艾世攀，王卓甫，丁繼勇

（河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100）

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城市基礎(chǔ)設(shè)施項目“PPP+P2G”融資模式研究

艾世攀，王卓甫，丁繼勇

（河海大學(xué)工程管理研究所，江蘇 南京 211100）

摘 要：隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施的需求量不斷增加，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面融資難的問題日益凸顯。因此，PPP模式被引入以吸引社會資本參與投資從而分擔(dān)融資壓力。然而，僅依靠傳統(tǒng)的PPP模式，并不能最大程度地調(diào)動社會資本的參與度。在新的時代背景下，PPP模式和P2G模式的結(jié)合成為國家政策框架下的一種創(chuàng)造性解決方案，“PPP+P2G”融資模式的概念被提了出來。本文分析了這種新的融資模式的兼容性、可行性和優(yōu)勢，以及推廣這種模式的必要性，并站在政府角度提出了推動“PPP+P2G”模式發(fā)展的相關(guān)建議，從而為地方政府解決融資難的問題提供新的參考意見。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；融資模式；PPP+P2G；互聯(lián)網(wǎng)金融

引言

改革開放之前，我國一直實行計劃經(jīng)濟(jì)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金全部來源于中央財政撥款，地方政府不存在融資的問題。改革開放之后，地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式改革大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段（1980～1991年）以財政包攬為主。這一時期城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍主要來源于財政撥款，但性質(zhì)已發(fā)生變化，由中央全額撥款轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤秸斦芸顬橹?。國家開始實行“撥改貸”，中央財政資金轉(zhuǎn)由銀行提供貸款，并開征“城市建設(shè)維護(hù)稅”，地方政府財政收入增加，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中開始擁有一定的自主權(quán)。第二階段（1992～2000年）以土地財政為主、金融為輔。這一時期我國開始引入市場經(jīng)濟(jì)，國家進(jìn)一步簡政放權(quán)，地方政府通過出讓土地以彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。與此同時，地方政府開始成立融資平臺向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸，并在市場上發(fā)行債券來進(jìn)行融資。在這一階段，地方土地財政收入和銀行貸款作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要來源。第三階段（2000年至今）是多元化融資模式階段。隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施需求的增加和國有土地資源的減少，地方政府的融資缺口被進(jìn)一步拉大。地方政府在依靠土地出讓和銀行借貸進(jìn)行融資的同時，成立平臺公司發(fā)行股票、債券等進(jìn)行融資，并引入了以股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓和服務(wù)購買等方式的公私合作模式（PPP模式）。PPP模式因能充分吸引社會資本、提升公共基礎(chǔ)設(shè)施供給效率和服務(wù)質(zhì)量，而獲得了國家的大力推廣和支持。中國擬在建項目網(wǎng)顯示，截至2016年5月30日，全國確定的PPP項目就有9134個，總的項目預(yù)計投資達(dá)到125571.52億元。從我國地方政府的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的改革歷程中可以看出，社會資本參與度不斷提高，地方政府融資渠道逐漸增多。尤其是PPP模式的引入，大大調(diào)動了社會資本的積極性，加快了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，一定程度上緩解了地方政府的融資壓力。

不少學(xué)者圍繞 PPP模式進(jìn)行了研究。沙驥［1］分析了PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運作的主要方式、利害相關(guān)者關(guān)系、運作流程和風(fēng)險管理，提出了我國應(yīng)用PPP模式面臨的問題和對策。張萍等［2］構(gòu)建了 PPP模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施的全面且具有可操作性的融資風(fēng)險評價體系，采用模糊綜合評價法度量PPP模式下的融資風(fēng)險水平。穆尉鵬［3］對 PPP項目融資風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制問題進(jìn)行了分析和研究，并設(shè)計出合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。周國光［4］分析了交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的失敗因素，研究了失敗因素的特點和規(guī)律。郭培義［5］從推介與實施時滯性、信息透明性、投資收益吸引性等角度分析了影響PPP項目推進(jìn)的原因，并提出了相關(guān)的建議。目前，有關(guān)PPP的研究絕大部分針對的是傳統(tǒng)的PPP模式，對傳統(tǒng)的PPP模式的運作方式、風(fēng)險評價、風(fēng)險分擔(dān)、失敗機(jī)理、政策建議等各方面的研究已日趨成熟，但是鮮有涉及將互聯(lián)網(wǎng)金融運用到PPP模式方面的研究。如今互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展迅速，將互聯(lián)網(wǎng)金融應(yīng)用于PPP項目融資中，能充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，更廣范地吸引社會資本，提高融資效率和拓寬融資渠道。因此，對互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP相結(jié)合的新型融資模式進(jìn)行研究具有實踐意義。

近些年來，地方政府稅收收入增長放緩，土地出讓收入逐漸下滑，而財政支出不斷增加，地方政府財政出現(xiàn)嚴(yán)重超支現(xiàn)象，如圖1和圖2所示。與此同時，地方政府債務(wù)規(guī)模不斷增加，據(jù)國家審計署2013年第32號公告（全國政府性債務(wù)審計結(jié)果）顯示，截至2013年6月底，我國地方政府債務(wù)總額高達(dá) 17.89萬億元。地方政府債務(wù)現(xiàn)已被全面納入預(yù)算管理，地方政府通過融資平臺發(fā)行債券受到嚴(yán)格的預(yù)算限制，大大限制了地方政府的舉債能力。地方政府必須思考采取新的融資途徑，以解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的巨大的融資缺口?；诖?，本文聚焦于“PPP+P2G”這種有望更廣范圍吸引投資的新型融資模式，分析了這一模式的兼容性、可行性、優(yōu)勢以及推廣該模式的必要性，建議政府應(yīng)建立完善且具可操作性的法律體系，建立合理的運營監(jiān)管機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)性人才，加強(qiáng)政府公信力建設(shè)，從而推動“PPP+P2G”新型融資模式的發(fā)展。

圖1　2006～2014年我國地方政府財政收入

圖2　2006～2014年我國地方政府財政支出

1　“PPP+P2G”融資模式的含義

1.1 PPP的含義

PPP（public private partnerships）被譯為政府和社會資本合作。不同的機(jī)構(gòu)和個人對PPP的定義不同，如加拿大PPP國家委員會將其定義為公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先已被清晰界定的公共需求［6］。美國 PPP國家委員會將PPP定義為一種介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的公共產(chǎn)品的提供方式，它充分利用私人資源對公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求［7］。中國國家財政部（財金［2014］76號文件）指出PPP模式是在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。這種模式通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府”付費來獲得合理的投資回報；由政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益的最大化。中國國家發(fā)改委（發(fā)改投資［2014］2724號文件）指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作的關(guān)系。葉曉甦等［8］提出了適合我國國情的PPP定義，認(rèn)為PPP是指公共部門和私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)、實現(xiàn)特定公共項目的公共效益而建立的項目全生命期關(guān)系性契約的合作伙伴、融資、建設(shè)和經(jīng)營管理模式。程哲等［9］認(rèn)為PPP是企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，來提供傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的建設(shè)與服務(wù)的方式。

PPP模式因能利用社會資本方的資金和技術(shù)管理上的優(yōu)勢，更好地實現(xiàn)物有所值（VFM）［10-12］，現(xiàn)已被廣泛應(yīng)用于高速公路、軌道交通、隧道、港口、機(jī)場、電站、污水處理廠、供水設(shè)施等不同項目。政府通過特許權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、服務(wù)購買等方式吸引社會資本參與投資，大大緩解了基礎(chǔ)設(shè)施的投資壓力，提高了基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，引入了社會資本方的先進(jìn)運營管理經(jīng)驗，提升了基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)水平。

1.2 P2G的含義

P2G（private to government）是以政府信用為擔(dān)保，引入民間資本參與投資的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺。它是P2P（person-to-person）的一種衍生模式，后者是指個人與個人之間的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺。

P2P的思想最先起源于諾貝爾和平獎獲得者Dr. Yunus。1983年，他創(chuàng)辦了一家提供無抵押小額信貸業(yè)務(wù)的銀行Grameen Bank，提供小額貸款和鼓勵小額存款，成功幫助成千上萬的窮人擺脫了貧困，使扶貧人和被扶貧人實現(xiàn)了共贏，這種模式被視為P2P金融的雛形。2005年，美國創(chuàng)辦了一家真正意義上的P2P平臺公司，即PROSPER網(wǎng)絡(luò)小額貸款平臺公司，資金富余者可通過PROSPER向借款人提供貸款并收取利息。借款人可以通過該平臺發(fā)布借款信息，包括借款金額、利息以及方式和時間，貸款者則可通過該平臺發(fā)布貸款金額，從而使借貸雙方實現(xiàn)網(wǎng)上自助交易。至今，P2P已衍生出 P2N、P2B、P2C、P2G等多種模式。

與P2P平臺相比，P2G平臺專注于政府項目，以政府信用做擔(dān)保，社會投資者的風(fēng)險更小。通過P2G平臺，政府可以拓寬融資渠道，充分吸引社會閑散資金參與投資，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。目前，一些地方已成立了專門的P2G平臺公司，并通過P2G平臺成功獲得融資。例如，2014年11月，國內(nèi)首家P2G平臺公司——投促金融在四川成立［13］。2015年5月，貴州萬山區(qū)與P2G網(wǎng)貸平臺——大拇哥財富舉行了戰(zhàn)略合作協(xié)議簽約儀式，成功獲得兩億元的融資，主要用于當(dāng)?shù)氐睦铣歉脑臁⑿鲁墙ㄔO(shè)和旅游文化項目［14］。

1.3 “PPP+P2G”的含義

“PPP+P2G”是一種創(chuàng)新的融資模式，指政府以信用為擔(dān)保，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺將PPP項目設(shè)計成產(chǎn)品以吸納社會閑散資金投資的新型融資模式［15］，是PPP模式和P2G模式的完美結(jié)合?！癙PP+P2G”互聯(lián)網(wǎng)金融模式，于2015年12月正式亮相于首屆全球互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)袖峰會“PPP+P2G城市發(fā)展論壇”，這標(biāo)志著PPP模式的“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)新從概念變?yōu)楝F(xiàn)實。這是在國家大力推廣PPP模式的時代潮流下互聯(lián)網(wǎng)金融的一次創(chuàng)新實踐。

“PPP+P2G”搭建的網(wǎng)絡(luò)投資平臺，可以讓社會投資者通過互聯(lián)網(wǎng)實時了解PPP項目的產(chǎn)品信息，隨時隨地進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)交易。部分社會閑散資金可以繞過銀行等金融機(jī)構(gòu)直接參與投資PPP項目以獲取收益，大大提高了資金使用率，降低了資金交易成本。在“PPP+P2G”模式下，PPP項目被設(shè)計成一種理財產(chǎn)品，社會投資者可通過 P2G網(wǎng)絡(luò)平臺購買該產(chǎn)品。相比于投資股票等理財產(chǎn)品，“PPP+P2G”模式由政府支持，以政府信用為擔(dān)保、國有企業(yè)作抵押，投資者的風(fēng)險更小，且能獲得相對可觀的收益。

2 “PPP+P2G”模式的兼容性及可行性分析

2.1 PPP與P2G兼容性分析

PPP模式現(xiàn)已得到國家和政府的廣泛認(rèn)可，將P2G模式嫁接到PPP項目中，形成一種新的融資模式“PPP+P2G”時，PPP與P2G模式能否相互兼容是值得考慮的問題。PPP項目多為政府民生項目，需要大量的資金投入?，F(xiàn)有的傳統(tǒng) PPP模式往往通過線下方式吸引社會資本參與項目投資，投資參與主體通常是大型國有企業(yè)和資金雄厚的私人企業(yè)，投資參與方受到資金體量、交易方式等多方面的限制；而P2G是以政府信用為擔(dān)保，引入民間資本參與投資的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺，采用線上交易的模式。線上交易成功解決了投資主體資金、地域和時間的限制問題，投資者可以通過P2G平臺實時了解地方政府的PPP項目產(chǎn)品情況并參與交易，也可以通過P2G平臺發(fā)掘更多的PPP投資項目信息，而政府運用P2G平臺將PPP設(shè)計成產(chǎn)品來實現(xiàn)網(wǎng)上交易，可以獲取更廣范圍的投資，這大大拓寬了政府的融資渠道。從理論上講，PPP模式與P2G模式是相互兼容的，P2G的出現(xiàn)為 PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目融資插上了翅膀，“PPP+P2G”的新型融資模式可以大大加快基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的融資效率。從實際效果來看，“PPP+P2G”模式的運用已取得很大的成效，部分地方政府已采用這種新型融資模式成功獲得了PPP項目的投資。因此，可以說在這種新型融資模式中，PPP和P2G是兼容的，政府通過P2G平臺進(jìn)行PPP項目產(chǎn)品的交易，簡化了交易程序，節(jié)約了交易成本和談判時間，使整個交易過程更加透明、高效。PPP與P2G兩者的結(jié)合，無疑是地方政府在融資方面的一大創(chuàng)新，必將大大拓寬融資渠道和提高融資效率。

2.2 “PPP+P2G”模式的可行性分析

目前P2P平臺的發(fā)展喜憂參半，一方面P2P平臺發(fā)展迅猛，截至2015年5月全國P2P平臺公司已達(dá)1946家；另一方面，出現(xiàn)的問題也很多，已有661家平臺公司出現(xiàn)跑路、提現(xiàn)困難等問題?！癳租寶騙局”無疑給許多P2P投資者敲響了警鐘。因此，“PPP+P2G”模式是否可行，會不會重蹈某些“問題P2P平臺公司”的覆轍，是很多投資者所擔(dān)心的。部分P2P平臺公司之所以倒臺，使投資者蒙受巨大的損失，主要原因還是其缺乏信用，基本沒有抵押擔(dān)保。而“PPP+P2G”模式恰恰克服了以上缺點。“PPP+P2G”模式以政府信用為基礎(chǔ)，政府的信用水平高，不存在跑路和倒臺的風(fēng)險；此外，“PPP+P2G”模式將本級國有企業(yè)資產(chǎn)作為抵押擔(dān)保，會大大降低投資者的風(fēng)險。

在融資困境的大背景下，一些地方政府已悄然開始嘗試這種新型的“PPP+P2G”融資模式，并已取得了一定的成效。在過去的一年里，浙江當(dāng)?shù)卣捎昧恕癙PP+P2G”模式，通過浙金網(wǎng)平臺成功融得 6.5億元資金，有效地將閑散的民間資本匯聚起來，用于浙江當(dāng)?shù)氐幕椖颗c民生工程?！癙PP+P2G”模式在全國推行PPP模式的浪潮中應(yīng)運而生，加強(qiáng)了地方政府的融資能力，是未來政府進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的一種重要手段，必將不斷取得豐碩的成果。目前，該模式還處于初級萌芽階段，還有很多需要完善的地方。從初步的運行情況來看，“PPP+P2G”模式在國內(nèi)是可行的，且有望成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要融資模式。

3　“PPP+P2G”融資模式的優(yōu)勢

“PPP+P2G”是加強(qiáng)版的PPP融資模式，是互聯(lián)網(wǎng)金融與PPP模式的完美結(jié)合，大大拓寬了融資渠道，使融資資金來源更加廣泛，可以實現(xiàn)多方互利共贏。與傳統(tǒng)PPP模式相比，“PPP+P2G”優(yōu)勢明顯。該模式具備的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下四大方面：

1）降低了民間資本準(zhǔn)入門檻，最大程度地吸引社會資本

PPP項目往往具有投資大、周期長的特點。傳統(tǒng)的PPP融資模式具有較高的投資門檻，社會資本方往往是非本級政府所屬的國有企業(yè)、大型私營企業(yè)或銀行、保險等金融機(jī)構(gòu)，而小、微企業(yè)和個人投資者等民間資本根本無法直接參與PPP項目投資。“PPP+P2G”融資模式提供了一個以政府信用為基礎(chǔ)的可靠的互聯(lián)網(wǎng)金融投資平臺，很好地解決了投資門檻高的問題。政府將PPP項目設(shè)計成P2G產(chǎn)品，并通過互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行融資，這樣小、微企業(yè)和個人投資者能很好地借助互聯(lián)網(wǎng)平臺實時了解PPP項目信息，直接參與到城市基礎(chǔ)設(shè)施 PPP項目投資中以獲取收益?！癙PP+P2G”是一種互利共贏的融資模式，在“PPP+ P2G”模式下，廣大普通民眾能親自參與 PPP項目投資，實現(xiàn)全民參與投資，共享改革發(fā)展成果，且社會閑散資金參與PPP項目投資能獲得比銀行理財產(chǎn)品等更高的預(yù)期收益，大大提升了民間資本的投資熱情。

2）以政府信用作為擔(dān)保，投資風(fēng)險小

以往的融資平臺大多是私營企業(yè)，投資者面臨的風(fēng)險很大。一旦私營企業(yè)破產(chǎn)倒閉，投資者會蒙受巨大的損失，這直接導(dǎo)致部分小、微企業(yè)和個人投資者喪失投資熱情。“PPP+P2G”以政府信用為擔(dān)保吸引投資，往往有本級政府所屬的國有企業(yè)做抵押，具有很高的信用水平，相較于股票等理財產(chǎn)品和其他融資平臺，投資者面臨的風(fēng)險更小。另外，政府信貸業(yè)務(wù)還款源較多，包括財政撥款、土地出讓金及主營收入等，進(jìn)一步降低了借款人的風(fēng)險，消除了小、微企業(yè)和個人投資者的擔(dān)憂。在中國，政府部門不存在破產(chǎn)跑路現(xiàn)象，所以民間資本可以放心投資PPP項目，以獲得相對可觀的收益。

3）優(yōu)化金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高資金配置效率

我國資本市場發(fā)展滯后，很大程度上與金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理有關(guān)。目前，我國金融資產(chǎn)的主體仍然是銀行等金融機(jī)構(gòu)的存貸款，股票和債券類資產(chǎn)所占的比重非常小?！癙PP+P2G”借助互聯(lián)網(wǎng)平臺使得小、微企業(yè)和個人投資者能夠直接參與融資，提高了直接融資比例，有利于優(yōu)化金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。在“PPP+P2G”模式下，社會閑散資金能繞過銀行等金融機(jī)構(gòu)，直接通過互聯(lián)網(wǎng)投資PPP項目，大大簡化了交易流程，降低了投融資兩端的資金交易成本。“PPP+P2G”加快了民間資本的流轉(zhuǎn)速度，能使資金順利流向PPP項目，提高了資金配置效率，有利于資金實現(xiàn)其最大價值。

4）容易獲得國家和地方政策支持

目前，中國政府大力推廣PPP模式和“互聯(lián)網(wǎng)+”，李克強(qiáng)總理多次表態(tài)要加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展和大規(guī)模引進(jìn)PPP模式以解決基礎(chǔ)設(shè)施融資問題。從政府頒發(fā)的文件和舉措可以看出，國家和地方政府對PPP模式的支持力度很大。2014年10月，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），將PPP模式視作地方政府舉債的一種機(jī)制， 從國務(wù)院的高度肯定了這一模式。2015年6月，國家財政部部長樓繼偉表示要研究設(shè)立PPP融資支持資金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔(dān)保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項目實施進(jìn)度，提高PPP項目的可融資性。2015年8月，江蘇省首期100億PPP融資支持資金落實到位。國家和地方政府在互聯(lián)網(wǎng)金融方面也表現(xiàn)出了同樣可觀的支持力度，紛紛出臺扶持和鼓勵政策。2015年7月頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)［2015］221號），提出一系列鼓勵創(chuàng)新、支持互聯(lián)網(wǎng)金融穩(wěn)步發(fā)展的政策措施，積極鼓勵互聯(lián)網(wǎng)金融平臺、產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新。部分地方政府還相繼出臺了優(yōu)惠政策，吸引互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)落戶當(dāng)?shù)?，并對落戶的企業(yè)給予獎勵和財政補(bǔ)貼。新形勢下，PPP模式和互聯(lián)網(wǎng)金融均得到了國家和地方政府政策上的大力支持，而“PPP+P2G”融資模式是“互聯(lián)網(wǎng)+”和PPP模式的完美結(jié)合，毫無疑問會受到國家和地方政府的青睞，勢必也會得到國家和地方政府政策上的大力支持?？梢灶A(yù)見，“PPP+P2G”的出現(xiàn)將掀起一股全民投資浪潮，帶動城市基礎(chǔ)設(shè)施更快更好地發(fā)展。

4　推廣“PPP+P2G”模式的必要性

目前，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不均衡。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，江、浙等省份的經(jīng)濟(jì)水平已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家的水平；而中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，云南、貴州等地仍存在大量貧困縣。相對落后的省份和地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，地方財政收入有限，導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)缺乏資金來源，基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會的需求量，發(fā)展停滯不前，嚴(yán)重阻礙當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，造成地區(qū)間貧富差距不斷被拉大。巨大的融資缺口無疑會給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來很大的困難，其公共服務(wù)質(zhì)量也得不到有效的提升。

因此，為加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，地方政府采用“PPP+P2G”融資模式來解決融資問題顯得尤為重要?！癙PP+ P2G”可以打破資金、地域和時間的限制，各地的投資者不論經(jīng)濟(jì)實力水平，均能通過P2G平臺實時了解PPP項目的進(jìn)展?fàn)顩r，從而更廣范圍地參與投資；社會慈善人士也可以通過P2G平臺了解各地PPP項目狀況，積極參與投資以扶持貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。采用這種新的融資模式，地方政府更容易籌集到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。因此，地方政府應(yīng)敢于創(chuàng)新，積極推進(jìn)“PPP+P2G”模式的發(fā)展，擴(kuò)大融資渠道，加快地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)和快速發(fā)展，縮小地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距，實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對均衡的發(fā)展。

5　政府推動“PPP+P2G”發(fā)展的措施

目前，“PPP+P2G”融資模式的推廣受到諸多因素的限制，包括相關(guān)法律條件不夠成熟、政府運營監(jiān)管機(jī)制不合理、人才質(zhì)量和數(shù)量有限、地方政府過度舉債和信息不透明而造成公信力下降等等。為了推動“PPP+P2G”模式的發(fā)展，建議政府可以采取以下措施：

1）建立完善且具可操作性的法律體系

完善且具可操作性的法律體系是“PPP+P2G”能順利開展的保障。目前，我國對PPP和互聯(lián)網(wǎng)金融缺少專門的立法，導(dǎo)致社會投資者的權(quán)益難以得到充分的保障，影響民營資本參與PPP項目的投資?，F(xiàn)階段，我國PPP項目參照的法律主要有《招投標(biāo)法》、《特許經(jīng)營法》、《采購法》，然而這些法律并不能與PPP項目配套，缺乏實際可操作性。PPP法律的缺失導(dǎo)致PPP項目各參與方責(zé)任及權(quán)利關(guān)系不明確，違約的懲罰措施和程度不確定，進(jìn)而容易產(chǎn)生糾紛而導(dǎo)致PPP項目的失敗。政府部門應(yīng)該加緊制定一套切實可行的PPP法律法規(guī)，秉持公平、公正和高效原則，明確各方的責(zé)任和義務(wù)，以及各方違約的處理辦法。另外，考慮到經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的需求，我國PPP立法應(yīng)盡量與國際接軌，這樣有利于引進(jìn)國外資本參與國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。此外，政府部門應(yīng)在PPP法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定更加完善的互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管條例，嚴(yán)厲打擊非法集資、詐騙等行為，營造良好的金融秩序，為“PPP+P2G”模式的發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。

2）建立合理的運營監(jiān)督管理機(jī)制

建立合理的運營監(jiān)管機(jī)制重點在于掌握適度原則。中國長期以來的官本位思想嚴(yán)重，政府部門一直處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，過度干預(yù)PPP項目的運營管理，會直接影響運營管理的效率，造成運營管理成本的增加。但是，政府也不能放任不管，否則PPP項目很難保障社會受眾的利益。政府應(yīng)對PPP項目運營管理方進(jìn)行適度的監(jiān)督管理，建立合理的運營監(jiān)管機(jī)制，充分保障PPP項目參與各方與社會受眾的利益。在傳統(tǒng)PPP模式下，小、微企業(yè)和個人投資者只能通過銀行等金融機(jī)構(gòu)間接參與投資，不參與PPP項目的運營管理，沒有決策發(fā)言權(quán)。在“PPP+P2G”新型融資模式下，政府必須充分保證小、微企業(yè)和個人投資者的利益，提高其決策發(fā)言權(quán)。政府應(yīng)摒棄以往當(dāng)家作主的形象，成為引導(dǎo)者，牽頭建立運營監(jiān)督管理機(jī)制。政府可以按各投資者出資比例，設(shè)立監(jiān)督管理小組，定期公開PPP項目運行情況和進(jìn)行財務(wù)分析，共同商討合理運營管理對策，從而充分保障各方的權(quán)益。特別在遇到宏觀經(jīng)濟(jì)不景氣、經(jīng)營收入難以保證時，政府應(yīng)該與PPP項目各參與方共商應(yīng)對策略，共同應(yīng)對風(fēng)險，避免運營管理方因缺乏應(yīng)對危機(jī)的能力而運作混亂，最終導(dǎo)致項目的失敗。

3）培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)型人才

培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)型人才對推進(jìn)“PPP+P2G”融資模式的發(fā)展至關(guān)重要，應(yīng)加快人才隊伍的建設(shè)步伐。目前，中國已開始大規(guī)模推廣PPP模式，但相比英國、美國、加拿大等一些發(fā)達(dá)國家，PPP模式在中國的發(fā)展還不夠成熟，中國需要學(xué)習(xí)國外成熟的PPP項目融資管理經(jīng)驗?！癙PP+P2G”融資模式是一種全新的融資模式，涉及項目的規(guī)劃、設(shè)計、投資、建設(shè)、運營維護(hù)等各個階段，而且需要將PPP項目設(shè)計成產(chǎn)品并利用互聯(lián)網(wǎng)平臺進(jìn)行交易，需要金融、互聯(lián)網(wǎng)、法律、合同、財務(wù)等方面的各種專業(yè)技術(shù)型人才。地方政府應(yīng)該加快培養(yǎng)這類人才，建立國內(nèi)專業(yè)人才庫，提高人才的數(shù)量和質(zhì)量，并派遣優(yōu)秀人才赴國外學(xué)習(xí)先進(jìn)的融資管理理論，實地考察成功經(jīng)驗，提高國內(nèi)PPP項目的融資管理水平。此外，政府需加強(qiáng)國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)教育和應(yīng)用推廣，充分運用好互聯(lián)網(wǎng)在融資方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與PPP項目的無縫對接。

4）加強(qiáng)政府公信力建設(shè)

政府公信力是“PPP+P2G”融資模式實施的關(guān)鍵。目前失敗的PPP項目一部分是由于地方政府缺乏公信力導(dǎo)致的。隨著城市化的加速，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求暴漲，一些地方政府成立融資平臺公司向銀行大舉借貸，導(dǎo)致其債臺高筑，無力承擔(dān)還貸壓力，而且一些PPP項目本身就不夠透明，招投標(biāo)暗箱操作滋生腐敗，導(dǎo)致地方政府蒙受巨大的損失，項目亦不能正常運行。雖然地方政府不會破產(chǎn)，但如果其債務(wù)纏身，不能如期償還貸款，必然會形象受損、公信力下降。這是阻礙社會資本參與PPP項目投資的主要原因之一。因此，地方政府需加強(qiáng)公信力建設(shè)，講究信用，樹立良好的形象；做好項目規(guī)劃管理工作、避免因追求政績而盲目投資建設(shè)；充分論證項目的可行性，保證有充足運作資金，確保整個資金鏈的安全。基于此，政府才有能力償還貸款，保障社會投資者的權(quán)益，這也是提升政府公信力水平的關(guān)鍵之所在。此外，地方政府部門應(yīng)充分利用好互聯(lián)網(wǎng)平臺，實時公布PPP項目的進(jìn)展和經(jīng)營狀況，增加PPP項目的透明度，做到資金透明、風(fēng)險透明、信息透明、交易透明。政府部門應(yīng)防止暗箱操作和腐敗行為，秉承公平公正為原則，使項目參與各方擁有知情權(quán)，讓PPP項目在陽光下運行。

6　結(jié)語

城市基礎(chǔ)設(shè)施是衡量城市發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，大力開展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是地方政府的責(zé)任和應(yīng)盡義務(wù)。在國家大力推廣PPP模式和“互聯(lián)網(wǎng)+”之際，地方政府應(yīng)把握好機(jī)遇，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，搭建政府與個人之間的網(wǎng)絡(luò)融資平臺，發(fā)展“PPP+P2G”新型融資模式，實現(xiàn)社會資本與PPP項目的無縫對接，將資金迅速引入城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目中，提高城市基礎(chǔ)建設(shè)水平，加快城市建設(shè)和發(fā)展的步伐。目前，“PPP+P2G”模式在我國尚處于萌芽階段，有很多需要不斷改進(jìn)和完善的地方，推進(jìn)“PPP+P2G”融資模式的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。

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王卓甫（1957-），男，教授、博士生導(dǎo)師，研究方向為工程項目管理。

丁繼勇（1985-），男，博士，講師，研究方向為工程項目管理。

中圖分類號：F284

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4969（2016）03-0342-08

DOI：10.3724/SP.J.1224.2016.00342

收稿日期：2015-12-08； 修回日期： 2016-03-28

作者簡介：艾世攀（1990-），男，碩士研究生，研究方向為工程項目管理。E-mail：413553454@qq.com

Research on “PPP+P2G” Financing Mode in Urban Infrastructure Projects

Ai Shipan， Wang Zhuofu， Ding Jiyong
（Institute of Engineering Management， Hohai University， Nanjing 211100， China）

Abstract:As the demand for urban infrastructure is increasing， the financing problem local governments faced with has become increasingly prominent in infrastructure construction. Thus， local governments have introduced PPP mode to attract social capital to join investment to share the financing pressure. However， it cannot mobilize the participation of social capital to the largest extent， only relying on the traditional PPP mode. The combination of PPP and P2G mode has become a creative solution under the national policy framework. Under the background in the new era， the concept of “PPP+P2G” financing mode is proposed. This paper analyses the compatibility， feasibility and advantages of this new financing mode， as well as the necessity to promote this mode，and puts forward relevant recommendations to promote the development of “PPP+P2G” financing mode standing on the perspective of government， thereby providing a new reference for local governments to solve the financing problem.

Keywords:urban infrastructure； financing mode； PPP+P2G； internet finance