黃旭

[摘 要]新常態(tài)視閾下，新政策觀、新資源觀、新經(jīng)濟(jì)觀以及公民日益覺(jué)醒的民主與參與意識(shí)正逐漸形成潛在的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，倒逼我國(guó)地方政府提高社會(huì)協(xié)同治理的質(zhì)量與水平。提升地方政府社會(huì)治理能力是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)行政體制改革，建設(shè)善治政府的需要。地方政府能否實(shí)現(xiàn)善治直接關(guān)系到我國(guó)政治的穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)地方政府面臨著新的、更為復(fù)雜的問(wèn)題，如執(zhí)行力不足、公眾參與渠道狹窄、公共服務(wù)能力不足等，原有的體制路徑已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)種種挑戰(zhàn)。新環(huán)境下如何創(chuàng)新政府社會(huì)治理方式、增強(qiáng)政府社會(huì)治理的執(zhí)行力、拓寬社會(huì)治理的參與渠道等成為當(dāng)前地方政府體制創(chuàng)新路徑研究的重要課題，這無(wú)疑將對(duì)我國(guó)深化行政體制改革、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要的理論指導(dǎo)意義。

[關(guān)鍵詞]地方政府；協(xié)同治理能力；困境；出路

一、新常態(tài)視閾下地方政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)實(shí)情況分析

（一）制度日益規(guī)范，執(zhí)行力不到位

依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，使得我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的治理納入了法制軌道，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安、人民生活安定提供了重要保障。在國(guó)家依法治國(guó)總綱略的指導(dǎo)下，我國(guó)地方政府治理已納入了依法辦事、秉公處理的正軌。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了針對(duì)地方治理的較為完善的地方性法規(guī)、規(guī)章制度，來(lái)規(guī)制地方政府治理行為。

眾所周知，地方政府治理在很大程度上都是依靠政策制定和執(zhí)行來(lái)最終實(shí)現(xiàn)，因此治理效果的好壞可以說(shuō)關(guān)鍵就在于政策制定的是否科學(xué)、執(zhí)行是否有力。在現(xiàn)實(shí)地方政府治理過(guò)程中，不以當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定政策、歪曲上級(jí)政策、執(zhí)行不力情況比比皆是。地方政府作為國(guó)家基層政府，也作為國(guó)家政策的最終實(shí)施者，卻沒(méi)有以正確的措施和行為來(lái)執(zhí)行公共政策，而是以表面上大張旗鼓奉命執(zhí)行，暗地里私自修改政策執(zhí)行內(nèi)容，造成國(guó)家政策本質(zhì)缺失，最終達(dá)不到應(yīng)有的治理效果。

（二）公民參與意識(shí)增強(qiáng)，參與渠道較窄

隨著人民文化生活水平的顯著提升，公民參與的主體意識(shí)也隨之增強(qiáng)，公民通過(guò)民主選擇、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等方式參與政府的社會(huì)治理活動(dòng)中，把公民參與當(dāng)作自己應(yīng)有的權(quán)利。

目前，我國(guó)地方治理的主體依然是政府，政府在社會(huì)治理方面是全能的，公民和社會(huì)組織的參與還相當(dāng)有限。當(dāng)前，我國(guó)政府不斷豐富和完善公民參與渠道和方式，例如，舉辦聽(tīng)證會(huì)、微博問(wèn)政、媒體訪查、政府財(cái)務(wù)公示等形式來(lái)吸引公民參與。但由于公民代表性低、專業(yè)知識(shí)缺乏、地方政府自身是否愿意采取公民意見(jiàn)等問(wèn)題，都在很大程度上阻礙了公民參政作用的發(fā)揮。

（三）服務(wù)理念增強(qiáng)，治理力量不足

十八大以來(lái)，隨著國(guó)家行政體制改革不斷深化，建設(shè)服務(wù)型政府已成為實(shí)現(xiàn)政府治理能力提升的重要途徑。地方政府在依法推進(jìn)自身建設(shè)同時(shí)，始終堅(jiān)持以為人民服務(wù)為宗旨，以公開、透明、廉潔、高效、奉公的方式為人民群眾辦實(shí)事、辦好事。地方政府已逐漸向以堅(jiān)持從群眾中來(lái)，向群眾中去為根本理政理念的現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

隨著社會(huì)事務(wù)日趨復(fù)雜且變化迅速，人民自身素質(zhì)和參政意識(shí)的增強(qiáng)，單一的以政府為主的治理力量已經(jīng)不能夠應(yīng)對(duì)社會(huì)變化發(fā)展的需要，因此，實(shí)現(xiàn)多元化的治理模式勢(shì)在必行。政府在治理的過(guò)程中，也應(yīng)該去依靠社會(huì)組織、大眾媒體等其它治理主體的力量。

二、新常態(tài)視閾下地方政府社會(huì)治理能力的現(xiàn)實(shí)困境分析

（一）官本位思想的存在導(dǎo)致公務(wù)員整體服務(wù)意識(shí)不足

地方公務(wù)員作為基層地方治理的直接參與和實(shí)施者，在傳達(dá)和執(zhí)行上級(jí)政策指令以及能否保證實(shí)現(xiàn)善治將起到關(guān)鍵性作用。因此公務(wù)員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的高低將直接決定其能否確保政府職能有效履行，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。公務(wù)員制度的實(shí)施，使得我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)有了明顯的提升，業(yè)務(wù)能力得到增強(qiáng)。但不可否認(rèn)，目前我國(guó)公務(wù)員特別是地方政府公務(wù)員自身素質(zhì)還存在很多的問(wèn)題，這在一定程度上影響地方政府治理成效以及政府形象的提升。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受到“官本位”思想的影響，許多地方公職人員在履行自身職能的過(guò)程中多表現(xiàn)出重關(guān)系、輕原則、程序，不按照國(guó)家法律規(guī)章制度辦事，甚至在一定情況下為了謀取自身私利，不惜貪污腐敗，形成地方小團(tuán)體保護(hù)主義，嚴(yán)重影響地方治理效果?，F(xiàn)代政府的一個(gè)核心價(jià)值是“回應(yīng)”，即政府行為應(yīng)該達(dá)到“與人民的偏好相一致”。

（二）民主協(xié)商機(jī)制不健全導(dǎo)致政府決策模式單一化

在當(dāng)前，地方政府由于受到傳統(tǒng)文化和官僚主義思想的影響，在制定和執(zhí)行公共政策的過(guò)程中，往往實(shí)行單一的自上而下的獨(dú)斷式?jīng)Q策和執(zhí)行方式，從客觀層面上說(shuō)，這種決策方式有利于決策的快速制定和執(zhí)行，但難以保證決策方案的科學(xué)、合理性以及執(zhí)行的效果。具體來(lái)說(shuō)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在決策方案制定方面，雖然決策制定部門在制定政策方案時(shí)，會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究，進(jìn)行實(shí)地情況的考察，但出與自身利益的考慮或者行政不作為導(dǎo)致地方政府部門往往表現(xiàn)為只是走程序，走過(guò)場(chǎng)，目前地方政府在協(xié)商過(guò)程中表現(xiàn)出“發(fā)言受限制，非真誠(chéng)協(xié)商敷衍了事，務(wù)虛協(xié)商流于形式。”的現(xiàn)象較為普遍，最終使得決策因缺乏科學(xué)性、合理性而導(dǎo)致政策失敗。第二、在決策執(zhí)行方面，地方政府出于保護(hù)地方利益的考慮，對(duì)于國(guó)家制定的政策采取斷章取義甚至拒不執(zhí)行的態(tài)度，不尊重公民應(yīng)有的知情權(quán)，僅把公民作為政策執(zhí)行結(jié)果的被動(dòng)接受者，認(rèn)為公民應(yīng)該無(wú)條件的遵從政策執(zhí)行，加之公民自身素質(zhì)低下，長(zhǎng)期以來(lái)受到“草民”、“順民”思想的毒害，使得公民自身對(duì)于政策執(zhí)行采取逆來(lái)順受的態(tài)度，這更加劇了某些地方政府不按國(guó)家相關(guān)政策辦事的行為，使得公民參與流于形式。正確科學(xué)合理的民主決策方式是各級(jí)地方政府實(shí)現(xiàn)善治的前提。在決策制定和執(zhí)行過(guò)程中，地方政府應(yīng)當(dāng)將公民納入到?jīng)Q策過(guò)程當(dāng)中，傾聽(tīng)民眾心聲，尊重民眾意愿，以平等、雙向溝通的方式實(shí)現(xiàn)民主協(xié)商，吸納公民合理意見(jiàn)，推進(jìn)公共決策的科學(xué)化、合理化。

（三）公民參與的分散化導(dǎo)致政府社會(huì)治理的成本增加

贊同公民參與的一個(gè)重要的理由，增加公民參與可以將公民的要求更好地地體現(xiàn)在行政管理過(guò)程中。社會(huì)建設(shè)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，需要廣大公民以合理的途徑充分地有序地參與。公民參與社會(huì)治理，是促進(jìn)地方政府決策科學(xué)化、合理化的重要保證，也是提高政府治理效率和質(zhì)量的得力助手。因此，公民參與社會(huì)治理必不可少。

但在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐活動(dòng)中，公民參與社會(huì)治理也不同程度的出現(xiàn)了一定的問(wèn)題。首先，公民參與的不完善性。不論在何種情況下，那些新被選為參加社會(huì)治理或者已經(jīng)參與的公民都很難代表那些所有有資格參與社會(huì)治理的公民，因?yàn)閰⑴c社會(huì)治理的那部分公眾往往是社會(huì)經(jīng)濟(jì)階層較高的人，他們常常不能代表更廣大公民的利益，而是表達(dá)自身的特殊利益，而不是公民的普遍利益。我國(guó)作為擁有8億農(nóng)民的國(guó)家，其自身素質(zhì)和參政意愿都難以滿足社會(huì)治理的需要，使得農(nóng)民參與流于形式。其次，與社會(huì)治理成效相抵觸。由于公民參與社會(huì)治理，勢(shì)必需要政府部門花費(fèi)時(shí)間學(xué)習(xí)如何去處理公民參與過(guò)程中提出的問(wèn)題，如果公民對(duì)政府的社會(huì)治理結(jié)果不滿意，那么公民在一定程度上勢(shì)必會(huì)拒絕執(zhí)行政府制定的政策，影響政策執(zhí)行效率。此外，對(duì)政府決策質(zhì)量的威脅。決策作為政府實(shí)施治理的共識(shí)性意見(jiàn)，是決定治理效果的關(guān)鍵性因素。在決策制定過(guò)程中，由于公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識(shí)和常識(shí)，而參與決策的公民越多，期望發(fā)揮作用的人越多，在這種條件下，公民參與決策勢(shì)必會(huì)影響政府相關(guān)決策的質(zhì)量，影響治理效果。

三、新常態(tài)視閾下地方政府社會(huì)治理能力的提升路徑分析

（一）樹立以人為本的服務(wù)理念，創(chuàng)新政府社會(huì)治理方式

始終代表最廣大人民的根本利益，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨，也是我國(guó)各級(jí)政府行動(dòng)的根本總則。對(duì)于政府而言，建設(shè)成為服務(wù)型政府刻不容緩。服務(wù)型政府從根本上說(shuō)就是要以人為本，保障公民的基本權(quán)利，解決民眾生活難題，提供完善的公共服務(wù)。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，建設(shè)服務(wù)型政府就要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式，實(shí)現(xiàn)管理與服務(wù)相結(jié)合，更好的為基層公民、社會(huì)組織、企業(yè)服務(wù)；同時(shí)，地方政府也應(yīng)該轉(zhuǎn)變自身職能，認(rèn)清自身，準(zhǔn)確進(jìn)行角色定位，正確處理好自身與市場(chǎng)之間的關(guān)系，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)；此外，對(duì)于服務(wù)型政府的構(gòu)建，地方政府要加快完善公共服務(wù)體系，促進(jìn)公共服務(wù)均等化，保證讓每一個(gè)人都能享受到發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。此外，各級(jí)地方政府要樹立誠(chéng)信為政的治理理念，各級(jí)地方政府在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)，要充分傾聽(tīng)民眾心聲，尊重公民意愿，并能夠從當(dāng)?shù)貙?shí)際情況出發(fā)，尊重客觀規(guī)律，以保證公共政策制定的科學(xué)性、合理性，同時(shí)提高公共政策的執(zhí)行效率，達(dá)到良好的治理效果。

十八大以來(lái)，深化行政體制改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新社會(huì)治理方式已成為我國(guó)行政改革的主體方向。黨的十八屆三中全會(huì)更是明確提出要加快構(gòu)建以黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與為基礎(chǔ)的社會(huì)治理方式，在這種多元參與治理模式下，使得政府開始更為關(guān)注其他社會(huì)主體對(duì)于處理社會(huì)事務(wù)，解決社會(huì)問(wèn)題的作用與功能，使政府開始意識(shí)到要將自己不應(yīng)該管的和管不好的社會(huì)事務(wù)交給其它社會(huì)主體去處理，以便于社會(huì)問(wèn)題得到更好的解決。

（二）加強(qiáng)和完善相關(guān)制度（機(jī)制）建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方政府有人治向法治的轉(zhuǎn)變

如前文所述，僅僅依賴政府自身的單項(xiàng)決策，很難保證社會(huì)治理的成效。因此，實(shí)行多元治理方式，可以充分發(fā)揮各個(gè)主體自身優(yōu)勢(shì)，提高治理效率。當(dāng)然，促進(jìn)和完善相關(guān)制度建設(shè)是必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面機(jī)制建設(shè)。第一，公正的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前多元利益訴求和利益結(jié)構(gòu)不斷分化的情況下，地方政府應(yīng)建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在保持自身獨(dú)立性的前提下，以公正、合理、誠(chéng)信、以事實(shí)辦事的態(tài)度來(lái)協(xié)調(diào)不同群體之間的利益糾紛，確保社會(huì)公平，提升治理成效。第二，完善的社會(huì)救助機(jī)制。對(duì)于社會(huì)中的弱勢(shì)和特殊群體，政府部門應(yīng)制定和完善相關(guān)救助政策，為其提供最低生活保障，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧。第三，完備、高效的公共安全和社會(huì)預(yù)警機(jī)制。地方政府作為公共服務(wù)和物品的提供者，也作為社會(huì)公共事務(wù)的處理者，應(yīng)該建立健全完備的危機(jī)處理機(jī)制，能夠做到防微杜漸，及時(shí)處理突發(fā)事件，確保社會(huì)治安和諧、減少危害事故的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)人民生活安定。

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法執(zhí)政是黨治國(guó)理政的基本方式?！叭酥巍笔欠饨▊鹘y(tǒng)政治的產(chǎn)物，這種治理具有很大的隨意性、專斷性與不規(guī)范性。因此，我國(guó)地方政府治理要現(xiàn)代化，根本途徑還在于政府治理實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變，由權(quán)力至上走向法律至上。從“人治”到“法治”，需要提高地方政府治理者運(yùn)用法治思維和法治方式處理問(wèn)題的能力。治理者必須牢固樹立法律權(quán)限不能突破、法律底線不能逾越的法治觀念。

（三）拓寬公民參與治理渠道，增強(qiáng)公民政治參與的積極性

公民參與是地方治理體系中不可或缺的內(nèi)容，它既是實(shí)現(xiàn)地方善治的重要治理手段，更是地方治理的核心目標(biāo)取向，因?yàn)椤耙怨駷橹行牡闹卫聿潘闶且环菡嬲墓采睢?。具體來(lái)說(shuō)，地方政府在建立健全相關(guān)制度機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)擴(kuò)寬公民參與渠道。例如，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，地方政府可以通過(guò)微博、微信、電子郵件、QQ等其它新媒體形式來(lái)擴(kuò)寬公民參與渠道，保障公民能夠隨時(shí)了解政府政務(wù)信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)話交流，表達(dá)自身意愿，為公民提供更加全面、及時(shí)迅速的服務(wù)。此外，要完善聽(tīng)證會(huì)、政府政務(wù)公開機(jī)制，加快推進(jìn)電子政府建設(shè)，增強(qiáng)政府工作的透明度，實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間平等、良性互動(dòng)，提升政府辦公效率和質(zhì)量，扎實(shí)促進(jìn)服務(wù)性、回應(yīng)性、透明性政府建設(shè)。

對(duì)于國(guó)家而言，增強(qiáng)公民自身知識(shí)和能力，提升政治參與熱情，實(shí)現(xiàn)政府、公民之間良性互動(dòng)，是提升政府治理能力的重要舉措。一方面，國(guó)家要加強(qiáng)教育和宣傳力度，使公民堅(jiān)決摒棄落后的草民、順民意識(shí)，樹立主人翁意識(shí)，時(shí)刻關(guān)注國(guó)家命運(yùn)，積極參與國(guó)家治理。另一方面，公民自身應(yīng)該自覺(jué)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)，提升政治參與熱情，積累參政知識(shí)及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治建言獻(xiàn)策。

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