肖衛(wèi)兵

《政府信息公開條例》中“國家安全”例外規(guī)定的完善

肖衛(wèi)兵

2015年7月1日，我國新的《國家安全法》得以通過實施。這次國家安全法的出臺有很多亮點，其中一個最大亮點就是對“國家安全”這個術(shù)語進(jìn)行了首次界定。①李忠：《國家安全法的六大亮點》，《人民日報》2015年7月13日。這一界定對規(guī)范《政府信息公開條例》第8條所規(guī)定的“國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定”例外，通稱“三安全一穩(wěn)定”例外或不予公開理由的具體適用提供了指引。有助于解決該條在實施過程中所遇到的諸多困難。我國正在考慮修改《政府信息公開條例》，未來有必要對第8條進(jìn)行修改完善。本文結(jié)合新《國家安全法》的出臺就《政府信息公開條例》當(dāng)中的國家安全例外規(guī)定完善進(jìn)行分析，供大家參考。

一、條例第8條“三安全一穩(wěn)定”規(guī)定的爭論評析

一方面，規(guī)定在總則部分的《政府信息公開條例》第8條的“三安全一穩(wěn)定”條款是否是公共利益因素具體化條款，還是作為和其他如國家秘密等例外的一種，一直是研究領(lǐng)域的爭論焦點；另一方面，實踐中確有行政機(jī)關(guān)援引該條款答復(fù)申請人并產(chǎn)生了一些糾紛。因此，如何界定和理解“三安全一穩(wěn)定”或國家安全就顯得十分必要。

（一）第8條是否可以作為獨立例外適用的分歧

我國《政府信息公開條例》在總則中第8條規(guī)定了一條不予公開的兜底條款，該條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定。我們通稱“三安全一穩(wěn)定”例外。有關(guān)該條規(guī)定的爭議很大。該條沒有規(guī)定在第14條當(dāng)中和國家秘密等不予公開理由并列，而是出現(xiàn)在總則當(dāng)中。這就產(chǎn)生了一種說法，即認(rèn)為第8條僅可作為原則規(guī)定，不能直接作為政府信息公開實施中的依據(jù)。因此，第8條可以視為是政府信息公開中保障公共利益的原則，即在公開政府信息時，不得危及公共利益，而國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定則是公共利益因素的具體表現(xiàn)。②練育強(qiáng)：《政府信息公開條例》第8條的理解與運用，《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第81頁。不過，有學(xué)者指出我國現(xiàn)行的《政府信息公開條例》第8條存在邏輯矛盾。①王錫鋅：《信息公開的制度實踐及其外部環(huán)境：以政府信息公開的制度環(huán)境為視角的觀察》，《南開學(xué)報》2009年第2期，第66頁。這是因為第8條可視為是關(guān)于政府信息公開應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益的規(guī)定，但又是有關(guān)政府信息不得公開的規(guī)定，可危及后果卻無法事先得知。第八條到底是維護(hù)公共利益的原則性規(guī)定還是一種特殊例外并沒有形成統(tǒng)一意見?；诖?，最高人民法院最終出臺的《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》刪除了之前發(fā)布的征求意見稿當(dāng)中的“三安全一穩(wěn)定”例外。對此，最高人民法院負(fù)責(zé)人的解釋是：在公開征求意見時，多數(shù)網(wǎng)民對征求意見稿將“三安全一穩(wěn)定”解釋為例外信息持反對意見，認(rèn)為“三安全一穩(wěn)定”并非條例規(guī)定的例外信息，司法解釋不應(yīng)枉加限縮。而且，“三安全一穩(wěn)定”作為不確定法律概念，涵蓋的信息范圍過于寬泛，且與國家秘密等制度之間存在競合關(guān)系，沒必要單獨列舉。

二、“三安全一穩(wěn)定”例外案例概覽及適用難點分析

條例實施7年來，得益于最高人民法院所公布的裁判文書，有14個案例是和規(guī)定在第8條當(dāng)中的“三安全一穩(wěn)定”例外直接相關(guān)的。這些案例和大量產(chǎn)生的數(shù)以萬計的政府信息公開案例相比，雖然所占比重非常低，但是卻對實踐提出了非常大的挑戰(zhàn)。

（一）“三安全一穩(wěn)定”案例總體分析

基于所公布的裁判文書，我們以“《政府信息公開條例》第8條”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，截止2015年6月30日，得到了相關(guān)案例，之后通過研讀去除了一些和該條實際上并不相關(guān)的案例，最終篩選出了14個直接相關(guān)案例。如下表1是這些案例的基本信息。

表1 “三安全一穩(wěn)定”案例列表

從這14個案例所發(fā)生的年份來看，涉及“三安全一穩(wěn)定”的行政訴訟呈現(xiàn)增加的趨勢，但和其他例外相比，其總體數(shù)量并不多，也并沒有出現(xiàn)大幅增長。這說明行政機(jī)關(guān)在適用第8條答復(fù)申請人時是持相對慎重態(tài)度的。

從發(fā)生地域來看，上海居多，有6件，占比43%。北京次之，有3件。天津第三，有2件。其他地方，江蘇、四川與浙江各1件（見表2）。這說明第8條的適用相對較為集中，以長三角和京津冀地區(qū)最為突出。

表2 “三安全一穩(wěn)定”案件發(fā)生地域

從所涉及部門來看，規(guī)劃部門最多，有4件，占比29%。區(qū)縣3件，占比21%。住建部和審計部門各有2件。其他的還涉及航空、人保和食藥監(jiān)部門，各占1件（見表3）。這說明規(guī)劃、住建和審計部門適用第8條的實踐最為突出。

表3 “三安全一穩(wěn)定”案件發(fā)生部門

如果將“三安全一穩(wěn)定”細(xì)分成國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定四個類別來看，社會穩(wěn)定答復(fù)最多，共9件，占比64%。其次是國家安全答復(fù)，有4件，占比29%。其中1件關(guān)涉國家秘密，另外3件都和軍事安全相關(guān)。公共安全答復(fù)1件。沒有經(jīng)濟(jì)安全答復(fù)（見表4）。這說明第八條的適用，其實更多針對的是社會穩(wěn)定和傳統(tǒng)的國家安全概念。

表4 “三安全一穩(wěn)定”案件具體細(xì)分類別

基于這4大類，涉及國家安全的具體信息，包括民航秘密規(guī)定、國防和駐京部隊建設(shè)用地內(nèi)容以及現(xiàn)勢地形圖。涉及公共安全的有軌道交通施工設(shè)計圖紙。其他都涉及社會穩(wěn)定，包括動拆遷補(bǔ)償、高評委名單、給排水系統(tǒng)、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、食藥品違法案件、世博動拆遷總決算審計報告、世博居民拆遷項目決算審計報告和私房改造信息等。

從法院判決結(jié)果來看，被法院撤銷的只有1件。因被告即答復(fù)機(jī)關(guān)在訴訟過程中改變原先答復(fù)而最終被法院確認(rèn)違法的有1件。其余案件都得到法院支持，原告起訴被駁回。但是在所有支持行政機(jī)關(guān)答復(fù)結(jié)果當(dāng)中，有1件較為特殊。該案雖判決結(jié)果是駁回原告起訴，但法院在判決書當(dāng)中卻指出了答復(fù)機(jī)關(guān)以“三安全一穩(wěn)定”例外答復(fù)時的不妥當(dāng)性（見表5）。

表5 “三安全一穩(wěn)定”案件訴訟結(jié)果

（二）“三安全一穩(wěn)定”例外適用難點分析

雖然基于信息不存在、非本機(jī)關(guān)之類的答復(fù)增加了各級行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作量，但是實踐過程中對各級行政機(jī)關(guān)提出的最大挑戰(zhàn)不是來自這些例外，而是國家秘密等法定例外，而這其中又以“三安全一穩(wěn)定”例外最為突出。由于《政府信息公開條例》第8條所規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”例外比較原則，這個實踐帶來了要么適用困難，要么適用混亂，甚至出現(xiàn)濫用情況。

1.適用困難

這是因為行政機(jī)關(guān)在適用三安全一穩(wěn)定理由答復(fù)時，難以說理舉證，導(dǎo)致慎用甚至不用。在不得不用的時候，又要承擔(dān)敗訴風(fēng)險。發(fā)生在上海浦東的兩起來自同一個申請人的政府信息公開行政訴訟案件充分反映了“三安全一穩(wěn)定”理由在具體適用上的困難。兩件行政訴訟涉及申請人徐某向浦東新區(qū)審計局遞交了分別涉及“世博動拆遷總決算審計報告”和“世博居民拆遷項目決算審計報告”的兩項政府信息公開申請。浦東新區(qū)審計局以可能危及“三安全一穩(wěn)定”為由不予公開。申請人不服該答復(fù)，因而向浦東新區(qū)法院提起了行政訴訟。案件主要爭議集中在“三安全一穩(wěn)定”例外的判定是否一定需要主管部門書面批準(zhǔn)件。上海出于限制第8條濫用方面的考慮，在其頒布的《上海市政府信息公開規(guī)定》第6條第2款設(shè)置了要報本級政府信息公開主管部門審查的門檻。意圖通過從程序上對“三安全一穩(wěn)定”例外適用進(jìn)行適當(dāng)限制。但是該限制并沒有賦予主管部門審批的權(quán)力，即行政機(jī)關(guān)只需書面報告，而無需經(jīng)主管部門批準(zhǔn)，即可予以適用。因此從根源上難以完全防止濫用的可能。即使行政機(jī)關(guān)在并不是濫用情況下啟動第8條答復(fù)時，主管部門的同意卻難以獲取，從而得不到法院支持。雖然最終浦東新區(qū)法院維持了浦東新區(qū)審計局“三安全一穩(wěn)定”例外答復(fù)，但是這兩起行政訴訟案件預(yù)示著有必要進(jìn)一步研究“三安全一穩(wěn)定”例外的合理適用。①上海市浦東新區(qū)審計局課題組：《審計信息公開行政爭議淺析》，《電子政務(wù)》2014年第10期，第46頁。

2.適用混亂

有的時候行政機(jī)關(guān)將本不是本機(jī)關(guān)公開職責(zé)權(quán)限范圍的也適用三安全一穩(wěn)定答復(fù)申請人，結(jié)果導(dǎo)致敗訴。在王桂英與天津市北辰區(qū)人民政府信息公開案中，原告王桂英曾向被告天津市北辰區(qū)人民政府申請公開“在進(jìn)行天津市河北區(qū)天泰路（白廟新、老村）地塊拆遷工作時，原告房產(chǎn)所在區(qū)域（天津市河北區(qū)京津公路白廟中街5號）的集體土地被征收為國有，所發(fā)放征地補(bǔ)償費用、安置費用的分配和支付清單”。被告以公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會穩(wěn)定為由，不予公開相關(guān)政府信息。法院經(jīng)審查認(rèn)為被告以三安全一穩(wěn)定為由作出的不予公開答復(fù)屬適用法律法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。這是因為申請人所申請的政府信息并不是被告制作或獲取?；谠V訟過程中，被告撤銷了原先的不予公開答復(fù)，重新作出了不屬于本行政機(jī)關(guān)公開職責(zé)答復(fù)。法院最終確認(rèn)被告具體行政行為違法。同時，也有的行政機(jī)關(guān)在申請人申請內(nèi)容不明確的情況下，以三安全一穩(wěn)定理由作出了不予公開答復(fù)。最終被法院認(rèn)為答復(fù)不甚妥當(dāng)。在李枚加與樂山市食品藥品監(jiān)督管理局信息公開案中，原告向被告申請公開自成立以后查處的食品、藥品違法案件情況。被告以“三安全一穩(wěn)定”為由，拒絕公開相關(guān)信息。對于被告以涉案信息基本都涉及“三安全一穩(wěn)定”為由，拒絕公開的理由是否成立問題，法院經(jīng)審查認(rèn)為鑒于原告對其申請信息描述不準(zhǔn)確，且不符合“一事一申請”原則，不能確定具體審查的政府信息對象，無法判斷被告的該理由是否都成立。當(dāng)然，在被告沒有提供充足的證據(jù)或者法律依據(jù)予以證實該理由成立的情況下，被告簡單地以該理由拒絕原告所有的政府信息申請，也不甚妥當(dāng)。

也有的時候?qū)⒈緦儆凇墩畔⒐_條例》第14條所規(guī)定的國家秘密的信息納入到第8條所規(guī)定的三安全一穩(wěn)定例外進(jìn)行保護(hù)。這方面的例子就出現(xiàn)在了任濟(jì)舟訴中國民用航空局信息公開案當(dāng)中。任濟(jì)舟向中國民用航空局（以下簡稱“民航局”）申請公開《民航工作國家秘密范圍的規(guī)定》，民航局以“三安全一穩(wěn)定”理由不予公開所申請的信息。但是，民航局就該文件的公開事宜依據(jù)《政府信息公開條例》第14條第3款規(guī)定，征求了國家保密局的意見，國家保密局予以復(fù)函。這實際上是對所申請的政府信息啟動了事后補(bǔ)定密的程序，并不違法。不妥的地方是本該以國家秘密例外答復(fù)申請人，民航局卻啟用了“三安全一穩(wěn)定”理由。

這些案件反映出行政機(jī)關(guān)在適用三安全一穩(wěn)定理由答復(fù)申請人時的次序不明，甚至顛倒。行政機(jī)關(guān)不是遵循“是不是——有沒有——給不給”這種順序，先決定是不是政府信息，是不是本機(jī)關(guān)，然后判斷有沒有，最終決定給不給。而如果將三安全一穩(wěn)定作為具體的例外看待的話，理應(yīng)落在是不是本機(jī)關(guān)和申請內(nèi)容是不是明確判斷之后。如果發(fā)生判斷順序顛倒的話，本來就難以說理的“三安全一穩(wěn)定”不予公開答復(fù)更是難以得到法院支持。即使在給不給這個階段，也應(yīng)先判斷是不是構(gòu)成國家秘密，只有在不構(gòu)成之后，才考慮是不是構(gòu)成三安全一穩(wěn)定。

3.刻意擴(kuò)大“三安全一穩(wěn)定”的適用范圍，出現(xiàn)了濫用

在上海市人力資源和社會保障局與周乙信息公開案中，周乙向上海市人力資源和社會保障局（以下簡稱“市人保局”）申請公開“于2008年9月開始啟動的高級職稱社會評定中對申請人職稱評定申請進(jìn)行評審的高評會組成人員、評審經(jīng)過和評審結(jié)果”的政府信息。市人保局在延期后答復(fù)周乙，認(rèn)為周乙申請獲取高評委相關(guān)組成人員名單的信息，一旦公開將會危及社會穩(wěn)定，故不能公開。市人保局認(rèn)為公開可能危及社會穩(wěn)定的理由主要有三：一是根據(jù)人職發(fā)(1991)8號《人事部關(guān)于重新組建專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審委員會有關(guān)事項的通知》的規(guī)定，評審委員會名單在本期評審工作完成之前不能對外公布；二是公開可能引發(fā)不正之風(fēng)，影響評審工作公平、公正性；三是公開可能引發(fā)打擊報復(fù)，對評審本人生活和工作造成影響。

對此，一審法院認(rèn)為，人職發(fā)(1991)8號文雖有“評審委員會名單在本期評審工作完成之前不對外公布”的規(guī)定，但市人保局將本“期”擴(kuò)張性解釋為專家?guī)斐蓡T一屆三年的任“期”，該擴(kuò)張性解釋系對行政相對人知情權(quán)的限制，不符合《政府信息公開條例》的立法精神，不應(yīng)被采信。其次，與公開隨之而來的不正之風(fēng)、打擊報復(fù)等并非評委面臨獨有的職業(yè)風(fēng)險。抵制不正之風(fēng)，不畏打擊報復(fù)乃系對我國較多行業(yè)從業(yè)者提出的基本職業(yè)要求。我國逐步完善的行政處罰、刑罰體系已將上述職業(yè)風(fēng)險降到最低。另外，由于評委個人的評審意見及投票情況職稱申報者并不知曉，市人保局持有的職稱申報者對評委個人可能會實施擾亂工作、生活行為，以及打擊報復(fù)的假設(shè)缺乏合理的根據(jù)。故市人保局的上述三點理由并不能充分地推導(dǎo)出公開相關(guān)高評委專家名單可能危及社會穩(wěn)定的結(jié)論。結(jié)果撤銷了被告市人保局所作出的“三安全一穩(wěn)定”答復(fù)。一審宣判后，市人保局不服，提起了上訴。經(jīng)審理，上訴法院也認(rèn)為市人保局的上訴請求和上訴理由，缺乏充分的事實和法律依據(jù)，于是作出了駁回上訴，維持原判判決。有人在分析該案后提出了這樣一個疑問，市人保局所主張的公開該政府信息會危及到“社會穩(wěn)定”的理由就是一個尋常百姓也認(rèn)為不可能發(fā)生時……行政機(jī)關(guān)是在濫用其職權(quán)嗎？①練育強(qiáng)：《政府信息公開條例》第8條的理解與運用，《行政法學(xué)研究》2011年第2期，第125頁。該案說明了實踐過程中，判斷標(biāo)準(zhǔn)不明的情況下，“三安全一穩(wěn)定”例外有存在被行政機(jī)關(guān)濫用的可能。

三、“三安全一穩(wěn)定”例外的完善建議

新國家安全法出臺后，對國家安全概念進(jìn)行了首次界定。這一界定有助于解決目前判斷“三安全一穩(wěn)定”的標(biāo)準(zhǔn)不明問題。未來則有必要通過修改《政府信息公開條例》，進(jìn)一步完善國家安全例外，發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的價值。

（一）國家安全概念界定意義及判斷思路分析

隨著我國的立法陸續(xù)將國家安全作為一個專門術(shù)語寫進(jìn)了相關(guān)條款?！墩畔⒐_條例》就是其中一個。有人認(rèn)為國家安全作為一個法律專門術(shù)語，不應(yīng)隨意解釋，應(yīng)從法律上作出明確的科學(xué)界定。②吳慶榮：《法律上國家安全概念探析》，《中國法學(xué)》2006第4期，第62頁。新的國家安全法順應(yīng)了這一要求。1993年國家安全法沒有明確國家安全的含義。新的《國家安全法》第2條將國家安全界定為：國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。

這一定義突破了舊有的傳統(tǒng)安全看法。有人認(rèn)為國家安全的內(nèi)涵應(yīng)該確定為：國家由綜合國力對比決定的國際矛盾引起的關(guān)于軍事威脅的認(rèn)識。①宋偉：《國家安全：范疇與內(nèi)涵》，《東南亞縱橫》2009年第3期，第88頁。國家安全始終是國家首要的利益。防備對國家生存的軍事威脅是國家安全的核心內(nèi)涵。②同注①。這是典型的傳統(tǒng)安全思維。同時，一些國家的信息公開立法也從傳統(tǒng)安全角度理解國家安全例外。一般認(rèn)為，國家安全例外由四個方面構(gòu)成：國家安全、國家防衛(wèi)、國際關(guān)系和對外承擔(dān)保密義務(wù)的信息。③肖衛(wèi)兵：《信息公開法中的國家安全例外淺議》，《四川行政學(xué)院學(xué)報》2006年第4期，第47頁。我國的新《國家安全法》這一定義則把國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展列為保護(hù)對象，既涵蓋傳統(tǒng)安全的內(nèi)容，也涵蓋非傳統(tǒng)安全的內(nèi)容。④李忠：《國家安全法的六大亮點》，《人民日報》2015年7月13日。另外，國家安全的定義同時使用了“國家其他重大利益”的表述。這一表述符合國家安全不斷發(fā)展變化的規(guī)律，體現(xiàn)了適應(yīng)性和靈活性。⑤同注④。這意味著《國家安全法》意在構(gòu)建集政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全和核安全等于一體的國家安全體系。

從信息公開角度來說，國家安全概念的明確界定有助于政府信息公開制度的有效實施，進(jìn)而保障公民的知情權(quán)。這是因為：一是現(xiàn)有界定可以涵蓋《政府信息公開條例》第8條所提及的“三安全一穩(wěn)定”的所有內(nèi)容。國家安全應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)安全、公共安全和社會穩(wěn)定在內(nèi)的總體國家安全觀，減少實踐過程中一些非法律術(shù)語入法，如城市安全，社會穩(wěn)定。也擴(kuò)大了傳統(tǒng)意義上對國家安全的狹義理解。二是方便了實踐過程中的操作。行政機(jī)關(guān)在收到涉及國家安全的信息公開申請時，如果以國家安全理由不予公開的話，就可以從《國家安全法》所界定的國家安全定義進(jìn)行論證說理，避免各地過去出現(xiàn)的說理上的迥異。也不至于導(dǎo)致將高評委名單這類信息的公開納入國家安全范圍進(jìn)行考慮的適用過寬實踐。

基于現(xiàn)有定義，在現(xiàn)有條例尚未修改條件下，我們未來判斷可以遵循“是不是——會不會”這一順序具體判斷一項所申請的信息是否構(gòu)成國家安全信息以及公開是否會對國家安全信息造成損害。即第一步，判斷所申請的信息是否和國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相關(guān)。如果相關(guān)，就構(gòu)成國家安全信息。否則則不構(gòu)成。第二步，判斷這些落入國家安全的信息是否屬于2010年新修訂的《保守國家秘密法》第9條所界定的國家秘密。如果屬于已定密的國家安全信息，則不需要進(jìn)入第三步，直接以《政府信息公開條例》第14條所規(guī)定的國家秘密例外進(jìn)行答復(fù)。第三步，判斷這些落入非國家秘密的國家安全信息的公開會不會危及到國家安全。而會不會危及所應(yīng)考慮的是公開會不會危及到安全狀態(tài)，即使得人民福祉等這些保護(hù)對象處于危險和受內(nèi)外威脅的狀態(tài)；以及會不會危及到國家維持這種安全狀態(tài)的能力。這種危及不僅僅就單個信息公開而言，還應(yīng)考慮到即使單個信息的公開不會危及到安全狀態(tài)和國家維持這種安全狀態(tài)的能力，但是把相關(guān)的單個信息鑲嵌起來可能帶來危及到國家安全方面后果的情況。這就是大家所提到的，對待國家安全信息公開，需要依據(jù)“鑲嵌理論”進(jìn)行具體判斷。⑥楊建生：《政府信息公開中鑲嵌理論的適用與國家安全信息保護(hù)》，《社會科學(xué)家》2014年第1期，第99頁。

（二）我國未來政府信息公開制度完善建議

基于國家安全法已經(jīng)對國家安全進(jìn)行了界定。之后如果將這一界定的意義做進(jìn)一步延伸的話，就缺少不了要通過修改相關(guān)法律法規(guī)，保持和國家安全法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。對于《政府信息公開條例》來說，未來修改有必要考慮如下四點建議：

第一是《政府信息公開條例》未來修改時有必要去除現(xiàn)有的“三安全一穩(wěn)定”提法，改成國家安全例外，同時和個人隱私、商業(yè)秘密和國家秘密一起，規(guī)范政府信息不予公開理由，并且規(guī)定國家安全例外適用損害衡量。這一方面可以避免目前規(guī)定在總則中理論探討上不能具體適用而實踐中卻在適用的不協(xié)調(diào)問題。同時，也可對沒有定密但卻有保護(hù)需要的涉及國家安全的政府信息進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)。當(dāng)然，基于國家安全法這種集傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全的定義為一身的做法，我們可以將國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定統(tǒng)稱為國家安全。而不必細(xì)分成現(xiàn)有的四個方面，實踐中的做法也沒有做細(xì)分。對于國家安全例外，有必要適用損害衡量機(jī)制，將判斷標(biāo)準(zhǔn)突出在“是不是——會不會”上，沿用現(xiàn)有“危及”一詞這樣一種最低限度的損害標(biāo)準(zhǔn)適用到國家安全例外。這有助于實現(xiàn)對國家安全信息的最大限度保護(hù)，但同時又避免國家安全信息的當(dāng)然保護(hù)這種絕對做法。

第二是對于國家安全機(jī)關(guān)是否應(yīng)納入政府信息公開義務(wù)主體也得有所考慮和明確。尤其對于中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)這類非行政機(jī)關(guān)而言?；诂F(xiàn)如今的《政府信息公開條例》第2條，參與國家安全工作的機(jī)關(guān)，包括國家安全機(jī)關(guān)和公安部門都應(yīng)屬于行政機(jī)關(guān)，受制于條例，屬于公開義務(wù)機(jī)關(guān)。實踐過程中，也有人向國家安全機(jī)關(guān)提交過政府信息公開申請。但是，對于中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)這類黨的部門和軍事機(jī)關(guān)，因其不屬于行政機(jī)關(guān)，不受制于條例。未來是否有必要考慮將一些從事國家安全工作相關(guān)的特殊部門排除在《政府信息公開條例》適用之外，值得結(jié)合我國國情進(jìn)一步深入研究。

第三是通過其他法律法規(guī)規(guī)定例外進(jìn)一步保護(hù)國家安全信息。這對于特定類別的涉及國家安全信息的保護(hù)是必要的。不過，也得進(jìn)行一定程度的限制。這就需要修改國家安全法，明確排除特定類別的國家安全信息不適用《政府信息公開條例》。我們應(yīng)該意識到國家安全和信息公開不應(yīng)是一對不可協(xié)調(diào)的矛盾。①衛(wèi)兵：《911后美國政府信息公開評述：從國家安全的角度》，《情報科學(xué)》2006年第6期，第953頁。規(guī)范公開和保護(hù)才是最值得考慮的。美國斯諾登案件后，向國家安全機(jī)構(gòu)提交的信息公開申請猛增。這說明公民有通過行使知情權(quán)尋求對國家安全機(jī)構(gòu)在權(quán)利濫用時的監(jiān)督。我國目前的國家安全法并沒有明確涉及公民知情權(quán)保障方面的規(guī)定。美國等其他國家信息公開法當(dāng)中就有一個其他法律例外，該例外是一種絕對式例外，即只要所公開的信息落入，就排除信息公開法的適用。前提是這些其他法律應(yīng)該規(guī)定明確，不留自由裁量空間，并且明確排除信息公開法的適用。②后向東：《美國聯(lián)邦信息公開制度研究》中國法制出版社2014年版，第95頁。這種立法我國未來有必要在修改國家安全法時參照。

第四是信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制。我國目前的《政府信息公開條例》缺少關(guān)于該機(jī)制的規(guī)定。引入信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制有其內(nèi)在的合理性。在對待國家安全例外時，某項涉及國家安全的信息是否存在本身就可對國家安全構(gòu)成威脅。這是因為回答存在或不存在都有可能導(dǎo)致泄密而損害到應(yīng)該保護(hù)的涉及國家安全的利益。所以，在我國《政府信息公開條例》當(dāng)中規(guī)定信息存在與否不確認(rèn)機(jī)制保護(hù)國家安全信息是十分必要的。我國也應(yīng)遵循這一國際慣例。

上海政法學(xué)院

不過，依據(jù)國務(wù)院辦公廳2008年發(fā)布的《關(guān)于實行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》當(dāng)中的規(guī)定：凡屬國家秘密或者公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的政府信息，不得公開。這一規(guī)定事實上將“三安全一穩(wěn)定”作為保護(hù)未能定密成國家秘密的政府信息使用的另外一種不予公開理由。實踐中各種涉及第8條的案例因此產(chǎn)生?？偟膩碚f，將“三安全一穩(wěn)定”作為一種獨立例外的認(rèn)識是必要的。這對那些非屬國家秘密但又涉及國家安全的政府信息的保護(hù)是必要的。如果僅將該條理解成一種公共利益因素的具體列舉而不在實踐中援引適用的話，則無法在現(xiàn)有框架下對這類非屬國家秘密的國家安全信息予以適當(dāng)保護(hù)。

（二）定義和判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊制約了第8條的實踐適用

學(xué)理上爭論并沒有阻礙第八條在實踐中的具體援引適用。條例自從實施以來，雖然行政機(jī)關(guān)較少使用該條答復(fù)申請人，但并不代表沒有，并且相關(guān)訴訟隨之發(fā)生。發(fā)生訴訟后，法院判決也涉及“三安全一穩(wěn)定”各種因素的具體判定問題。這意味著“三安全一穩(wěn)定”例外的適用可能不再是要不要適用的話題，而是如何適用更好的話題。由于國家安全等數(shù)據(jù)定義缺失以及判斷標(biāo)準(zhǔn)模糊，大家普遍認(rèn)為第8條在實踐中難以適用。政府信息公開是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定該如何判斷？有無明確標(biāo)準(zhǔn)？這些因素相互之間是否有競合？對此《政府信息公開條例》并沒有提供可參照的標(biāo)準(zhǔn)和可操作的程序。這就需要行政機(jī)關(guān)在缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)情況下從個案出發(fā)進(jìn)行主觀判斷，難度可想而知。第8條容易成為不予公開政府信息的“口袋”，想不公開的都往里面裝，讓政府信息公開價值因此大打折扣。好一點的做法是導(dǎo)致實踐過程中行政機(jī)關(guān)慎用或干脆不用“三安全一穩(wěn)定”答復(fù)申請人，保護(hù)不了應(yīng)保護(hù)的涉及國家安全的信息。

總之，現(xiàn)有研究表明界定“三安全一穩(wěn)定”十分必要，何為國家安全，如何判斷成為不可回避的話題。這至少從《政府信息公開條例》在實施過程中所遇到的適用困境就可得到應(yīng)證。如下對實踐過程中所產(chǎn)生的各式各樣案例的分析則從更多細(xì)節(jié)說明了這點。