行登記制度，未列入登記目錄里的非主要農作物品種不經登記即可上市銷售。這樣理解下來，難免產生“草品種以后不用審定了”的錯覺。但是法律法規(guī)存在層級關系，不同層級法律法規(guī)對相同對象的要求出現(xiàn)矛盾時，應以上位法為準?！吨饕r作物范圍規(guī)定》屬于農業(yè)部發(fā)布的部門規(guī)章，而新《種子法》是它的上位法，法律效力更高。新《種子法》第二條規(guī)定，“本法所稱種子，是指農作物和林木的種植材料或者繁殖材料，包括籽粒、果實、根、莖、苗、芽、葉、花等”；第九十三條規(guī)定，“草種、煙草種、中藥材種、食用菌菌種的種質資源管理和選育、生產經營、管理等活動，參照本法執(zhí)行”。既然是“參照”，那就說明草種并不屬于農作物或者林木，其審定制度可以體現(xiàn)特殊性。加之《草原法》與新《種子法》平級，所以新草品種上市銷售、推廣前仍必須經過品種審定。

3草品種審定制度改革建議

3.1采取審定+登記的分類管理方式

現(xiàn)行草品種審定制度要求所有屬種的品種都要經過審定，這就要求全部都要參加由全國草品種審定委員會統(tǒng)一安排的區(qū)域試驗。如果參試品種種類過雜、生長特性差異過大，將會給試驗點小區(qū)布置、土地倒茬輪休、灌溉、施肥、測產等技術操作等帶來很多不便，耗費大量人力、物力。截至2015年底，全國草品種審定委員會審定通過的草類品種為498個，涉及15科94屬181種[11-17]，但其中只有紫花苜蓿(Medicago sativa)、披堿草(Elymusspp.)、多年生黑麥草(Lolium perenne)、多花黑麥草(L. multiflorum)、沙打旺(Astragalus adsurgens)、羊草(Leymus chinensis)、三葉草(Trifoliumspp.)、鴨茅(Dactylis glomerata)、冰草(Agropyronspp.)、燕麥(Avena sativa)、紅豆草(Onobrychis viciaefolia)等很少一部分屬種的牧草適宜栽培范圍較廣，栽培面積較大(表2)[17]。其它大部分屬種牧草的適宜范圍和用途較窄，對草原生態(tài)建設、草牧業(yè)發(fā)展和國家重大草原政策落實影響不大。筆者認為可參照新《種子法》中農作物品種審定、登記相結合的做法，依據(jù)未來一個時期不同草種在我國草原生態(tài)建設、“糧改飼”種植結構調整、草牧業(yè)發(fā)展、重大草原政策落實過程中的重要程度，制定出一個“主要草種目錄”，區(qū)分出主要草種和非主要草種。主要草種繼續(xù)執(zhí)行審定制度，非主要草種實行登記管理。通過這種簡政放權、抓大放小的管理方式改革，不僅能夠徹底改變之前不分重點、“眉毛胡子一把抓”的管理方式，集中人力、物力將主要草種的試驗評價工作做精、做細，促進品種整體質量持續(xù)提升，又有助于縮短非主要草種的選育上市周期，激發(fā)育種家發(fā)掘我國豐富野生草種質資源的動力。當然，“主要草種目錄”不是一成不變的，應進行動態(tài)調整。

表2　2014年我國主要牧草栽培面積[17]Table 2　The cultivated area of staple forage in China in 2014[17]

注：1畝≈667m2。

Note: 1mu≈667m2.

3.2要求審定登記的草品種具備“三性”

我國審定的草品種按照品種來源分為育成品種、野生栽培品種、地方品種和引進品種四大類[18]。筆者仔細推敲國家標準《草品種審定技術規(guī)程》對“草品種”和“育成品種”的釋義發(fā)現(xiàn)，一個通過審定的育成品種，必須“與種內其他品種在一個或數(shù)個特征特性上有明顯區(qū)別(即具備特異性)，在形態(tài)學、生物學和經濟性狀上相對一致(即具備一致性)，遺傳相對穩(wěn)定(即具備穩(wěn)定性)”。從1987年草品種審定工作啟動至今[19]，審定委員們只能在審閱選育報告和品種照片基礎上，依靠自身專業(yè)知識和經驗來判斷申報的育成品種是否達到“新品種”的標準，判斷結果的科學性、系統(tǒng)性、全面性無法得到保障。另外，在審定野生栽培品種或地方品種時，如果申報品種的原始材料種源地與已經審定通過的另外一個或多個品種在地理方位上比較相近(甚至來自于相鄰的縣)，如何判斷申報品種和已審定品種是否具有實質性區(qū)別也著實讓審定委員們頭疼。其實這些問題都可以依靠開展科學、規(guī)范的DUS測試加以解決。雖然農業(yè)部已于2013年起將草品種DUS測試技術研究納入到“國家草品種區(qū)域試驗專項”支撐范圍[8]，但由于現(xiàn)行涉及草品種管理的法律法規(guī)中均沒有要求品種申報審定前要進行DUS測試，所以僅僅是對測試技術進行研究和積累[20-25]，沒有安排實測工作。新《種子法》提出了對審定和登記的農作物品種應具備“三性”的要求，筆者認為可以乘勢將草品種“三性”寫入有關法律法規(guī)，要求對申報審定或登記的草品種進行DUS測試，測試結果作為草品種審定登記機構作出決定的重要依據(jù)之一。2016年，“國家草品種區(qū)域試驗專項”中安排了苜蓿、柱花草(Stylosanthes)、紅三葉(Trifolium pratense)、鴨茅、狼尾草(Pennisetumspp.)、狗牙根(Cynodon dactylon)、結縷草(Zoysiaspp.)、高粱-蘇丹草雜交種(Sorghum bicolor×S. sudanense)、小黑麥(×TriticosecaleWittmack)9個屬種的育成或野生栽培品種DUS實測試點工作，旨在驗證測試技術，培養(yǎng)測試隊伍，提早發(fā)現(xiàn)并解決實測工作可能遇到的組織和技術問題，以確保相關法律法規(guī)修訂實施后測試工作盡快發(fā)揮技術支撐作用。

3.3統(tǒng)一不同法律對省級草品種審定的要求

按照現(xiàn)行的《草原法》，新草品種只能由農業(yè)部設立的全國草品種審定委員會進行國家級審定，并沒有授權各省開展省級審定。但山東、內蒙古、甘肅、寧夏、四川、貴州、福建、黑龍江等省(區(qū))跳出《草原法》的框架，參照執(zhí)行了平級的《種子法》中關于農作物品種省級審定的相關規(guī)定，通過設立獨立的省級草品種審定委員會或在省級農作物品種審定委員會中下設牧草審定小組的方式開展草品種省級審定工作。全國草品種審定委員會由全國范圍內的專家組成，當申報品種適應范圍較窄、只有個別審定委員了解品種情況時，該品種的審定意見具有一定的局限性。反倒由于省級審定機構均由省內專家組成，對本省新草品種選育和優(yōu)良品種推廣情況都比較熟悉，審定意見更加全面和客觀。據(jù)不完全統(tǒng)計，省級審定草品種已經達到122個，它們在各自省(區(qū))草原生態(tài)建設、草牧業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了巨大的作用。筆者建議相關部門在修訂《草原法》時，參考農作物品種兩級審定制度，為省級草品種審定工作提供法律依據(jù)。

4結語

草業(yè)要發(fā)展，種業(yè)要先行。近年來，黨和國家越來越重視草原保護與建設事業(yè)，不斷加大草原保護與建設工作力度?！笆濉逼陂g，國家將大力推進種植結構調整，擴大“糧改飼”試點范圍；啟動實施新一輪草原生態(tài)保護補助獎勵政策；繼續(xù)實施退牧還草等草原生態(tài)建設工程和振興奶業(yè)苜蓿發(fā)展行動。這些政策的落實和工程的實施對草業(yè)優(yōu)良品種的需求將大幅增加。但現(xiàn)實情況是，通過審定的自育品種僅占全部審定品種的1/3，苜蓿等優(yōu)質飼草料品種的數(shù)量和產量性狀較國外引進品種有很大差距，草坪草品種幾乎全部依賴進口?！皩彾ǖ怯洝笔且粋€品種從“選育”通向”推廣”的必經之路，草品種管理者應吸取農作物品種管理制度改革的經驗，主動推進草品種管理制度創(chuàng)新，以此來激發(fā)育種積極性。只有越來越多的企業(yè)和個人愿意從事牧草品種選育工作，我國的自主品種數(shù)量才能大幅增加，而自主品種的質量也會因激烈的市場競爭得到提高。

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(責任編輯武艷培)

倡導設立“6·18草原保護日”

6月18日，中國草學會和農業(yè)部有關單位在北京中國科技會堂共同舉辦了“紀念《草原法》頒布31周年，倡導設立‘6·18草原保護日’”主題活動。全國人大常委會副委員長艾力更·依明巴海出席活動并作重要講話。會議由中國草學會理事長馬啟智主持。

會議指出，我國是草原資源大國，擁有天然草原近4億hm2，約占國土面積的2/5，居世界第2位。草原生態(tài)生產功能兼?zhèn)?，既是我國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)安全屏障，也是牧區(qū)各族群眾賴以生存的生產資料和脫貧致富奔小康的重要依托，做好草原工作事關國民經濟和社會發(fā)展全局?！恫菰ā酚?985年6月18日頒布施行以來，對我國草原資源的保護、建設、利用起著至關重要的促進作用，“依法治草、依法興草”的理念逐步深入人心，為草原資源管理和生態(tài)保護提供了堅實的法制保障。特別是“十二五”以來，我國草原工作堅持“生產生態(tài)有機結合、生態(tài)優(yōu)先”的方針，緊緊圍繞“草原生態(tài)向好、牧區(qū)生產發(fā)展和牧民生活改善”的目標任務，認真貫徹草原法律法規(guī)，不斷加大草原保護建設力度，草原生態(tài)明顯改善。

會議強調，加強草原生態(tài)保護是建設生態(tài)文明的重要內容。當前，建立完善草原生態(tài)保護制度、加大草原生態(tài)恢復和保護力度、打擊破壞草原的違法犯罪行為、改善草原生態(tài)環(huán)境的任務仍然繁重而艱巨。進一步加強草原生態(tài)保護建設，離不開全社會的關心與支持。設立“6·18草原保護日”，對進一步加大草原宣傳力度，深化社會各界對草原生態(tài)保護工作重要性的認識，凝聚起全社會“知草、愛草、護草”的強大合力具有重要意義。會議倡議，在對《草原法》進行修訂時，明確規(guī)定將每年的6月18日確立為“草原保護日”。

全國人大民委、環(huán)資委、中國科協(xié)、農業(yè)部等單位領導，中國工程院院士，有關科研院所和高等院校的專家學者，中國農學會、中國土壤學會、中國林學會、中國水土保持學會等學會的領導和專家，相關草業(yè)企業(yè)、基層草原工作者和媒體代表共60余人出席活動。

(中國草學會 供稿)

DOI:10.11829/j.issn.1001-0629.2016-0171

*收稿日期：2016-04-01接受日期：2016-06-10

基金項目：現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)技術體系建設專項資金(CARS-35)；中國農業(yè)科學院科技創(chuàng)新工程(CAAS-ASTIP-IGR 2015-02)

通信作者：孫啟忠(1959-)，男，內蒙古五原人，研究員，博士，主要從事飼草栽培利用研究。E-mail：sunqz@126.com

中圖分類號：S812-05;D922.6

文獻標志碼：A

文章編號：1001-0629(2016)7-1434-06*

Corresponding author:Sun Qi-zhongE-mail：sunqz@126.com

ImpactofthenewSeedLawonChineseherbagevarietyapprovalandregistrationsystem

QiXiao1,2,LiMan-li3,SunQi-zhong1

(InstituteofGrasslandResearchofChineseAcademyofAgriculturalSciences,Hohhot010010,China;2.NationalAnimalHusbandryService,OfficeoftheChineseHerbageCultivarRegistrationBoard,Beijing100125,China;3.ChinaAgriculturalUniversity，CollegeofAnimalScienceandTechnology,BeijingKeyLaboratoryofGrasslandScience,Beijing100193,China)

Abstract:Variety approval and registration is the core of variety management. The variety approval system has been largely changed due to the promulgation of the new Seed Law. On the basis of deeply interpretation of the rules associating with herbage variety approval and registration in the new Seed Law, the purpose of the paper is to answer questions for herbage varieties breeders, and prove the rule by which a new herbage variety should be approved and registered before widely promotion being valid. The authors promote suggestions on perfecting the herbage variety approval and registration system with the reference of the reform ideas of crop seed variety approval and registrationsystem.

Key words:herbage variety；approval and registration；the Seed Law

齊曉,李曼莉,孫啟忠.新《種子法》對我國草品種審定制度的影響.草業(yè)科學,2016,33(7)：1434-1439.

QiX,LiML,SunQZ.ImpactofthenewSeedLawonChineseherbagevarietyapprovalandregistrationsystem.PrataculturalScience，2016,33(7)：1434-1439.

第一作者：齊曉(1982-)，男，河北泊頭人，農藝師，在讀博士生，主要從事草品種管理和推廣工作。E-mail：tq07mms@sina.com