商希雪（布魯塞爾自由大學(xué)，布魯塞爾）

●域外借鑒

美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)運營對我國監(jiān)獄生產(chǎn)的啟示

商希雪
（布魯塞爾自由大學(xué)，布魯塞爾）

當(dāng)前新型的監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟正處于蓬勃發(fā)展時期，新時期中國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)已經(jīng)取得了突飛猛進的成就，監(jiān)企分離改革的嘗試和運營由試點探索已經(jīng)擴展到全國范圍，為監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟模式的發(fā)展和轉(zhuǎn)型提供了契機，我國監(jiān)獄企業(yè)的運營也正趨于同國外先進作法接軌。監(jiān)獄勞動是中美兩國監(jiān)獄體系下共同采用的服刑人員矯正手段：立法層面上，中國和美國聯(lián)邦監(jiān)獄在監(jiān)獄勞動上的立法也極其相似；規(guī)模組織上，中美兩國在監(jiān)獄勞動力規(guī)模上相似，同時在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的管理模式上存在諸多共通之處。然而，當(dāng)前我國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)與美國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)組織、經(jīng)營管理、產(chǎn)品銷售上仍存在制度上的差距。本文通過介紹和分析美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)運營的制度設(shè)計，以此嘗試給中國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)改革帶來一些有益的啟示和借鑒。

監(jiān)獄企業(yè)；美國聯(lián)邦監(jiān)獄經(jīng)濟；生產(chǎn)運營；法律政策

一、美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)公司（FPI）

（一）背景介紹

1934年6月23日，美國國會通過一項法案①[1] Pub.L. 73 461, 48 Stat. 1211, Enacted June 23, 1934.授權(quán)成立美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)集團（全稱Federal Prison Industries, Inc.，簡稱FPI），F(xiàn)PI于同年12月在6917號總統(tǒng)行政命令②Executive Order 6917 of 11 December 1934.下正式建立起來。同時，國會在法案中允許FPI運用“UNICOR”作為其商標(biāo)名稱，從此以后，“UNICOR”被廣泛運用于美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)品的市場交易中。FPI自成立起就是一家全資的國有公司，其成立的宗旨是要通過工作培訓(xùn)使服刑人員成功回歸社會，預(yù)防再犯罪的發(fā)生，進而保護社會的利益。FPI負責(zé)組織聯(lián)邦監(jiān)獄內(nèi)服刑人員進行工業(yè)生產(chǎn)或提供勞務(wù)。③Bill McCollum and William McCollum (Eds). (1996). Federal Prison Industries, Inc: Hearing Before the Committee on the Judiciary. U.S. House of Representatives. Diane Publishing.

FPI在本質(zhì)上是服刑人員的勞動矯正項目，它的存在不是為了進行商業(yè)活動，而是為服刑人員的釋放做準備工作。項目的目的是幫助服刑人員在勞動中獲得職業(yè)技能，順利回歸社會后成為遵紀守法的公民。而在工作技能訓(xùn)練過程中所生產(chǎn)的工業(yè)產(chǎn)品或提供的勞動服務(wù)，只是這一目標(biāo)的附帶性成果。事實上，盡管FPI在進行著工業(yè)生產(chǎn)和商業(yè)運營，它的真正價值卻在于通過這些工業(yè)或服務(wù)項目對服刑人員進行職業(yè)技術(shù)上的培訓(xùn)，積累他們的工作經(jīng)驗，有助于服刑人員回歸社會后找到合適的工作，成功轉(zhuǎn)型成為合法的納稅人。①Warren E. Burger. (Nov. 1985). “Prison Industries: Turning Warehouses into Factories with Fences”. Public Administration Review Vol. 45, Special Issue: Law and Public Affairs , pp. 754-757.

二、FPI生產(chǎn)組織

（一）自營產(chǎn)品和服務(wù)項目

對于FPI自主產(chǎn)品的范圍和種類，按照法令要求，①18 U.S.C.§4122: Administration of Federal Prison Industries.FPI應(yīng)盡可能進行多樣化的產(chǎn)品生產(chǎn)，從而最大程度地降低FPI對某個單一社會產(chǎn)業(yè)的影響。當(dāng)今，F(xiàn)PI大約在其名下開設(shè)了109家聯(lián)邦監(jiān)獄工廠，生產(chǎn)近175種不同類型的產(chǎn)品和服務(wù)，其中，F(xiàn)PI銷售給聯(lián)邦政府的產(chǎn)品和服務(wù)達80多種?？傮w上，F(xiàn)PI生產(chǎn)活動涉及紡織業(yè)、電子制造業(yè)、汽車組裝、汽車零件、工業(yè)原料、辦公家具制造、回收活動等。具體來說，F(xiàn)PI的產(chǎn)品門類包括衣物紡織、電子元件、車隊管理、工業(yè)品、辦公室設(shè)備、回收電子產(chǎn)品等；②具體產(chǎn)品有：服裝加工、獎杯和獎牌、倉庫貨架、電子產(chǎn)品及元件、電子產(chǎn)品回收利用、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、倉庫裝卸設(shè)備、食品陳列貨架、內(nèi)外部標(biāo)識、床墊床單和窗簾、辦公室設(shè)備、護目鏡、設(shè)備、輪胎，汽車組裝等。FPI服務(wù)業(yè)包括數(shù)據(jù)輸入和編碼、呼叫中心和幫助臺語音服務(wù)、印刷裝訂、文字處理、衣物洗滌、商品包裝等。其中，在FPI產(chǎn)品的市場標(biāo)識上，一般會被“綠色環(huán)?！?、“服務(wù)類”、“參與自由市場競爭”、“被政府優(yōu)先購買”、“不被政府優(yōu)先購買”等標(biāo)識預(yù)先標(biāo)記，從而有利于顧客挑選產(chǎn)品，進而做出最佳的購買選擇。

FPI產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準，按照法令要求，③18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.FPI銷售給政府部門的產(chǎn)品，其質(zhì)量和安全標(biāo)準應(yīng)與社會私營企業(yè)提供給政府部門的產(chǎn)品一致，F(xiàn)PI的產(chǎn)品需要經(jīng)過ISO-9001:2008標(biāo)準的認證，F(xiàn)PI的回收項目也需要經(jīng)過R2標(biāo)準的認證。FPI也努力開發(fā)自己的產(chǎn)品特色，在產(chǎn)品的銷售策略上，F(xiàn)PI一直致力于建立自身的品牌意識。產(chǎn)品的市場宣傳側(cè)重表達FPI是聯(lián)邦監(jiān)獄服刑人員回歸社會矯正項目的重要組成部分，它為服刑人員提供學(xué)習(xí)職業(yè)技能的平臺，有利于服刑人員回歸社會后實現(xiàn)就業(yè)，降低再犯罪的可能，最后節(jié)約社會司法成本。進而將這樣一種保護社會的理念附加到FPI產(chǎn)品中。詳細來說，UNICOR產(chǎn)品的特色按照以下理念被廣泛宣揚：（1）社會價值：減輕國家財政負擔(dān)、利于社會穩(wěn)定、提高公共安全、給服刑人員轉(zhuǎn)變?yōu)槭胤ü竦牡诙螜C會，總之，購買聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)品是完全有利社會的行為。（2）扶持小企業(yè)：FPI代表政府實現(xiàn)對小企業(yè)的扶持和支援，近50%的FPI采購資金支付給了正處于發(fā)展初期的小型企業(yè)。（3）真誠：作為國家司法機關(guān)所屬的一個部門，UNICOR嚴格遵守法律和行業(yè)規(guī)范，以最高的行業(yè)標(biāo)準指導(dǎo)自身的產(chǎn)業(yè)活動。（4）可靠：FPI有著80多年的商業(yè)歷史，其良好的第一印象和幾十年的穩(wěn)定商業(yè)合作關(guān)系，足以證明FPI可以對所有銷售的產(chǎn)品負責(zé)。（5）美國制造：美國制造的產(chǎn)品和提供的服務(wù)向來以優(yōu)質(zhì)著稱，支撐起了國內(nèi)就業(yè)和國家經(jīng)濟。（6）購買劃算：產(chǎn)品最大程度的滿足顧客的消費需求。（7）質(zhì)量保證：SAP生產(chǎn)體系下，配備嚴格的出廠檢測程序，UNICOR符合甚至超出ISO 9001:2000認證標(biāo)準的要求。同時，LSS流程提高了生產(chǎn)效率、減少工業(yè)浪費。（8）全面綠色環(huán)保：減少、再利用、回收一直是FPI所倡導(dǎo)的綠色生產(chǎn)理念，貫穿到原材料購買、產(chǎn)品生產(chǎn)、產(chǎn)品包裝、貨物運輸?shù)娜^程。（9）全國覆蓋：UNICOR產(chǎn)品隨處可購買，全國范圍內(nèi)廣泛分布的生產(chǎn)點，配備最先進的訂單追蹤、通訊服務(wù)、物流運輸、貨物儲存等技術(shù)支持。（10）全面解決方案：無論是整體承包還是客戶定制的各種大小型項目，F(xiàn)PI都有能力給出具體方案，靈活處理顧客的重要需求。

（二）勞務(wù)加工項目

FPI認為，越來越多的同社會私營企業(yè)合作與協(xié)助服刑人員順利回歸社會是一種良性循環(huán)關(guān)系，兩者互為補充而不是相互排斥。監(jiān)獄勞動力可以用于生產(chǎn)FPI自營產(chǎn)品，也可受雇于監(jiān)獄外的社會私營企業(yè)，為其提供勞務(wù)加工服務(wù)。事實上，盡管FPI是主要的監(jiān)獄勞動力雇傭方，監(jiān)獄外的社會私營企業(yè)仍然有很多機會運用監(jiān)獄勞動力。①Caitlin Seandel. (June 27, 2013).“Prison Labor: Three Strikes and You're Hired”, 參見 http:// ellabakercenter.org/blog/2013/06/prison-labor-is-the-new-slave-labor [訪問于2015年7月20日].“通過轉(zhuǎn)包產(chǎn)品和服務(wù)給FPI，私營企業(yè)可以節(jié)省加工時間、降低勞動成本，占據(jù)市場競爭優(yōu)勢，最后得到豐厚的市場利潤?！边@是FPI向私營企業(yè)出租監(jiān)獄勞動力打出的廣告語，在這一模式下，私營企業(yè)可以通過支付給FPI一定的勞動力使用費，進入FPI生產(chǎn)車間，由監(jiān)獄勞動力為私營企業(yè)加工產(chǎn)品。②Nile Bowie. (6 February 2012). Profit Driven Prison Industrial Complex: The Economics of Incarceration in the USA. Global Research, 參見 http://www.globalresearch.ca/profit-driven-prison-industrialcomplex-the-economics-of-incarceration-in-the-usa/29109, [訪問于2015年8月19日].對于監(jiān)獄勞動力受雇于私營企業(yè)的問題，在2001年的《商務(wù)、司法、科學(xué)機構(gòu)撥款法案》(P.L.112-55)的會議報告中，國會表示，如果FPI被允許與監(jiān)獄外部的私營公司建立合作關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)要求這樣的私營雇傭機會可以為服刑人員提供學(xué)習(xí)實用勞動技能的機會，以保證服刑人員在釋放后可以延續(xù)這樣的雇傭機會。因此，在接下來的行動中，國會修改了18 U.S.C. Section 1761(c)，允許FPI加入了PIECP項目（全稱Prison Industry Enhancement Program，簡稱PIE Program）。③美國國會通過了PIECP項目，這是《1979完善司法系統(tǒng)法令》（Justice System Improvement Act of 1979）的一部分，PIECP項目允許銷售、州際貿(mào)易、監(jiān)獄產(chǎn)品出口。各州在符合一定的條件的基礎(chǔ)上，可以獲得聯(lián)邦結(jié)構(gòu)的認證。比如，“如果你是勞動密集型企業(yè)，并且需要廉價勞動力，你可以與康涅狄格監(jiān)獄進行合作。我們會為你提供工人、廠房和安全。你只要提供設(shè)備、監(jiān)管封閉狀態(tài)下的工人、以及自主掌控雇傭和解雇?！边@是PIECP項目的參與方，康涅狄格監(jiān)獄局在它的網(wǎng)站打出的一則勞務(wù)加工服務(wù)的信息。因此，按照FPI給出的指導(dǎo)，對于想與FPI合作的私營企業(yè)，應(yīng)首先了解如下信息：（1）FPI當(dāng)前的加工業(yè)務(wù)；（2）FPI產(chǎn)品的采購流程；（3）各商業(yè)部門工作人員的聯(lián)系方式；（4）即將和正在進行的商業(yè)招標(biāo)合作項目；（5）勞務(wù)加工合同的樣本；（6）各季度對小企業(yè)做出的采購資金總預(yù)算；（7）FPI生產(chǎn)規(guī)劃的調(diào)整信息；（8）PIECP項目的要求。

在私營企業(yè)了解上述信息的前提下，社會私營企業(yè)有三種途徑與FPI進行勞務(wù)加工合作：（1）作為合作伙伴：FPI享有聯(lián)邦政府采購項目的競爭地位，私營企業(yè)可通過與FPI合作，來獲得與政府簽訂采購合同的機會，從而參與到聯(lián)邦政府采購項目的投標(biāo)活動中。也就是說，通過允許私營企業(yè)購買FPI的生產(chǎn)時段和分包生產(chǎn)或服務(wù)給FPI，私營企業(yè)可以參與到聯(lián)邦政府采購項目的投標(biāo)活動中；（2）作為監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)增強認證項目的參與方：在滿足一定條件的前提下，私營企業(yè)可以參與監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)增強認證項目（全稱Prison Industry Enhancement Program，簡稱PIE Program）,①PIECP項目經(jīng)營三種模式的合作關(guān)系：62%的雇主、16%的客戶、以及21%的勞動力。大部分工人在雇傭模式下工作，州監(jiān)獄提供廠房和一定數(shù)量的合格犯人勞動力，私營企業(yè)負責(zé)雇用、監(jiān)管和訓(xùn)練監(jiān)獄勞動力。在客戶模式下，企業(yè)與監(jiān)獄簽訂合同，由監(jiān)獄負責(zé)提供勞動成品，以雙方事先協(xié)商好的價格，監(jiān)獄負責(zé)經(jīng)營監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)，同時也負責(zé)雇用、監(jiān)管和培訓(xùn)犯人勞動者。在勞動力模式下，類似于勞動管理機構(gòu)，企業(yè)往外出租監(jiān)獄勞動力，而非雇用。PIECP項目要求服刑人員在工資水平、工作環(huán)境方面的勞動待遇應(yīng)該和本地自由勞動者的待遇一致。具體包括：(1) 服刑人員參加勞動是自愿的，并且同意在勞動工資中扣除稅金、被害人賠償、監(jiān)獄生活成本等。(2) 工資標(biāo)準：服刑人員的工資水平不應(yīng)低于本地同業(yè)勞動者的工資標(biāo)準。(3) 服刑人員在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)中的勞動雇傭不能影響本地自由勞動力的就業(yè)機會。然后在其之后的生產(chǎn)過程中允許使用UNICOR商標(biāo)；（3）私營企業(yè)可以將其在海外進行的生產(chǎn)項目遷回國內(nèi)，轉(zhuǎn)移給FPI生產(chǎn)。

在監(jiān)獄勞動力出租給監(jiān)獄外私營企業(yè)的模式下，F(xiàn)PI高質(zhì)量且低價的勞動力可以增加私營企業(yè)在市場上的競爭力，進而為其創(chuàng)造更大的商業(yè)利益。事實上，基于及時更新的生產(chǎn)設(shè)備、嚴格的質(zhì)量檢測標(biāo)準、有保障的產(chǎn)品質(zhì)量、低成本的監(jiān)獄勞動力，F(xiàn)PI足以滿足私營企業(yè)最前沿的分包需求。面對進口商品所帶來的日益增加的競爭壓力，與FPI合作的私營企業(yè)，通過降低國內(nèi)商品的生產(chǎn)成本，對國內(nèi)經(jīng)濟做出了重要貢獻。除了FPI，在各州的層面上，至少有37個州已經(jīng)合法化了監(jiān)獄勞動力的私用，允許私營企業(yè)在監(jiān)獄車間中使用監(jiān)獄勞動力進行工業(yè)生產(chǎn)或加工。許多知名跨國公司就使用監(jiān)獄勞動力進行工業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)，比如，IBM、波音、摩托羅拉、微軟、戴爾、康柏、朗訊、因特爾、北方電信、環(huán)球航空公司等。

三、FPI產(chǎn)品銷售

（一）政府采購模式

由于監(jiān)獄企業(yè)內(nèi)特殊的勞動環(huán)境、以及服刑人員的特殊身份，導(dǎo)致監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)自身存在一系列的問題，比如，較低的生產(chǎn)效率、勞動密集的生產(chǎn)流程、更高要求的安全保障等，進而造成FPI具有先天的市場競爭劣勢。因此，在產(chǎn)品銷售策略上，為保證FPI的可持續(xù)運營，F(xiàn)PI被聯(lián)邦法律授予一定的市場特權(quán)來部分彌補上述劣勢。創(chuàng)設(shè)法案要求FPI按國有模式運營，產(chǎn)品只能銷售給聯(lián)邦政府和機構(gòu)，而不能進入自由市場與私營企業(yè)進行市場競爭。②18 U.S.C. § 4122(a) (1993).只要FPI的出價是合理的，聯(lián)邦政府及其部門必須購買FPI產(chǎn)品來滿足日常需求。③18 U.S.C. § 4124 (1993).《聯(lián)邦采購條例》（全稱Federal Acquisition Regulation，簡稱FAR）在第8和第10條下授予FPI產(chǎn)品的優(yōu)先被購買權(quán)，在規(guī)定列出的政府優(yōu)先購買的產(chǎn)品和服務(wù)來源目錄中，F(xiàn)PI是其中優(yōu)先選購的單位之一。依照FAR 8.001條款，④Federal Acquisition Requlation: Subpart 8.6-Acquisition from Federal Prison Industries, Inc.: 8.601 General; 8.603 Purchase Priorities. (簡稱FAR,下同)聯(lián)邦政府及部門應(yīng)優(yōu)先購買FPI的產(chǎn)品。事實上，根據(jù)法案的規(guī)定,⑤18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.除了一些極少的例外情況FPI不能將產(chǎn)品銷售給聯(lián)邦政府外，大多聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)品的銷售都屬于政府采購項目。聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)品只能出售給政府機關(guān)、公共組織、國有團體、以及國外市場。但在PIECP項目中，允許私人企業(yè)與聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)進行合資經(jīng)營盈利性生產(chǎn)，從而監(jiān)獄產(chǎn)品可以在自由市場上銷售。

在這種政府采購模式下，F(xiàn)PI可以優(yōu)先將監(jiān)獄產(chǎn)品出售給政府機構(gòu)。一般來說，F(xiàn)PI的主要購買商是國防部，F(xiàn)PI大約有60%的銷售額來自國防部的采購。據(jù)《商業(yè)觀察》報道，F(xiàn)PI生產(chǎn)國防部所需的全部軍事頭盔、彈鏈、護甲、身份標(biāo)識牌、襯衫、褲子、帳篷、書包和餐具等。除此之外，F(xiàn)PI也為國防部生產(chǎn)其他軍用設(shè)備，包括夜視鏡、防彈衣、廣播通訊設(shè)備、戰(zhàn)艦高射炮組件、地雷清掃設(shè)備、以及電子設(shè)備等。其他FPI的主要政府采購商還有：聯(lián)邦總務(wù)署、聯(lián)邦監(jiān)獄管理局、聯(lián)邦社會保障總署、司法部、國土安全部、以及美國郵政管理局。然而，F(xiàn)PI在政府采購中所占的市場份額并不大，根據(jù)FPI參照的《聯(lián)邦采購分類指南》（全稱Federal Supply Classification Codes，簡稱FSCs），2012年，F(xiàn)PI在政府采購項目中所占的市場份額只有2.2%，而在聯(lián)邦政府采購項目的市場份額中，F(xiàn)PI僅占2‰。但值得注意的是，強制購買條款僅適用于FPI有形的產(chǎn)品，F(xiàn)PI提供的服務(wù)和回收活動都不享有政府的優(yōu)先購買權(quán)。具體來講，被列在政府優(yōu)先購買名錄①FAR: Subpart 8.6-Acquisition from Federal Prison Industries, Inc.: 8.605 Exceptions.下的產(chǎn)品才可適用強制購買條款，沒有列在優(yōu)先購買清單下的、或者在清單上被注明是非強制購買條款范圍的、以及FPI提供的服務(wù)，②在有些FPI服務(wù)與FPI提供的產(chǎn)品相關(guān)聯(lián)的情況下，比如，在進行辦公室設(shè)備購買時，F(xiàn)PI會提供空間規(guī)劃、室內(nèi)設(shè)計、以及其他輔助行為，這些服務(wù)是不在強制購買條款范圍的。采購方可以自由選擇從其他渠道或者從FPI獲取這些服務(wù)。但辦公室設(shè)備本身，是強制條款范圍中的。均不享有優(yōu)先被購買的權(quán)利。

（二）政府采購模式的近期調(diào)整

自1934年成立起，F(xiàn)PI一直遵守其授權(quán)法案（18 U.S.C. 4121-4129）和《聯(lián)邦采購條例》對產(chǎn)品進行市場銷售和運營，之后國會通過的一系列關(guān)于FPI運營的命令，對強制條款的具體實施作出了具體的指引，比如，《聯(lián)邦采購精簡法令》（The Federal Acquisition Streamlining Act of 1994）涵蓋小型采購和簡化了的FPI購買程序。與此同時，最近的一些立法對強制條款的應(yīng)用也做出了如下某些調(diào)整和修改：③Major Philip C. Mitchell. (2004). “Federal Prison Industries: Ending their Mandatory Source Status”. Michigan Bar Journal, Sept. pp. 18-21.1.提高強制條款的適用門檻：在2007年4月12日，F(xiàn)PI董事會決定提高小額交易的全面豁免門檻，從原來2500美元的交易額要求提高到3000美元的交易額要求。也就是說，對于低于3000美元交易價值的小額交易，強制性條款不再適用，顧客可以從其他非FPI來源購買此產(chǎn)品。當(dāng)然，顧客仍然可以從FPI購買低于3000美元交易額的產(chǎn)品。2.國防部采用競爭投標(biāo)機制：生效于2008年3月31的《國防部決策程序法案》（DoD Decision Path Procedures Section 827 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2008, Public Law 110-181）改變了政府采購在競爭程序上的要求，它規(guī)定：如果FPI在某類產(chǎn)品上所占的市場份額超過5%，超過聯(lián)邦供應(yīng)手冊（全稱Federal Supply Code，簡稱FSC）中設(shè)定的限額，美國國防部應(yīng)采取競爭性的采購流程，F(xiàn)PI將必須參與到這一競爭性投標(biāo)活動中。④SEC. 827. (b). (1); Department of Defense 48 CFR Parts 208, 210, 219, and 252.3.推行“兩步走”采購流程：《2004財政年的合并支出法案》（The Consolidated Spending Bill for FY 2004, Division F, Section 637），調(diào)整了民政部門在2004年購買FPI產(chǎn)品的具體流程，這一法案要求：沿用國防部采取的兩步處理法則，民政部門也將自行決定某個UNICOR產(chǎn)品是否是選購時的市場最優(yōu)選擇。①Civilian Agency Procurement P.L. 108-199, Section 637: B. Regulatory Flexibility Act.之后，這項方案被允許永久生效，兩步處理法則（Civilian Decision Path Procedures）可被所有政府機構(gòu)采用。②P.L. 108-447: Consolidated Appropriations Act, 2005: Title VI: SEC. 637.

但是，在上述情況下，即使強制條款不予適用，F(xiàn)PI仍享有公平競爭進行銷售的機會，依據(jù)FSCs，對于依賴于FPI供貨的需求方，也仍然可以在自愿的基礎(chǔ)上，繼續(xù)購買這些免除強制條款適用的產(chǎn)品，F(xiàn)PI將按照非強制條款的情形處理此類訂單。

（三）FPI產(chǎn)品的市場份額限制

聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)近幾年努力擴大經(jīng)營，試圖進入自由市場流動中。對于這樣是否涉及不公平競爭行為的摸棱兩可態(tài)度，F(xiàn)ederal Prison Industries Competition in Contracting Act of 1999限制FPI參與政府采購招標(biāo)中，同時也限制FPI為私營企業(yè)提供產(chǎn)品和勞務(wù)。這一法案得到30個州、小企業(yè)、商會的共同支持。然后，另一項法案，The Prison Industries Reform Act of 1999則允許FPI產(chǎn)品進入自由市場競爭。在監(jiān)獄產(chǎn)品的市場自由化問題上，立法體系對此存在矛盾之處。但根據(jù)司法實踐中實行的法律，③18 U.S.C.§4124: Purchase of Prison-made Products by Federal Departments.對于某個具體產(chǎn)品，F(xiàn)PI的生產(chǎn)不能超過一個合理的市場份額，F(xiàn)PI董事會負責(zé)決定多少市場份額是合理的。參照《聯(lián)邦供應(yīng)分類列表》（全稱Federal Supply Classification Code，簡稱FSCs），④按照此條例，每年的UNICOR網(wǎng)站都會對FPI產(chǎn)品目錄和清單做出更新。對于FPI所占市場份額超過20%的產(chǎn)品，⑤Boare Resolutions: Products Where Market Share is 20% or Greater, 參見 http://www.unicor.gov/ PubNotice_20PercentMktShare.aspx,2015年9月20日訪問。FPI董事會將通過行政程序免除了強制條款的適用。詳細來說，F(xiàn)PI的合理市場份額，具體到某個產(chǎn)品，考慮到其相應(yīng)的市場規(guī)模，在不同的FSC code中規(guī)定并不相同。FPI依照80多個不同的FSC codes進行生產(chǎn)、提供產(chǎn)品和服務(wù)。其中，大多數(shù)FSC codes規(guī)定的合理市場份額是少于5%的，然而具體到某個商品，放眼全美市場（包括其他商業(yè)公司），F(xiàn)PI的市場份額在大多數(shù)情況下是低于1%的。然而，2001年國會修改了18 U.S.C. Section 1761(c)，允許FPI加入PIE Program項目，同時這一方案也規(guī)定，如果國外市場上沒有獲得某類產(chǎn)品的渠道，F(xiàn)PI可以將該類產(chǎn)品在自由市場上自行銷售。

（四）FPI對自由經(jīng)濟市場的影響評估

對社會私營企業(yè)的影響方面，F(xiàn)PI產(chǎn)品市場銷售是否會危及社會私營企業(yè)？事實上，F(xiàn)PI給私營企業(yè)帶來的利是大于弊的：（1）前面提到，F(xiàn)PI不是純商業(yè)活動，而是服刑人員的勞動矯正項目。FPI主要致力于開展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以此為服刑人員提供學(xué)習(xí)職業(yè)技能和積累工作經(jīng)驗的機會，進而幫助服刑人員順利回歸社會，轉(zhuǎn)變?yōu)樽窦o守法、自食其力的公民。矯正服刑人員才是FPI設(shè)立的最終目標(biāo)。（2）FPI產(chǎn)品的市場銷售主要是為政府采購項目服務(wù)，F(xiàn)PI產(chǎn)品大多銷售給了聯(lián)邦政府等國家部門。（3）FPI董事會嚴格遵守法定義務(wù)，盡量減少任何對當(dāng)前社會產(chǎn)業(yè)可能產(chǎn)生的不當(dāng)影響。事實上，在開發(fā)新產(chǎn)品或擴大已有產(chǎn)品的規(guī)模前，私營產(chǎn)業(yè)可以通過市場分析、征集公眾意見、公共聽證會等手段，向FPI董事會表達他們的顧慮和擔(dān)心。（4）監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)推動了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟，也為當(dāng)?shù)氐淖杂蓜趧诱咛峁┝司蜆I(yè)機會。前面已經(jīng)提到，F(xiàn)PI十分依賴社會私營企業(yè)，尤其是FPI主要向小型企業(yè)購買原材料、物資、設(shè)備和服務(wù)，支撐了這些小型企業(yè)的運營（比如，2012年，F(xiàn)PI共支付給這些小型企業(yè)5.49億美元采購資金）。（5）很多私營公司，通過與FPI在勞務(wù)加工上的合作，補足了自身的生產(chǎn)勞動力，避免停產(chǎn)或?qū)⑸a(chǎn)任務(wù)派發(fā)到海外勞動市場。

對個體自由勞動者的影響考慮上，F(xiàn)PI廉價勞動力是否構(gòu)成不正當(dāng)競爭，進而給自由勞動者帶來失業(yè)壓力？在監(jiān)獄廉價勞動力問題上，經(jīng)常會存在這樣的誤解，就是把服刑人員的工資水平和監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)勞動成本混為一談。誠然，服刑人員的勞動收入確實遠低于國家最低工資標(biāo)準，但是，大量監(jiān)獄勞動力的密集使用、服刑人員的培訓(xùn)、監(jiān)管人員的雇傭、監(jiān)獄工作環(huán)境下受限的生產(chǎn)效率，都產(chǎn)生了諸多額外的監(jiān)獄生產(chǎn)成本，足以抵消服刑人員低工資的生產(chǎn)成本優(yōu)勢。因此，F(xiàn)PI的實際生產(chǎn)成本并不低，更無法通過對服刑人員實行低工資的做法中得到更高的收入和利益。①Frederick W. Derrick, Charles E. Scott and Thomas Hutson. (Fall, 2004). “Prison Labor Effects on the Unskilled Labor Market”. The American Economist, Vol. 48, No. 2, pp. 74-81; see also Robert P. Weiss. (2001). “Repatriating” Low-wage Work: the Political Economy of Prison Labor Reprivatization in the Postindustrial United States. Criminology, Vol. 39, Issue 2, pp. 253-292.

四、對我國監(jiān)獄企業(yè)的啟示

（一）比較分析

自2003年來，按照“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”方針，我國各級財政大幅增加了監(jiān)獄經(jīng)費的撥發(fā)，至2008年，絕大部分?。▍^(qū)、市）做到了監(jiān)獄經(jīng)費由財政按標(biāo)準全額保障，監(jiān)獄經(jīng)費全額保障機制基本上建立起來。然而，司法部制定的《監(jiān)獄基本支出經(jīng)費標(biāo)準》是一個最低標(biāo)準，監(jiān)獄經(jīng)費的動態(tài)增長機制尚未真正確立。事實上，“按照財政部和司法部聯(lián)合制定的監(jiān)獄經(jīng)費支出標(biāo)準,監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費支出實際年需要為211億, 2001年,國家財政撥款僅為109億,經(jīng)費缺口102億?！雹趶埜Ｉ骸吨袊O(jiān)獄體制改革的醞釀與啟動》,法律出版社2009年版，第111頁。因此，在監(jiān)企分開的改革過渡期，對監(jiān)企分離的改革目標(biāo)過于理想化是不切實際的。監(jiān)獄內(nèi)部的發(fā)展離不開監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟支撐。③在一些監(jiān)獄體制改革的試點省份，如湖南、廣西，由于存在歷史債務(wù)，監(jiān)獄經(jīng)費缺口仍然很大。即使在經(jīng)濟發(fā)達的江蘇省，也同樣面臨專項經(jīng)費（如監(jiān)獄布局調(diào)整、民警職工一次性住房補貼）緊缺的現(xiàn)實。國務(wù)院批轉(zhuǎn)司法部《關(guān)于全面實行監(jiān)獄體制改革指導(dǎo)意見的通知》（國函[2007]111號）規(guī)定：“監(jiān)獄企業(yè)集團公司及其分公司或子公司是改造罪犯工作的組成部分，主要任務(wù)是為監(jiān)獄改造罪犯提供勞動崗位，為改造罪犯服務(wù)，不同于以營利為目的的社會企業(yè)，但也要講效益”。市場化前提下發(fā)展監(jiān)獄生產(chǎn)，不僅可帶來經(jīng)濟效益來補充監(jiān)獄財政，也會提高服刑人員的改造效果，但在具體實施上，當(dāng)前的立法體系缺乏相應(yīng)的法律政策支持，中國當(dāng)前對監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)組織和運營的立法尚處于空白階段。

中美監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)最大的差別在于規(guī)模不同。與美國聯(lián)邦產(chǎn)業(yè)相比，目前我國監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:（1）在監(jiān)獄生產(chǎn)項目的結(jié)構(gòu)上，當(dāng)前的監(jiān)獄生產(chǎn)項目主要是并不復(fù)雜的勞務(wù)加工業(yè)，室內(nèi)加工業(yè)由于缺乏工業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ),大多只能選擇技術(shù)含量低、操作簡單、以體力勞動為主的生產(chǎn)項目,因此監(jiān)獄勞動的附加值不高，且監(jiān)獄生產(chǎn)項目過于單一。（2）在監(jiān)獄生產(chǎn)項目的引進上,由各監(jiān)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)通過人脈關(guān)系引進生產(chǎn)項目，這種引進項目方式不穩(wěn)定且存在很多問題。比如，由于對項目企業(yè)的實際經(jīng)營狀況和條件不了解，引進的項目產(chǎn)量和產(chǎn)值低，導(dǎo)致產(chǎn)品在市場上銷售困難，無法做到可持續(xù)生產(chǎn)，最后不能及時得到商家的勞務(wù)支付。這種情況下，又由于沒有其他勞務(wù)項目替代,監(jiān)區(qū)生產(chǎn)必然停滯。（3）在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的市場競爭力上，由于監(jiān)獄企業(yè)自身沒有形成特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，加工基地的規(guī)模也沒有足夠的影響力，大多監(jiān)獄企業(yè)不具有自主品牌和自主知識產(chǎn)權(quán)，監(jiān)獄企業(yè)的市場話語權(quán)很弱。總之，在自由市場的分工上，監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)總體上處于產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈的低端，市場競爭力需要提高。對于開創(chuàng)科技含量高的加工生產(chǎn)項目，形成產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的新格局，還面臨很多困難。①付建平：《監(jiān)獄勞務(wù)加工的經(jīng)濟前景分析》，《現(xiàn)代商業(yè)》2013年第3期，第284頁。相較FPI，監(jiān)獄生產(chǎn)和運營完全沒有規(guī)?；?，自成一套完整的工業(yè)運營體系，監(jiān)獄生產(chǎn)項目主要依賴于加工業(yè)，沒有監(jiān)獄企業(yè)自產(chǎn)自營的產(chǎn)品，同時對自產(chǎn)自營的產(chǎn)品也缺乏具體政策扶持，比如政府采購模式的推行，當(dāng)前的監(jiān)獄企業(yè)主要是給外來的社會私營企業(yè)提供勞務(wù)，進行簡單的加工，技術(shù)含量低、產(chǎn)量低，只是通過項目承包的企業(yè)支付勞務(wù)加工費，所以當(dāng)前監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)濟效益比較差。

美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)品主要以政府采購模式為銷售渠道，而我國監(jiān)獄產(chǎn)品的銷售渠道十分有限。在制度層面，對監(jiān)獄產(chǎn)品實行“政府采購制度”尚未建立，監(jiān)獄產(chǎn)品未被列入政府采購的公共產(chǎn)品和服務(wù)目錄下，缺乏立法和政策上的支持。在現(xiàn)實操作層面，又因為受限于各部門及各行業(yè)內(nèi)部的競爭壁壘，符合政府采購要求的監(jiān)獄產(chǎn)品種類還需要開發(fā)。進一步來說，在監(jiān)獄產(chǎn)品的市場化問題上，中美兩國都允許至少一部分監(jiān)獄產(chǎn)品可以在自由市場上銷售，盡管大部分FPI產(chǎn)品受聯(lián)邦政府強制采購的限制，大多數(shù)情況下，州監(jiān)獄產(chǎn)品也不能在自由市場流動。根據(jù)美國的立法規(guī)制，所有監(jiān)獄產(chǎn)品都不能在自由市場銷售，除非犯人勞動力被支付市場價格的正常工資。而中國立法，目前為止，并沒有限制監(jiān)獄產(chǎn)品不能在自由市場上流通。其中原因大概在于，當(dāng)前我國監(jiān)獄企業(yè)規(guī)模小，尚不足以對私營經(jīng)濟體和廉價勞動力市場產(chǎn)生破壞力。與美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)一體化的管理和運營機制相比，我國監(jiān)獄企業(yè)的管理模式較為低效，監(jiān)獄企業(yè)必然擔(dān)負著改造服刑人員的特殊社會責(zé)任。因此，很多監(jiān)獄企業(yè)出于監(jiān)管安全的考慮，很難打破常規(guī)進行體制管理上的改革創(chuàng)新。經(jīng)驗化管理模式仍然是監(jiān)獄企業(yè)管理的主要模式，甚至存在一些計劃經(jīng)濟體制下的管理方法，比如行政指令式的經(jīng)營手段，這樣就導(dǎo)致了監(jiān)獄企業(yè)與現(xiàn)代企業(yè)管理制度脫節(jié)。

在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)立法方面一個明顯的區(qū)別是，中國的監(jiān)獄勞動立法明顯缺乏對犯人進行適當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?。不止是監(jiān)獄勞動體系，中國刑事司法體系本身就缺乏適當(dāng)?shù)某绦?。如前面介紹中所示，美國聯(lián)邦對監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)在監(jiān)獄企業(yè)管理運營、監(jiān)獄產(chǎn)品生產(chǎn)銷售、監(jiān)獄犯人勞動權(quán)益等方面都有專門的立法，而當(dāng)前我國監(jiān)獄企業(yè)及生產(chǎn)立法仍處于空白階段，在目前我國的法律文本中,并沒有“監(jiān)獄企業(yè)”的說法,監(jiān)獄企業(yè)在運轉(zhuǎn)和經(jīng)營上只能參照《監(jiān)獄法》《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》《公司法》這3部法律。然而這3部法律各有側(cè)重，都不能完全解決監(jiān)獄企業(yè)所涉及的法律問題（包括監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)、設(shè)立、出資、生產(chǎn)、運營等方面）。《監(jiān)獄法》僅在第3條中對監(jiān)獄生產(chǎn)的性質(zhì)作了明確界定：“監(jiān)獄對罪犯實行懲罰和改造相結(jié)合，監(jiān)獄與勞動相結(jié)合的原則，將罪犯改造成為守法公民。”此外，《監(jiān)獄法》第4條規(guī)定了監(jiān)獄對監(jiān)獄勞動的職責(zé)：“監(jiān)獄對罪犯應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)管，根據(jù)改造罪犯的需要，組織罪犯從事生產(chǎn)勞動，對罪犯進行思想教育、文化教育、技術(shù)教育。”除此之外，在服刑人員勞動權(quán)利保障上，包括勞動報酬、社會保險等事項，沒有具體法律條款規(guī)定服刑人員勞動制度?，F(xiàn)實中，監(jiān)獄企業(yè)的政策指導(dǎo)只能從國務(wù)院文件、會議紀要中尋找依據(jù)。其中，黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》對監(jiān)獄企業(yè)作了新的回答。《決定》第4部分把國有企業(yè)劃分為4類，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)屬于第一類，即負有特殊功能、涉及國家安全、提供重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)。但總體上來說，就監(jiān)獄企業(yè)而言，當(dāng)前法律規(guī)定尚處于空白階段，并缺乏相關(guān)的法律解釋。

綜上所述，整體上，中美兩國在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟效益、秩序管理、矯正效果上都取得了顯著的成就。兩國也自信于各自積累的監(jiān)獄勞動上的管理經(jīng)驗，相應(yīng)的，監(jiān)獄勞動規(guī)模也有著明顯的擴張趨勢。我國監(jiān)獄勞務(wù)經(jīng)濟具有收入穩(wěn)定和市場廣闊兩大優(yōu)點，但與美國聯(lián)邦監(jiān)獄經(jīng)濟相比，也存在技術(shù)含量低、規(guī)模小和競爭力差等劣勢，沒有形成監(jiān)獄經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和市場化。同時，在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的管理和經(jīng)營上也缺乏規(guī)范性，沒有按照現(xiàn)代企業(yè)管理制度運行。比如，機構(gòu)設(shè)置職能分配粗略，沒有細分部門，因此不能進一步細化各部門的職能。事實上，在當(dāng)前的市場經(jīng)濟體制下，由于監(jiān)獄企業(yè)缺乏現(xiàn)代企業(yè)管理模式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)裝備落后、技術(shù)工藝水平低，導(dǎo)致監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率低、市場競爭力差，現(xiàn)實中盈利的監(jiān)獄企業(yè)并不多，大多數(shù)的監(jiān)獄企業(yè)在發(fā)展上舉步維艱。①王素芬：《犯人勞動報酬權(quán)之省思:一個歷史與比較的視點》，《法學(xué)》2004年第4期，第37-40頁。我國的監(jiān)獄生產(chǎn)的經(jīng)濟模式急需一系列的改革來實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)濟進一步的完善和提升，這也是目前我國現(xiàn)實國情的需要。

（二）啟示和建議

第一，我國監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)適當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu):（1）在監(jiān)獄勞務(wù)加工上，美國私營企業(yè)投資監(jiān)獄企業(yè)的成功經(jīng)驗表明,社會資源是監(jiān)獄生產(chǎn)進行和發(fā)展的可持續(xù)動力,我國也應(yīng)引入私營企業(yè)參與監(jiān)獄生產(chǎn)的管理和運營,通過與社會資本的充分合作，加大監(jiān)獄生產(chǎn)的開放程度，從而提高監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)效率，在私營企業(yè)的帶動下提高監(jiān)獄產(chǎn)品的市場競爭力。因此，我國監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)努力構(gòu)建以勞務(wù)加工為主體的監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)項目，借鑒美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營方式，改變目前單一的監(jiān)獄生產(chǎn)經(jīng)營方式，可采取承包式、租賃式、合作式、雇傭式、以及行政式等獄內(nèi)外企業(yè)相互合作的生產(chǎn)經(jīng)營模式，降低監(jiān)獄企業(yè)直接面臨的市場風(fēng)險。在制度上，可參考美國聯(lián)邦監(jiān)獄將監(jiān)獄勞動力運用廣告形式向私營企業(yè)招合作方，我國監(jiān)獄企業(yè)也可以進行公開公正的招標(biāo)活動，并建立一套規(guī)范的勞務(wù)合作流程；比如，統(tǒng)一告知有意向進行勞務(wù)合作的社會企業(yè)需要提前了解哪些信息、符合哪些標(biāo)準、以及做哪些準備工作。其中包括，監(jiān)獄企業(yè)正在開展的勞務(wù)加工項目信息、各監(jiān)獄企業(yè)部門的聯(lián)系方式、合作合同的樣本、國家有關(guān)的法律要求等，進而保證了過程和結(jié)果的透明化和規(guī)范化。與此同時，切實了解有意向租用監(jiān)獄勞動力的私營企業(yè)的運營狀況和商業(yè)信譽，在此基礎(chǔ)上選擇優(yōu)勢的私營企業(yè)進行合作，畢竟監(jiān)獄企業(yè)自身的生產(chǎn)資源是有限的。在監(jiān)獄勞動力職業(yè)素質(zhì)符合的基礎(chǔ)上，我國監(jiān)獄企業(yè)也可以效仿FPI作法，同大型跨國公司進行勞務(wù)合作，以尋找更多的勞務(wù)合作機會。(2)除了與社會私營企業(yè)合作，進行外包型勞務(wù)加工外，我國監(jiān)獄企業(yè)也應(yīng)加大開發(fā)自營產(chǎn)品的范圍和種類，在監(jiān)獄企業(yè)的自營產(chǎn)品項目上應(yīng)構(gòu)建先進制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主體的監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)格局。通過自主創(chuàng)新和技術(shù)升級，結(jié)合監(jiān)獄勞動力自身的生產(chǎn)特點和勞動力優(yōu)勢，②同時，在監(jiān)獄生產(chǎn)項目的選擇上，也要考慮勞動安全性高且有助于提高職業(yè)技能的勞動項目，為服刑人員的回歸社會進行就業(yè)謀生做準備，實現(xiàn)服刑人員改造的再社會化目標(biāo)。嚴把質(zhì)量關(guān)，形成具有自身特色的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品品牌。在自營項目上，監(jiān)獄企業(yè)也有必要吸引外來的社會資本，可以實行聯(lián)合經(jīng)營、股權(quán)經(jīng)營甚至是資產(chǎn)托管經(jīng)營的運營模式?？傊匦屡渲煤蛢?yōu)化監(jiān)獄生產(chǎn)要素，一方面，隨著監(jiān)獄加工業(yè)新一輪的發(fā)展，提升階段已經(jīng)到來，從多元組合的勞動改造項目，向規(guī)?；?、專業(yè)化方向發(fā)展，從而在更高層次上推動監(jiān)獄企業(yè)的發(fā)展。①牛漢珍：《犯人勞動改造和監(jiān)獄企業(yè)互惠關(guān)系的構(gòu)建》，《河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2012年第1期，第31-34頁。另一方面，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，探索和開發(fā)適合監(jiān)獄勞動特點的自營生產(chǎn)項目。積極拓展產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域以及延伸產(chǎn)業(yè)鏈，形成多產(chǎn)業(yè)狀態(tài)同時經(jīng)營的局面。

第二，擴大產(chǎn)品銷售渠道：對于監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品，考慮到可能對社會產(chǎn)業(yè)和自由勞動力帶來不正當(dāng)競爭的影響和危害，監(jiān)獄產(chǎn)品并不允許直接銷往自由市場。監(jiān)獄產(chǎn)品的市場運營仍需要政府在行政和政策上的干預(yù)和調(diào)節(jié)，以此來彌補監(jiān)獄企業(yè)在市場競爭力上先天的不足。一般的做法有：（1）對于監(jiān)獄企業(yè)自營的產(chǎn)品項目，實行國家購買制度，國家機關(guān)、事業(yè)單位、監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)優(yōu)先購買監(jiān)獄產(chǎn)品。前面介紹的FPI產(chǎn)品銷售模式上，F(xiàn)PI產(chǎn)品主要被納入政府采購目錄,我國也可以效仿此類做法。因此，我國可制定強制政府部門購買監(jiān)獄產(chǎn)品的法律條款，把監(jiān)獄產(chǎn)品納入政府采購范圍中，這樣可以使監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品避開自由市場的競爭。借鑒前述FPI的現(xiàn)實做法，監(jiān)獄勞動力可投入到建設(shè)公共項目（如筑路、綠化等工程）、生產(chǎn)政府機關(guān)日常辦公用品、生產(chǎn)某些行政機關(guān)的標(biāo)志性服裝和公共標(biāo)志牌照、承攬公文印刷業(yè)務(wù)、②在政府采購方面，江蘇監(jiān)獄系統(tǒng)有類似做法，如保密試卷的印刷業(yè)務(wù)。生產(chǎn)監(jiān)獄內(nèi)部自用生活用品（如囚糧、被服等）、生產(chǎn)軍用產(chǎn)品等。當(dāng)然，政府采購是“陽光采購”,其購買原則是依法公開、公正、公平。監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品參與政府采購，也應(yīng)受社會的監(jiān)督,不然會導(dǎo)致政府采購的質(zhì)量低下，也不利于監(jiān)獄企業(yè)自身市場競爭力的提高。所以，監(jiān)獄產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)達到國家采購的標(biāo)準，不應(yīng)低與市場可提供此類產(chǎn)品的標(biāo)準。從國外發(fā)達國家的經(jīng)驗來看,政府采購制是解決監(jiān)獄產(chǎn)品銷售問題的有效途徑。政府將監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品納入采購范圍，在減少自身財政負擔(dān)的同時,通過給監(jiān)獄企業(yè)提供相對穩(wěn)定的勞動項目，極大地實現(xiàn)了監(jiān)獄企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（2）對監(jiān)獄產(chǎn)品的市場份額限制：借鑒美國FPI的做法，國家可通過立法限制具體監(jiān)獄產(chǎn)品所占的市場份額，以此盡量減少監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品對自由市場經(jīng)濟造成的不正當(dāng)競爭影響。（3）一定條件下進入自由市場：盡管對于監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品,以不直接進入自由市場為原則，但參照前文FPI的現(xiàn)實做法，在滿足一定條件的前提下，監(jiān)獄自營產(chǎn)品也可銷往自由市場。比如，在中國之外的國外市場無法獲得某類產(chǎn)品時，監(jiān)獄自產(chǎn)的此類產(chǎn)品即可在國內(nèi)自由市場上銷售，無需考慮可能給社會產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊和影響，這是對監(jiān)獄產(chǎn)品的傾向性政策支持，也符合社會公共利益的需求。具體而言，在銷售渠道的拓展上，監(jiān)獄企業(yè)可以效仿UNICOR，進行網(wǎng)上銷售，通過投資和擴大電子商務(wù)技術(shù)，全方位建設(shè)監(jiān)獄企業(yè)產(chǎn)品的網(wǎng)上銷售模式。比如，顧客可以在網(wǎng)上選貨后下單，訂單信息將直接轉(zhuǎn)達給監(jiān)獄企業(yè)。同時，顧客可以隨時追蹤自己的訂單信息，及時知曉訂單在生產(chǎn)地點被處理的狀態(tài)。最后，樹立品牌意識，致力于品牌建設(shè)和推廣，將“監(jiān)獄生產(chǎn)”這一標(biāo)識形成產(chǎn)品特色，參照UNICOR品牌意識的推廣，結(jié)合監(jiān)獄生產(chǎn)自身的特點，監(jiān)獄企業(yè)可將社會價值、質(zhì)量保證、綠色環(huán)保做成監(jiān)獄產(chǎn)品的品牌特色，使其在國內(nèi)市場上具有一定的標(biāo)識度和接納性，得到公眾認可并吸引顧客主動購買監(jiān)獄產(chǎn)品，從而提高監(jiān)獄產(chǎn)品的市場競爭力。

第三，監(jiān)獄企業(yè)立法迫切需要完善，F(xiàn)PI具有完備的法律規(guī)制文件，包括《聯(lián)邦政府采購條例》、《聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品目錄》、以及決定FPI成立和運營的專門《聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)法案》，我國立法機關(guān)加快修改《監(jiān)獄法》或出臺《監(jiān)獄生產(chǎn)管理條例》、《監(jiān)獄企業(yè)法》等,對監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)和運營的一些重要事項予以明確界定。在法律條文的設(shè)定上：一是要闡明監(jiān)獄企業(yè)的性質(zhì)、地位、目標(biāo)與任務(wù)、經(jīng)營范圍、生產(chǎn)組織、以及產(chǎn)品銷售等。除此之外，監(jiān)獄與監(jiān)獄企業(yè)的關(guān)系也應(yīng)做出指導(dǎo)性規(guī)范。二是要設(shè)置服刑人員在監(jiān)獄勞動中的權(quán)利保障，如對勞動種類、勞動時間、勞動報酬、勞動保護、勞動保險和工傷賠償?shù)确矫孀龀鼍唧w的規(guī)定。在前述FPI的做法中，只有監(jiān)獄勞動者的待遇符合一定的正常標(biāo)準，監(jiān)獄產(chǎn)品才可以進行市場化的生產(chǎn)和經(jīng)營。所以在我國監(jiān)獄企業(yè)立法考量時，監(jiān)獄服刑人員的勞動待遇問題應(yīng)一并規(guī)制。三是確立監(jiān)獄企業(yè)管理人員的身份、職責(zé)與待遇等問題。通過建立內(nèi)容明確的法律規(guī)范體系，為監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的運作提供切實的法律指導(dǎo)依據(jù)，解決監(jiān)獄企業(yè)運轉(zhuǎn)無法可依的困境，才能最終實現(xiàn)監(jiān)獄企業(yè)科學(xué)規(guī)范地組織和運營。

第四，改革當(dāng)前的監(jiān)獄企業(yè)管理模式，從經(jīng)濟學(xué)角度來說，監(jiān)獄企業(yè)必須服從市場法則，從項目的引進、原材料的購買、生產(chǎn)的組織、成本的核算、產(chǎn)品的銷售等各個環(huán)節(jié)，都要按經(jīng)濟規(guī)律管理和運營：首先，在市場信息化的今天，參照FPI專門設(shè)立UNICOR網(wǎng)站的市場宣傳策略，我國監(jiān)獄企業(yè)也可以建立專門的網(wǎng)站，為監(jiān)獄產(chǎn)品和服務(wù)進行網(wǎng)上宣傳，公開采購原材料、銷售監(jiān)獄產(chǎn)品、與私營企業(yè)合作、提供勞務(wù)加工等，從而透明化監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)運營和市場策略。為大眾普及監(jiān)獄產(chǎn)品和服務(wù)的流程，不僅可以使生產(chǎn)商或采購商及時獲得監(jiān)獄企業(yè)的原材料需求和產(chǎn)品銷售需求的有效信息，也有助于提高公眾對監(jiān)獄產(chǎn)品的了解和支持，進而接納和認可服刑人員的勞動價值，為服刑人員正?；貧w社會生活打下了群眾基礎(chǔ)。

最后，也要注意盡可能減小對自由市場的負面影響：相較于自由勞動力成本，當(dāng)前監(jiān)獄勞動力的成本較低，當(dāng)監(jiān)獄產(chǎn)品流向自由市場后，為防止構(gòu)成對自由市場中的私營企業(yè)以及對自由勞動者的不正當(dāng)競爭，借鑒FPI的做法，可以在采購政策上規(guī)定，監(jiān)獄企業(yè)應(yīng)首先向社會私營企業(yè)購買原材料、生產(chǎn)設(shè)備、勞務(wù)。同時，政府采購模式也應(yīng)通過立法予以確立，由法律政策支持監(jiān)獄產(chǎn)品的銷售，會在一定程度上保障監(jiān)獄企業(yè)的持續(xù)運營。

五、結(jié) 語

在某種程度上，中美兩國都在尋求監(jiān)獄勞動可以同時達到在預(yù)防、經(jīng)濟、管理和矯正等方面的效果。其中，在中美兩國監(jiān)獄勞動立法體系下，以及官方或非官方的文件中，矯正效果都被認為是監(jiān)獄勞動的主要目標(biāo)。兩國都十分肯定監(jiān)獄勞動在改造犯人上的積極效果，包括改造犯人成為守法且擁有一定工作技能的公民，從這一方面來看，兩國的做法都符合《聯(lián)合國犯人最低處遇標(biāo)準》的本質(zhì)要求。本文通過介紹和分析美國聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)（FPI）的立法和政策，并結(jié)合我國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)目前面臨的法律問題，從比較法的角度，對當(dāng)前我國監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)法律政策改革提出可能性建議。筆者認為，在監(jiān)獄生產(chǎn)的組織和運營的問題上，首先應(yīng)明確監(jiān)獄生產(chǎn)的類型，是自產(chǎn)的監(jiān)獄產(chǎn)品還是為私人企業(yè)提供勞務(wù)代加工的產(chǎn)品。再進一步，在自營產(chǎn)品中，是政府采購產(chǎn)品還是流通自由市場的產(chǎn)品。事實上，不同的產(chǎn)品類型，在生產(chǎn)組織形式和產(chǎn)品銷售模式上對應(yīng)不同的方案安排。在實踐層面上，當(dāng)前我國監(jiān)獄經(jīng)濟的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，不僅需要更細化的對監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)組織和運營的實證研究，同時，也應(yīng)繼續(xù)與先進的國外監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)模式進行經(jīng)驗和立法上的交流，以此借鑒其有益的現(xiàn)實做法和立法經(jīng)驗，最終推動我國監(jiān)獄經(jīng)濟的改革和進步。

（責(zé)任編輯：丁亞秋）

DF87

A

1674-9502(2016)04-065-13

布魯塞爾自由大學(xué)法學(xué)院

2016-05-25

FPI是美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理局（全稱Federal Bureau of Prisons，簡稱BOP)）不可分割的一部分，盡管聯(lián)邦監(jiān)獄企業(yè)開設(shè)在監(jiān)獄內(nèi)部，但監(jiān)獄企業(yè)的運營和管理是獨立于聯(lián)邦監(jiān)獄的。②Fleisher, M.S., and R.H. Rison. (1999). Inmate Work and Consensual Management in the Federal Bureau of Prisons. In Dirk van Zyl Smit & Frieder Dunkel (Eds.). Prison Labour — Salvation or Slavery? International Perspectives. London: Dartmouth Onati International Series in Law and Society. pp. 281-296.FPI受6人組成的董事會管理，六位成員分別由總統(tǒng)親自任命。按照法案，③18 U.S.C.§4121, Federal Prison Industries: Board of Directors.6位成員分別代表工業(yè)、勞方、零售商和消費者、農(nóng)業(yè)、國防部長、司法部長。美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理局局長是FPI的首席執(zhí)行官。負責(zé)聯(lián)邦監(jiān)獄在工業(yè)、教育和職業(yè)培訓(xùn)等分支職能的副局長是FPI的首席運營官和公司秘書。同時，作為聯(lián)邦監(jiān)獄總局的一個下屬機構(gòu)，F(xiàn)PI同樣接受眾議院司法委員會（The House Judiciary Committee）定期的國會監(jiān)督。這些年來，國會舉行過許多關(guān)于FPI項目的聽證會，針對采購商滿意度、交貨情況和產(chǎn)品定價問題，國會審計總署（全稱The General Accounting Office，簡稱GAO）在20世紀90年代末，分別對此開展過三項獨立的研究，④The reports (#GAO/GGD-98-50, #GAO/GGD-98-118, and #GAO/GGD-98-151) are available on GAO’s website at www.gao.gov.根據(jù)不同的調(diào)研結(jié)果，最后給FPI提供了一系列建議，現(xiàn)在均已被采納和運用。除此之外，F(xiàn)PI每年的年度財務(wù)報表被獨立的審計公司審核，審計結(jié)果會發(fā)布在FPI的年度報告中。⑤18 U.S.C.§4122: Administration of Federal Prison Industries; 18 U.S.C.§4127: Prison Industries Report to Congress.對于FPI的收入流向問題，下圖是1992-2012年間，F(xiàn)PI的財政收入情況和走勢:⑥James, N. (2007).“Federal Prison Industries” (RL32380) [Electronic copy]. Washington, DC: Congressional Research Service. Available at: http://digitalcommons.ilr.cornell.edu/key_workplace/309/.

由圖中顯示的數(shù)據(jù)可以看到，F(xiàn)PI的產(chǎn)業(yè)收入在2012年已達3億多美元。這些收入全部用來承擔(dān)FPI自身的運營花費，其中，77%的產(chǎn)值收入用于公司采購物資。前文提到，采購資金主要是支付給了社會上的私營小企業(yè)；20%的產(chǎn)值收入用于支付負責(zé)培訓(xùn)和監(jiān)管服刑人員的工作人員的工資和福利；最后，3%的產(chǎn)值收入用于給服刑人員支付勞動工資。①18 U.S.C.§4126: Prison Industries Fund: Use and Settlement of Accounts.可以看出，F(xiàn)PI的產(chǎn)業(yè)收入最終返還到社會。一般而言，F(xiàn)PI在原則上應(yīng)是自給自足的運營模式，但值得注意的是，F(xiàn)PI在經(jīng)濟上并沒有完全可以做到自給自足，它依然需要聯(lián)邦政府適度的撥款（比如2014年，聯(lián)邦政府撥款270萬美元）。②Frank T. Flynn. (Jun., 1950). “The Federal Government and the Prison-Labor Problem in the States. II. The Prison Industries Reorganization Administration”. Social Service Review, Vol. 24, No. 2, pp. 213-236.

（二）作用和目的

聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)力貢獻惠及整個社會。比如，在2012年，對包括法院罰款、子女撫養(yǎng)、受害人補償?shù)仍趦?nèi)的法律債務(wù)，服刑人員用自己的勞動收入支付了120萬美元。另一方面，參加勞動可以防止服刑人員處于無所事事狀態(tài)中，從而有效降低了暴力行為、脫逃企圖或其他破壞行為的發(fā)生率，最終降低了國家的監(jiān)獄行刑成本。具體來說，聯(lián)邦監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)的存在價值如下所述：1.對于社會：曾有一項長達12年對釋放后服刑人員進行追蹤的研究表明：在監(jiān)獄內(nèi)參與監(jiān)獄勞動和職業(yè)培訓(xùn)活動，對服刑人員釋放后的就業(yè)機會有十分積極的影響，同時再犯率也相應(yīng)地有所降低。研究中發(fā)現(xiàn)，曾在監(jiān)獄內(nèi)參加工業(yè)活動或職業(yè)培訓(xùn)項目的服刑人員比那些沒有參加過上述項目的服刑人員，再犯率要低24%，而就業(yè)率高14%。因此，現(xiàn)實嚴謹?shù)臄?shù)據(jù)證明，F(xiàn)PI的生產(chǎn)項目確實降低了服刑人員的再犯率。而對于更容易再犯的青少年服刑人員，監(jiān)獄勞動項目對他們有著更多正面的影響。2.對于法院、受害人、服刑人員家庭: 前文提到，2012年，在FPI企業(yè)中工作的服刑人員通過自身勞動收入支付了120萬美元的賠償義務(wù)，包括法院罰款、子女撫養(yǎng)、被害人補償。甚至，很多服刑人員還可以拿出自己的部分勞動收入，給家人定期匯款，供養(yǎng)整個家庭。3.對于服刑人員自身：在監(jiān)獄企業(yè)的工作中，服刑人員有很多機會學(xué)習(xí)符合當(dāng)前勞動市場需求的職業(yè)技能,③比如，在監(jiān)獄生產(chǎn)中，學(xué)習(xí)到縫紉、裁剪、焊接、電子測試、發(fā)動機修理、汽車零件組裝、粉刷、木工、室內(nèi)裝潢、計算機操作、倉庫管理等技能。同時也積累了自身的工作經(jīng)驗，增加了釋放后的就業(yè)可能性，而成功的就業(yè)會加快他們再融入社會生活的節(jié)奏。除此之外，監(jiān)獄企業(yè)的工作也教給服刑人員社會所推崇的價值觀，包括工作價值、個體責(zé)任感、自我尊重、團隊意識等。事實上，很多服刑人員在監(jiān)獄勞動中獲得了曾經(jīng)失去的或從未體驗過的自我尊重意識和自我認同感。④William G. Saylor and Gerald G. Gaes. (1997).“PREP: Training Inmates through Industrial Work Participation, and Vocational and Apprenticeship”. U.S. Federal Bureau of Prisons. Corrections Management Quarterly, Vol. 1, Issue 2.4.對于社會私營企業(yè): 據(jù)統(tǒng)計，在2012年，F(xiàn)PI從社會私營企業(yè)中采購了價值約5.49億美元的原材料、物資、設(shè)備和服務(wù)。其中，一半以上的采購來自于小型企業(yè)，比如婦女、未成年、殘疾人參與和運營的企業(yè)。5.對于美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理系統(tǒng)：在FPI進行的工業(yè)生產(chǎn)活動，服刑人員每天有規(guī)律上下班，這樣的作息有利于監(jiān)獄管理上的安全和穩(wěn)定。事實上，參加監(jiān)獄生產(chǎn)活動或技能培訓(xùn)項目的服刑人員，不太可能做出違反監(jiān)獄紀律的事情，良好維系了監(jiān)獄的管理秩序，也在一定程度上保障了監(jiān)獄工作人員和其他服刑人員的人身安全。因此，F(xiàn)PI產(chǎn)業(yè)項目在提高聯(lián)邦監(jiān)獄安全性的同時，也降低了聯(lián)邦監(jiān)獄的管理成本。

綜上，沒有監(jiān)獄生產(chǎn)活動的監(jiān)獄體系是十分危險的。可以這么說，如果沒有監(jiān)獄工業(yè)生產(chǎn)項目，將會出現(xiàn)一系列負面的連鎖反應(yīng)。首先，服刑人員沒有渠道學(xué)習(xí)工作技能，沒有途徑培養(yǎng)工作習(xí)慣，回到社會后難以自食其力維系生活，導(dǎo)致再犯率升高，進而增加國家司法成本，同時也會造成更多潛在犯罪行為受害人的損失。其次，受害人賠償和法院罰款也難以在現(xiàn)實中得到兌現(xiàn)。再次，不工作的服刑人員會處于無所事事狀態(tài)中，對監(jiān)獄內(nèi)部的管理產(chǎn)生很大的安全隱患。事實上，幾乎所有的服刑人員最終都要回到社會，都要面臨找工作的需求，而FPI可以幫助他們在監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)勞動中得到職業(yè)訓(xùn)練，回到社會中順利得以就業(yè)，從國家財政的消費者進而轉(zhuǎn)變?yōu)樨暙I者。