曹思婕

〔摘要〕 當(dāng)前，我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)面臨需要立法回應(yīng)的突出問(wèn)題：未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害問(wèn)題需要通過(guò)完善立法提供保障，留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺失需要通過(guò)完善立法填補(bǔ)，新型父母子女關(guān)系下的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬需要通過(guò)完善立法加以明確。未成年人監(jiān)護(hù)的立法缺失主要包括：立法理念嚴(yán)重滯后，體系體例比較散亂，具體規(guī)定存在明顯缺陷。完善未成年人監(jiān)護(hù)立法，應(yīng)實(shí)現(xiàn)未成年人監(jiān)護(hù)立法理念的轉(zhuǎn)變，形成完整統(tǒng)一的未成年人監(jiān)護(hù)法律體系，充實(shí)豐富未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容。

〔關(guān)鍵詞〕 未成年人監(jiān)護(hù)，國(guó)家公權(quán)力，監(jiān)護(hù)人職責(zé)，監(jiān)護(hù)監(jiān)督

〔中圖分類號(hào)〕D923.8 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）04-0123-06

監(jiān)護(hù)起源于羅馬法，是一項(xiàng)古老的法律制度，但在我國(guó)，作為一項(xiàng)正式法律制度，只有一百余年的歷史。我國(guó)古代把父母將未成年子女托付給他人照顧的行為稱為托孤，不過(guò)，這僅僅是一種民間習(xí)俗，并沒有上升到國(guó)家法層面。1903年，汪榮寶、葉瀾編纂的辭書《新爾雅》，在“民法”類詞條中使用了“后見人”一詞，〔1 〕32其含義與對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)相近。直到1911年，監(jiān)護(hù)才第一次出現(xiàn)于《大清民律草案》，隨即《民國(guó)民律草案》和《中華民國(guó)民法》開始沿用這一稱謂，標(biāo)志著中國(guó)近代民法中正式確立起監(jiān)護(hù)制度。改革開放以來(lái)，1986年第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》第二章第二節(jié)對(duì)監(jiān)護(hù)做了專門規(guī)定，〔2 〕65其中未成年人監(jiān)護(hù)制度，體現(xiàn)在第16條。從此，針對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的立法保持了30年不變。未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)立不僅關(guān)涉未成年人健康成長(zhǎng)，而且蘊(yùn)含著國(guó)家尊重和保障人權(quán)的憲法要求。當(dāng)前，我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)，未成年人的生存發(fā)展環(huán)境，對(duì)未成年人保護(hù)的訴求，都發(fā)生了新變化，現(xiàn)行的未成年監(jiān)護(hù)立法與保護(hù)未成年人的理念和現(xiàn)實(shí)要求越來(lái)越不相適應(yīng)，在此背景下，完善未成年人監(jiān)護(hù)立法已成為一項(xiàng)迫切任務(wù)。

一、未成年人監(jiān)護(hù)面臨的主要現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

近年來(lái)，農(nóng)村留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺位問(wèn)題，未成年人不斷遭受侵害的案例，由代孕引發(fā)的新型父母子女關(guān)系下監(jiān)護(hù)權(quán)的歸屬問(wèn)題，不但成為突出的社會(huì)問(wèn)題，引起政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，而且急切需要通過(guò)完善立法加以回應(yīng)。

（一）未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害問(wèn)題需要通過(guò)完善立法提供保障。現(xiàn)實(shí)生活中，我國(guó)相當(dāng)程度地存在著由于未成年人監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)致使未成年人的身心受到嚴(yán)重傷害的問(wèn)題，這一問(wèn)題近年來(lái)尤為突出。其中，最讓人痛心的莫過(guò)于“南京虐童案”，該案被公之于眾后立即引發(fā)社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。但該案絕非個(gè)例，近年來(lái)，未成年人遭受監(jiān)護(hù)人虐待、遺棄、侵害的案例不斷被媒體曝光：如10歲男孩被繼父關(guān)羊圈3年案、1歲女嬰被后媽虐待致死案、父母動(dòng)用鐵鏈“管教”女兒等等。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，未成年人的監(jiān)護(hù)人作為承擔(dān)保護(hù)、照顧、教育和關(guān)愛未成年子女的義務(wù)人，應(yīng)當(dāng)是子女利益最直接的維護(hù)者。但殘酷的現(xiàn)實(shí)是，未成年人的監(jiān)護(hù)人歧視、虐待、侵害、遺棄未成年人甚至剝奪未成年人生命的案例時(shí)有發(fā)生。有的未成年人的監(jiān)護(hù)人并沒有把未成年子女置于與自己平等的地位，沒有把未成年子女視為獨(dú)立的權(quán)利主體；有的未成年人的監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年子女沒有履行應(yīng)有的尊重、照顧和保護(hù)義務(wù)，相反卻將未成年子女視為自己的私人物品，肆意打罵、侮辱、欺騙、遺棄，導(dǎo)致未成年子女身心遭受極大的摧殘。未成年人受到監(jiān)護(hù)人侵害逐漸增多的事實(shí)讓我們深思：未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)如何才能夠得到切實(shí)有效的落實(shí)，在監(jiān)護(hù)不力的情形出現(xiàn)時(shí)怎樣才能最大限度地保護(hù)未成年人的最佳利益等。事實(shí)證明，監(jiān)護(hù)不力對(duì)未成年人造成的傷害有時(shí)甚至比監(jiān)護(hù)缺位更為可怕、令人堪憂。造成未成年人遭受監(jiān)護(hù)人侵害的原因固然復(fù)雜，但現(xiàn)行立法的監(jiān)督機(jī)制不具體，監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的制裁措施不明確，導(dǎo)致未成年人長(zhǎng)期忍受監(jiān)護(hù)不力的侵害而得不到及時(shí)有效的救助，無(wú)疑是重要原因。為此，十分有必要通過(guò)立法，規(guī)范和約束未成年人的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為，加大對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督保障力度。

（二）留守兒童面臨的監(jiān)護(hù)缺失需要通過(guò)完善立法填補(bǔ)。留守兒童是指父母雙方或一方外出打工或工作，由留在農(nóng)村的父母一方或祖輩或同輩或其他親屬、朋友作為未成年人的監(jiān)護(hù)人來(lái)保護(hù)和照顧未成年人。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，越來(lái)越多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向大中型城市轉(zhuǎn)移。由于受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)民工外出打工時(shí)，多數(shù)情況下會(huì)選擇把未成年子女留在農(nóng)村，致使未成年子女處于由他人監(jiān)護(hù)甚至無(wú)人監(jiān)護(hù)的狀態(tài)，這可以說(shuō)是目前未成年人監(jiān)護(hù)面臨的最嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。全國(guó)婦聯(lián)2013年5月發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》，根據(jù)《中國(guó)2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國(guó)有農(nóng)村留守兒童6102.55萬(wàn)，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國(guó)兒童總數(shù)的21.88%。與2005年全國(guó)1%抽樣調(diào)查估算數(shù)據(jù)相比，五年間全國(guó)農(nóng)村留守兒童增加約242萬(wàn)。2014年5月，中國(guó)青少年研究中心組織實(shí)施了“全國(guó)農(nóng)村留守兒童狀況調(diào)查”，調(diào)查在河南省、安徽省、湖南省、江西省、重慶市、貴州省等6個(gè)勞務(wù)輸出大?。ㄖ陛犑校┑?2個(gè)縣（市、區(qū)）進(jìn)行，共調(diào)查四至九年級(jí)農(nóng)村留守兒童4533人（占61.7%）、非留守兒童2731人（占37.2%）。〔3 〕在此基礎(chǔ)上形成的《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書（2015年）》顯示，我國(guó)17歲以下的留守兒童總數(shù)約為6100萬(wàn)人，其中15.1%的孩子一年沒有見過(guò)父母，4.3%的孩子甚至和父母已有一年沒有聯(lián)系?！? 〕這一系列數(shù)據(jù)足以說(shuō)明留守兒童的監(jiān)護(hù)問(wèn)題是中國(guó)社會(huì)的獨(dú)特現(xiàn)象。現(xiàn)實(shí)中，對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)主要采取單親監(jiān)護(hù)、隔代監(jiān)護(hù)、上代監(jiān)護(hù)和同輩監(jiān)護(hù)四種方式，但無(wú)論哪種方式的監(jiān)護(hù)都存在著自身無(wú)法避免的弊端。這些監(jiān)護(hù)使得留守兒童缺乏父母應(yīng)有的關(guān)懷與愛護(hù)，進(jìn)而造成留守兒童心理和人格的缺陷。有效落實(shí)對(duì)留守兒童的監(jiān)護(hù)，不僅直接關(guān)系到農(nóng)村未成年人的身心發(fā)展，而且影響到中國(guó)的教育事業(yè)、人才成長(zhǎng)和社會(huì)進(jìn)步。目前，學(xué)界對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的研究還處于起步階段，相關(guān)政策的出臺(tái)剛剛開始，立法上還是空白。2016年2月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》是我國(guó)第一部系統(tǒng)保護(hù)農(nóng)村留守兒童的行政文件。該《意見》明確對(duì)留守兒童監(jiān)護(hù)以堅(jiān)持家庭盡責(zé)和政府主導(dǎo)作為基本原則，這是國(guó)家對(duì)留守兒童切身關(guān)懷邁出的關(guān)鍵一步，2016年全國(guó)“兩會(huì)”關(guān)于留守兒童監(jiān)護(hù)問(wèn)題的提案也備受關(guān)注。留守兒童的成長(zhǎng)理應(yīng)給予特殊關(guān)注，面臨的監(jiān)護(hù)缺失急切需要立法回應(yīng)。

（三）新型父母子女關(guān)系下的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬需要通過(guò)完善立法加以明確?，F(xiàn)代社會(huì)生活豐富多彩，家庭關(guān)系復(fù)雜多樣，其中由代孕引發(fā)的未成年人監(jiān)護(hù)問(wèn)題已成為活生生的現(xiàn)實(shí)。2015年10月23至24日央視一套的《今日說(shuō)法》欄目連續(xù)播出“私人訂制龍鳳胎（上、下）”揭示，在上海市閔行區(qū)人民法院受理了一場(chǎng)曠日持久的未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)爭(zhēng)奪案。富商（男）突發(fā)疾病身亡，留下了一對(duì)龍鳳胎。富商剛剛過(guò)世，其父母與富商妻子便展開了爭(zhēng)奪龍鳳胎兒女撫養(yǎng)權(quán)的“持久戰(zhàn)”。這對(duì)龍鳳胎的身世之謎也在監(jiān)護(hù)權(quán)的爭(zhēng)奪中層層揭開：事實(shí)是富商的兩個(gè)年僅三歲的孩子竟然不是與其妻所生。孕育孩子的卵子和子宮是由富商的妻子分別購(gòu)買其他兩位女性的卵子和子宮孕育而成，即該對(duì)龍鳳胎是代孕所生，富商妻子并非這對(duì)兒女的生母。與此同時(shí)，這對(duì)孩子的身上擁有著巨大的遺產(chǎn)份額。因此在富商病逝后，使得富商的妻子和富商的父母競(jìng)相爭(zhēng)奪這對(duì)孩子的監(jiān)護(hù)權(quán)。最終，在監(jiān)護(hù)人的選擇上，上海市閔行區(qū)法院經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)查、多重考慮，依照現(xiàn)行民法規(guī)定，將這對(duì)龍鳳胎的監(jiān)護(hù)權(quán)判給了富商的父母。關(guān)于該案，學(xué)者們紛紛發(fā)表見解。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為該案之所以會(huì)引起糾纏不休的孩子監(jiān)護(hù)權(quán)的爭(zhēng)奪戰(zhàn)，主要根源于孩子享有巨額財(cái)富，即富商父親遺留給了兩個(gè)孩子價(jià)值不菲的遺產(chǎn)。如果孩子未享有遺產(chǎn)份額，可能根本無(wú)人愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任。但筆者認(rèn)為，代孕孕育出的子女，無(wú)論是存在積極的監(jiān)護(hù)權(quán)爭(zhēng)奪還是消極的無(wú)人監(jiān)護(hù)狀況，其監(jiān)護(hù)權(quán)本身就是一種新的法律疑難。而代孕孕育的子女必然引發(fā)未成年子女的監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬問(wèn)題。隨著時(shí)代的發(fā)展，代孕行為已悄然走入我們的現(xiàn)代生活中。2015年12月27日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法修正案》最終刪除了“禁止以任何形式實(shí)施代孕”，這使得我國(guó)目前對(duì)于代孕行為的態(tài)度處于不加禁止又不予否認(rèn)的模棱兩可的狀態(tài)。不禁止實(shí)施代孕是符合我國(guó)國(guó)情、現(xiàn)代科技發(fā)展和現(xiàn)代家庭生活的現(xiàn)實(shí)選擇。但代孕不僅僅是簡(jiǎn)單的生育行為，而且是關(guān)涉家庭穩(wěn)定和人類延續(xù)的社會(huì)問(wèn)題。正是由于代孕行為的存在和一定范圍內(nèi)的普及，由此產(chǎn)生的新型父母子女關(guān)系，勢(shì)必對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度提出新的挑戰(zhàn)。包括其他新類型的父母子女關(guān)系也將隨著生活的發(fā)展和時(shí)代的變遷逐漸浮出水面。因此，面對(duì)新型父母子女關(guān)系，破解監(jiān)護(hù)權(quán)困擾，明確監(jiān)護(hù)權(quán)歸屬，是立法應(yīng)承擔(dān)的使命。

二、目前未成年人監(jiān)護(hù)立法存在的明顯缺陷

回到立法本身，深刻反思我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)立法，在立法理念、立法體系和具體規(guī)定方面存在的缺失亦應(yīng)引起必要重視：

（一）立法理念嚴(yán)重滯后。從現(xiàn)行立法看，一方面，我國(guó)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)規(guī)定僅停留在對(duì)未成年人的照顧層面，法律規(guī)定側(cè)重從血緣親子、親情人倫的視角規(guī)范父母對(duì)未成年子女的照顧義務(wù)，并沒有把實(shí)現(xiàn)未成年人利益最大化作為未成年人監(jiān)護(hù)立法的首要目標(biāo)，全面且適當(dāng)?shù)乇O(jiān)護(hù)未成年人。如對(duì)于沒有父母或父母監(jiān)護(hù)不能的情形，《民法通則》第16條只是籠統(tǒng)地對(duì)有監(jiān)護(hù)能力的人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人列出了順序。該條規(guī)定中，一是沒有規(guī)定究竟何謂監(jiān)護(hù)能力，而監(jiān)護(hù)能力不僅是成為未成年人的監(jiān)護(hù)人的關(guān)鍵條件，而且監(jiān)護(hù)能力的有無(wú)以及監(jiān)護(hù)能力的大小是決定監(jiān)護(hù)人優(yōu)先順位的關(guān)鍵因素。監(jiān)護(hù)能力規(guī)定的疏漏無(wú)疑給未成年人監(jiān)護(hù)人資格的認(rèn)定帶來(lái)諸多困難。二是排列的監(jiān)護(hù)順序過(guò)于僵化，不僅沒有將特殊情形的未成年人指定監(jiān)護(hù)人考慮其中，而且從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，該條規(guī)定是否能夠切實(shí)保障未成年子女的利益并未予以充分考量。因此，該條規(guī)定缺乏具體的適用情形和客觀的司法判定標(biāo)準(zhǔn)，有“紙上談兵”之嫌。又如《民法通則》第18條規(guī)定了“監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)”，《未成年人保護(hù)法》第50條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院以及司法行政部門，應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，在司法活動(dòng)中保護(hù)未成年人的合法權(quán)益?！钡@些條文都具有極強(qiáng)的概括性，沒有規(guī)定具體怎樣做才是有效地履行職責(zé)。監(jiān)護(hù)職責(zé)的細(xì)化應(yīng)當(dāng)是法律對(duì)監(jiān)護(hù)范圍的明確規(guī)定，也是對(duì)監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的規(guī)范和約束。未成年人的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)規(guī)定的抽象、模糊，必然導(dǎo)致在未成年人監(jiān)護(hù)的司法實(shí)踐中很難對(duì)“依法履行職責(zé)”做出明確且適當(dāng)?shù)呐卸āＡ硪环矫?，我?guó)對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)仍然停留在私法領(lǐng)域，家庭觀念、自治意識(shí)主宰和貫穿著整個(gè)未成年人監(jiān)護(hù)的立法。無(wú)論是《民法通則》還是《婚姻法》都強(qiáng)調(diào)父母及家庭成員對(duì)未成年人的職責(zé)，忽視了國(guó)家和政府對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的應(yīng)有職責(zé)?，F(xiàn)行立法缺少關(guān)于國(guó)家監(jiān)護(hù)的規(guī)定。未成年人是國(guó)家發(fā)展、社會(huì)延續(xù)的不竭動(dòng)力，國(guó)家監(jiān)護(hù)實(shí)則是他們健康成長(zhǎng)的有力保障。國(guó)家有義務(wù)和責(zé)任成為未成年人監(jiān)護(hù)的隱形力量和最終救濟(jì)途徑。在父母監(jiān)護(hù)、家庭監(jiān)護(hù)缺位或監(jiān)護(hù)不力時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)用國(guó)家公權(quán)力履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)是必要且正當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）體系體例比較散亂。我國(guó)立法關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、抽象、分散和簡(jiǎn)單。到目前為止，從體系體例上看，我國(guó)并沒有一部統(tǒng)一的關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的法律，也沒有在某一部法律里單列一章專門規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)。關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)的法律規(guī)定主要散見于《民法通則》第二章第二節(jié)監(jiān)護(hù)的第16條、第18條的規(guī)定和《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)民法通則>若干問(wèn)題意見（試行）》的相關(guān)規(guī)定；《中華人民共和國(guó)婚姻法》第三章家庭關(guān)系的第21、23、26、27、28、29條以及《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第二章家庭保護(hù)、第三章社會(huì)保護(hù)、第四章司法保護(hù)中的相關(guān)規(guī)定。從內(nèi)容上看，現(xiàn)行立法對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的規(guī)定并不全面、深入、具體、細(xì)致?！睹穹ㄍ▌t》的相關(guān)規(guī)定僅是原則性的法律條文，主要起倡導(dǎo)性、指引性作用，而《婚姻法》側(cè)重于以家庭關(guān)系規(guī)定夫妻關(guān)系、子女關(guān)系以及他們之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)的具體情形沒有涉及?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》則是從家庭、學(xué)校、社會(huì)、司法四個(gè)方面對(duì)未成年人的保護(hù)作出規(guī)定，有關(guān)未成年人的監(jiān)護(hù)沒有明確列明。

（三）具體規(guī)定存在明顯缺陷。第一，監(jiān)護(hù)種類缺失。依據(jù)目前法律規(guī)定，未成年人監(jiān)護(hù)有法定監(jiān)護(hù)和指定監(jiān)護(hù)兩種。設(shè)立這兩種監(jiān)護(hù)的目的是為對(duì)未成年人進(jìn)行永久監(jiān)護(hù)。但司法實(shí)踐一再證明，現(xiàn)有的監(jiān)護(hù)類型已不能滿足我國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求。如當(dāng)未成年人暫時(shí)沒有監(jiān)護(hù)人或當(dāng)監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人造成侵害還未來(lái)得及指定適當(dāng)監(jiān)護(hù)人時(shí)，自然需要通過(guò)臨時(shí)監(jiān)護(hù)對(duì)未成年人加以保護(hù)。南京于2015年出臺(tái)了困境未成年人寄養(yǎng)家庭評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。〔5 〕這正是在我國(guó)立法沒有明確規(guī)定未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)的情勢(shì)下，各地根據(jù)具體實(shí)踐做出的應(yīng)急措施。又如當(dāng)未成年人的父母臨終前可能因出于保護(hù)未成年子女利益的考慮，會(huì)做出與法定監(jiān)護(hù)順序不同的人擔(dān)任未成年人監(jiān)護(hù)人的意思表示，這種情形尚未被我國(guó)法律所承認(rèn)。但此種做法已經(jīng)存在于現(xiàn)實(shí)生活中，恰恰類似于我國(guó)古代的托孤這一監(jiān)護(hù)制度的雛形。第二，未成年人監(jiān)護(hù)缺乏國(guó)家公權(quán)力的介入。我國(guó)現(xiàn)行立法沒有國(guó)家監(jiān)護(hù)的規(guī)定。雖然《民法通則》第16條明確了未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)擔(dān)任監(jiān)護(hù)人有爭(zhēng)議時(shí)的職責(zé)，但根據(jù)憲法規(guī)定，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)屬于基層群眾性自治性組織，并不行使國(guó)家權(quán)力。社會(huì)形態(tài)的更替發(fā)展、人民生活的日益豐富，未成年人的成長(zhǎng)與發(fā)展已不局限于家庭的看護(hù)和照管。未成年人監(jiān)護(hù)也不僅僅是其父母或家族的責(zé)任。家庭是社會(huì)的基本組成單位，國(guó)家有責(zé)任為家庭營(yíng)造和諧的生活氛圍，有義務(wù)為實(shí)現(xiàn)未成年子女的最大利益提供幫助。當(dāng)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)立法仍囿于民法領(lǐng)域私法自治的空間時(shí)，必然突顯出針對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)立法的滯后性。如在我國(guó)貧困地區(qū)，父母雙亡的未成年子女很多時(shí)候處于無(wú)人監(jiān)護(hù)的境地，即使父母的親屬自愿撫養(yǎng)未成年子女，也因經(jīng)濟(jì)困難等客觀條件使孩子長(zhǎng)期處于監(jiān)護(hù)不力的狀態(tài)，此種情況勢(shì)必需要國(guó)家履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。國(guó)家公權(quán)力介入未成年人監(jiān)護(hù)，并不是要取代家庭或親屬對(duì)于未成年子女的保護(hù)和照顧，而是當(dāng)未成年人利益在家庭監(jiān)護(hù)中得不到保障時(shí)，國(guó)家有權(quán)力做出違背父母或家庭成員意愿的決定，給予未成年子女充分的保護(hù)以實(shí)現(xiàn)他們的最佳利益。第三，未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督和責(zé)任追究存在立法空白?，F(xiàn)行立法對(duì)監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)并沒有采用列舉加概括的方式，同時(shí)也沒有系統(tǒng)的針對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人的責(zé)任追究機(jī)制。未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制對(duì)保障未成年人的監(jiān)護(hù)人認(rèn)真履行職責(zé)具有指引、預(yù)防、警示和懲罰的作用?！睹穹ㄍ▌t》第18條規(guī)定了監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)職責(zé)及民事責(zé)任，但僅是籠統(tǒng)的規(guī)定。該規(guī)定主要起法律的倡導(dǎo)性作用，不能有效規(guī)范和約束未成年人監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為。一是對(duì)于未成年人監(jiān)護(hù)的報(bào)告和撤銷機(jī)制現(xiàn)行立法局限于抽象的法律條文，如《民通意見》第14條、第20條。二是沒有規(guī)定未成年人的監(jiān)護(hù)人對(duì)監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的登記與公示制度，這無(wú)形中為未成年人的監(jiān)護(hù)人濫用監(jiān)護(hù)權(quán)提供了無(wú)人監(jiān)督的空間。并且，現(xiàn)實(shí)生活中監(jiān)護(hù)行為本身多種多樣、并非千篇一律，監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)行為是否有利于未成年人的利益需要個(gè)案分析，現(xiàn)行的法律規(guī)定對(duì)監(jiān)護(hù)人侵權(quán)行為的認(rèn)定缺乏一般的客觀標(biāo)準(zhǔn)，使得監(jiān)護(hù)職責(zé)是否適當(dāng)履行的司法案件更多地由法官通過(guò)行使自由裁量權(quán)予以衡量。缺少對(duì)監(jiān)護(hù)行為的監(jiān)督和監(jiān)護(hù)人的責(zé)任追究機(jī)制，給未成年人監(jiān)護(hù)不力、監(jiān)護(hù)中的侵權(quán)埋下了隱患，直至導(dǎo)致一些未成年人輟學(xué)出走、流浪乞討、違法犯罪。

三、完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的基本思路

法律的發(fā)展應(yīng)該與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步相適應(yīng)。針對(duì)我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)面臨的突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和立法缺失，筆者提出如下完善立法建議：

（一）實(shí)現(xiàn)未成年人監(jiān)護(hù)立法理念的轉(zhuǎn)變。完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的基本前提是要樹立尊重未成年被監(jiān)護(hù)人意愿和利益的立法理念，充分體現(xiàn)子女本位的思想。監(jiān)護(hù)人不僅要做到對(duì)未成年人的照顧和保護(hù)，而且要實(shí)現(xiàn)未成年人利益的最大化。無(wú)論監(jiān)護(hù)人的選任、監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)行為的適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)護(hù)事務(wù)執(zhí)行的范圍，還是監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)護(hù)監(jiān)督報(bào)告機(jī)制的建立等都應(yīng)以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)未成年人的最佳利益為核心。基于此，在立法理念上，要實(shí)現(xiàn)從對(duì)未成年人的基本照顧到未成年人利益最大化的轉(zhuǎn)變；從全部依賴于家庭監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)向以家庭監(jiān)護(hù)為主、政府監(jiān)護(hù)為輔；從注重財(cái)產(chǎn)監(jiān)護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫳硇慕】蹬c財(cái)產(chǎn)管理；從側(cè)重基層組織的義務(wù)履行轉(zhuǎn)變?yōu)榇_立國(guó)家責(zé)任的政府職能；從依賴收養(yǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)向全面健全監(jiān)護(hù)體系。總之，未成年人監(jiān)護(hù)只有突破私法領(lǐng)域的束縛，以實(shí)現(xiàn)未成年人的最佳利益為原則，建立人權(quán)保障的現(xiàn)代未成年人監(jiān)護(hù)立法理念，才能從根本上全面構(gòu)建我國(guó)的未成年人監(jiān)護(hù)制度體系，系統(tǒng)有效地回應(yīng)未成年人監(jiān)護(hù)面臨的現(xiàn)實(shí)難題。

（二）形成完整統(tǒng)一的未成年人監(jiān)護(hù)法律體系。目前，我國(guó)民法學(xué)界對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)立法的體例編排見仁見智，大致分為兩種意見：一種意見是：將未成年人監(jiān)護(hù)全部納入民法典中的總則編中。堅(jiān)持此種意見的理由是：沿襲原有《民法通則》的立法體系，易于認(rèn)同和理解?，F(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度主要體現(xiàn)在《民法通則》第二章里，而未成年人監(jiān)護(hù)作為監(jiān)護(hù)的一種形式，由民法典統(tǒng)一調(diào)整，保持了監(jiān)護(hù)制度的系統(tǒng)化，若將未成年人監(jiān)護(hù)納入婚姻法中則太過(guò)龐大。另一種意見是：通過(guò)民法典的總則編規(guī)定監(jiān)護(hù)的共性內(nèi)容，其中包括未成年人監(jiān)護(hù)的原則性規(guī)定，而未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容則由婚姻法詳細(xì)規(guī)定。未成年人監(jiān)護(hù)立法要形成民法典總則編和婚姻法科學(xué)分工、有機(jī)互補(bǔ)、有序結(jié)合、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的架構(gòu)。筆者贊同此觀點(diǎn)。具體來(lái)說(shuō)，民法典總則編中的監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)規(guī)定最基本的內(nèi)容：即監(jiān)護(hù)的概念、原則、監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的法律關(guān)系；監(jiān)護(hù)人的權(quán)利；監(jiān)護(hù)人的義務(wù)；監(jiān)護(hù)的分類設(shè)立（包括監(jiān)護(hù)能力）；監(jiān)護(hù)人的變更與撤銷；監(jiān)護(hù)終止；監(jiān)護(hù)人職責(zé)以及監(jiān)護(hù)監(jiān)督。而有關(guān)未成年人監(jiān)護(hù)的具體規(guī)定應(yīng)全部納入婚姻法。民法典總則編和婚姻法共同規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度有諸多優(yōu)勢(shì)：一是在婚姻家庭法回歸民法典的大趨勢(shì)下，監(jiān)護(hù)制度必然在民法典的民法總則中有所體現(xiàn)。但目前我國(guó)的婚姻家庭法律制度并不完善，許多內(nèi)容有待制定和充實(shí)，未成年人監(jiān)護(hù)作為特殊身份權(quán)制度的具體體現(xiàn)和家庭人倫理念的縮影，是其中之一。二是突顯婚姻法的親子關(guān)系特質(zhì)。民法雖博大精深但并不能包羅萬(wàn)象、事無(wú)巨細(xì)。未成年人監(jiān)護(hù)是我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的重要組成部分，它既蘊(yùn)含著監(jiān)護(hù)制度的共性又有其自身的獨(dú)特性，將其完全納入民法典總則編，與總則篇的基本定位不相協(xié)調(diào)。相反，由婚姻法規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度可以具體體現(xiàn)出婚姻家庭關(guān)系中親子關(guān)系的特質(zhì)，是恰如其分的明智選擇。三是強(qiáng)調(diào)未成年人監(jiān)護(hù)制度的重要地位。在婚姻法中具體規(guī)定未成年人監(jiān)護(hù)制度，不但有利于我國(guó)未來(lái)未成年人監(jiān)護(hù)制度的完善和發(fā)展，而且使得我國(guó)監(jiān)護(hù)制度的整體編排井然有序、詳略得當(dāng)。

（三）充實(shí)豐富未成年人監(jiān)護(hù)立法的具體內(nèi)容。其一，構(gòu)建全面系統(tǒng)的未成年人監(jiān)護(hù)類型。應(yīng)在保留原有的未成年人監(jiān)護(hù)類型的基礎(chǔ)上，增設(shè)臨時(shí)監(jiān)護(hù)和遺囑監(jiān)護(hù)，增設(shè)這兩種監(jiān)護(hù)類型既是適應(yīng)當(dāng)今世界未成年人監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的必然要求，也是對(duì)目前我國(guó)社會(huì)特別是農(nóng)村留守兒童監(jiān)護(hù)缺失的填補(bǔ)和對(duì)監(jiān)護(hù)不力的糾正。臨時(shí)監(jiān)護(hù)是指當(dāng)未成年人的監(jiān)護(hù)出現(xiàn)監(jiān)護(hù)缺失或監(jiān)護(hù)不力時(shí)及時(shí)指定、選任監(jiān)護(hù)人或在法律規(guī)定的情形下由相關(guān)機(jī)構(gòu)如學(xué)校等擔(dān)任未成年人的臨時(shí)監(jiān)護(hù)人。遺囑監(jiān)護(hù)是指未成年人的監(jiān)護(hù)人以設(shè)立遺囑的方式為未成年人指定監(jiān)護(hù)人，通常是父母為其子女以合法有效的遺囑指定監(jiān)護(hù)人。臨時(shí)監(jiān)護(hù)的設(shè)立，要充分發(fā)揮民政部門的職責(zé)，賦予民政部門在全國(guó)各地統(tǒng)一設(shè)立承擔(dān)未成年人臨時(shí)監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童臨時(shí)監(jiān)護(hù)所等，給流離失所的兒童或暫時(shí)失去監(jiān)護(hù)人的孩子設(shè)置一個(gè)安全、信賴的場(chǎng)所，把他們?cè)馐艿那趾p少到最小程度，讓他們真切感受到社會(huì)的關(guān)懷，這也是國(guó)家責(zé)任在未成年人監(jiān)護(hù)中的具體體現(xiàn)。遺囑監(jiān)護(hù)的設(shè)立，可以在汲取我國(guó)古代托孤這一民間習(xí)俗的優(yōu)點(diǎn)和借鑒國(guó)外如法國(guó)、德國(guó)、日本、美國(guó)遺囑監(jiān)護(hù)有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定適合我國(guó)實(shí)際的遺囑監(jiān)護(hù)制度。未成年人監(jiān)護(hù)類型中，遺囑監(jiān)護(hù)多數(shù)是父母對(duì)自己未成年子女善意履行最后的人身財(cái)產(chǎn)照顧義務(wù)的方式，也是親子關(guān)系的一種表現(xiàn)形式，它會(huì)日益成為我國(guó)家庭關(guān)系中對(duì)未成年人保護(hù)和照顧的重要形式。其二，盡快完善代孕關(guān)系的監(jiān)護(hù)立法，建立健全制約、監(jiān)管機(jī)制。代孕關(guān)系下的未成年人監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)在明確代孕合法形式和合法程序的前提下，以保護(hù)未成年子女最佳利益為指導(dǎo)原則來(lái)權(quán)衡監(jiān)護(hù)權(quán)的歸屬。在監(jiān)護(hù)權(quán)難以確定的情形下應(yīng)發(fā)揮國(guó)家公權(quán)力的介入作用，以充分保護(hù)未成年子女的權(quán)益。在法律明確禁止以非法獲利為目的的代孕行為的同時(shí)，對(duì)代孕行為加以規(guī)范化、合法化，不僅是確保不能生育的父母依法實(shí)現(xiàn)自己的生育權(quán)，行使自己的監(jiān)護(hù)權(quán)的有效途徑，更是法律維護(hù)安定的社會(huì)秩序和實(shí)現(xiàn)人類繁衍的重要之舉。其三，適當(dāng)引入國(guó)家監(jiān)護(hù)。毫無(wú)疑問(wèn)，家庭監(jiān)護(hù)始終是人類社會(huì)保護(hù)和照顧未成年人的普遍形態(tài)，但適應(yīng)未成年人監(jiān)護(hù)制度發(fā)展的世界潮流，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在充分尊重家庭自治的前提下，適當(dāng)引入國(guó)家監(jiān)護(hù)，發(fā)揮政府對(duì)未成年人的保護(hù)功能。現(xiàn)代未成年人監(jiān)護(hù)制度是實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)家庭本位向家庭本位為主、兼顧國(guó)家責(zé)任轉(zhuǎn)變的制度，也是從私法自治向公法適度介入轉(zhuǎn)變的制度。在英國(guó)，英國(guó)衡平法就有關(guān)于“國(guó)家是少年兒童最高監(jiān)護(hù)人”的理念和相關(guān)判例。在法國(guó)，自20世紀(jì)60年代以后，逐步確立起國(guó)家監(jiān)護(hù)制度以解決親屬監(jiān)護(hù)的不足。在德國(guó)，已經(jīng)開辟了社會(huì)化、公法化的未成年人監(jiān)護(hù)道路。在美國(guó)，未成年人更是處于國(guó)家監(jiān)護(hù)的嚴(yán)格保護(hù)之下?！? 〕根據(jù)《紐約家事法院法》（FCA）第10條規(guī)定：兒童保護(hù)程序的目的是要建立幫助兒童免除傷害或虐待，并幫助保護(hù)兒童身體、心理和情感健康的程序。其目的是為了提供適當(dāng)?shù)姆沙绦?，以確定在何種情況下，國(guó)家可以通過(guò)其家事法院代表兒童利益進(jìn)行違背父母意志的干預(yù)，以適當(dāng)滿足兒童利益的需要?！? 〕美國(guó)對(duì)未成年人的國(guó)家監(jiān)護(hù)規(guī)定的詳略得當(dāng)，對(duì)國(guó)家介入家庭監(jiān)護(hù)的時(shí)間、情形和目標(biāo)予以全面考慮，力求在法律層面嚴(yán)格約束未成年人的監(jiān)護(hù)人的行為，以最大程度地保護(hù)未成年人利益。鑒于世界各國(guó)對(duì)未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中未成年人監(jiān)護(hù)面臨的種種問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公權(quán)力對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)的滲透與介入，確保在家庭監(jiān)護(hù)不能維護(hù)未成年人最佳利益時(shí)及時(shí)彌補(bǔ)監(jiān)護(hù)缺位或監(jiān)護(hù)不力。為此，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定國(guó)家介入家庭監(jiān)護(hù)的情形，采用列舉加概括的方式明確國(guó)家介入的方式，明確規(guī)定只有在法律允許的情況下，國(guó)家才能介入家庭監(jiān)護(hù)。要明確家庭監(jiān)護(hù)的首位責(zé)任和國(guó)家監(jiān)護(hù)的補(bǔ)充責(zé)任，讓國(guó)家監(jiān)護(hù)切實(shí)在家庭監(jiān)護(hù)缺位時(shí)能夠及時(shí)給予補(bǔ)充和幫助。其四，加快建立未成年人監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制?？v觀世界各國(guó)，如法國(guó)的親屬會(huì)議，德國(guó)的監(jiān)護(hù)法院，日本的家庭法院，澳大利亞家庭法院設(shè)立的兒童法庭等，都設(shè)有對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)的專門機(jī)構(gòu)，對(duì)保護(hù)未成年人起到了明顯的督促監(jiān)管作用。由于我國(guó)現(xiàn)行的未成年人監(jiān)護(hù)制度缺少監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，不可避免地造成監(jiān)護(hù)人因怠于行使監(jiān)護(hù)權(quán)或?yàn)E用監(jiān)護(hù)權(quán)給未成年人造成損害。設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)督促未成年人的監(jiān)護(hù)人忠實(shí)、審慎地履行監(jiān)護(hù)義務(wù)的具體法律措施，包括未成年人的監(jiān)護(hù)人向監(jiān)督機(jī)構(gòu)做定期和不定期的報(bào)告義務(wù)，對(duì)監(jiān)護(hù)事項(xiàng)的登記與公示制度，對(duì)監(jiān)護(hù)不力的責(zé)任懲罰機(jī)制等，這樣，監(jiān)護(hù)人對(duì)被監(jiān)護(hù)人的財(cái)產(chǎn)管理就能達(dá)到同管理自己財(cái)產(chǎn)相同的注意義務(wù)，對(duì)被監(jiān)護(hù)人的人身保護(hù)達(dá)到足以使其免受侵害的監(jiān)護(hù)義務(wù)。監(jiān)護(hù)監(jiān)督機(jī)制應(yīng)成為我國(guó)未成年人監(jiān)護(hù)法律制度不可缺少的一部分。為此應(yīng)考慮：一方面設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如在全國(guó)人大權(quán)益部?jī)?nèi)部設(shè)置未成年人權(quán)益保護(hù)處，其職責(zé)之一就是監(jiān)督和保障未成年人的監(jiān)護(hù)人認(rèn)真履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。另一方面應(yīng)明確規(guī)定現(xiàn)有國(guó)家機(jī)構(gòu)承擔(dān)起監(jiān)督未成年人的監(jiān)護(hù)人履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，如代表國(guó)家權(quán)威性的司法機(jī)關(guān)檢察院作為未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，婦聯(lián)部門和民政部門作為輔助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，共同構(gòu)建起全國(guó)性的未成年人監(jiān)護(hù)的監(jiān)督機(jī)制。

總體觀之，未成年人監(jiān)護(hù)立法的完善不僅涉及家庭責(zé)任，更是國(guó)家責(zé)任的法律體現(xiàn)，是當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)必然面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在國(guó)家立法弊端不斷暴露的情況下，與時(shí)俱進(jìn)地構(gòu)建未成年人監(jiān)護(hù)立法，制定和完善科學(xué)的未成年人監(jiān)護(hù)立法，已成為一項(xiàng)包含在民法典和婚姻法中的重要的立法任務(wù)。未成年人監(jiān)護(hù)的立法完善，必將有利于我國(guó)人權(quán)保障的實(shí)現(xiàn)，有利于家庭的和睦、人際關(guān)系的和諧、社會(huì)的團(tuán)結(jié)友愛。因此，我們急切期盼加快完善未成年人監(jiān)護(hù)立法的步伐，切實(shí)建立起以保護(hù)未成年人最佳利益為基礎(chǔ)的，以現(xiàn)代監(jiān)護(hù)理念為導(dǎo)向的科學(xué)的未成年人監(jiān)護(hù)制度。

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