李愛(ài)年,劉愛(ài)良,2

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙　410081；2. 郴州市中級(jí)人民法院，湖南 郴州　423000)

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論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性及職權(quán)配置

李愛(ài)年1,劉愛(ài)良1,2

(1.湖南師范大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410081；2. 郴州市中級(jí)人民法院，湖南 郴州423000)

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的核心問(wèn)題是權(quán)力屬性及職權(quán)配置的憲法問(wèn)題。立足于中國(guó)特色社會(huì)主義檢察機(jī)關(guān)的憲法定位與檢察監(jiān)督制度發(fā)展的歷史經(jīng)緯，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性不是法律監(jiān)督權(quán)的寬泛解釋，也不是訴訟監(jiān)督權(quán)的自然延伸，而是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起訴訟的方式行使一般監(jiān)督權(quán)。檢察監(jiān)督的改革創(chuàng)新為一般監(jiān)督權(quán)的續(xù)造提供了新的契機(jī)。而權(quán)力屬性為一般監(jiān)督權(quán)的定位也為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)配置，尤其是在監(jiān)督方式、監(jiān)督程序以及監(jiān)督內(nèi)容的制度設(shè)計(jì)上提供了新的路徑。

檢察機(jī)關(guān)；公益訴訟；權(quán)力屬性；一般監(jiān)督權(quán)

一、問(wèn)題的提出

2015年 7月1日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)。根據(jù)最高人民檢察院公布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》)，北京、內(nèi)蒙古、吉林等13地檢察機(jī)關(guān)在各自轄區(qū)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟開(kāi)展為期2年的試點(diǎn)。就在全國(guó)人大和最高人民檢察院授權(quán)試點(diǎn)、發(fā)布方案的同時(shí)，著名環(huán)境法學(xué)者呂忠梅教授撰文《八問(wèn)檢察院試點(diǎn)環(huán)境公益訴訟》，向最高人民檢察院試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提出了是否需要重新定義環(huán)境公益訴訟、如何理解“民事公益訴訟”和“行政公益訴訟”、訴前程序?yàn)楹卧O(shè)置、檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的訴訟地位、檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)與職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)的關(guān)系等8個(gè)問(wèn)題，并認(rèn)為“在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點(diǎn)過(guò)程中，到底需要解決哪些問(wèn)題，或者需要在哪些方面進(jìn)行‘探索’，是直接關(guān)系到制度建設(shè)成敗的大事，必須有清醒的認(rèn)識(shí)”[1]。事實(shí)上，圍繞著檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟，如何提起公益訴訟的問(wèn)題，法學(xué)界的爭(zhēng)議一直不斷①。較多的學(xué)者從保護(hù)社會(huì)公益的現(xiàn)實(shí)需要、檢察機(jī)關(guān)的憲法地位和職權(quán)特點(diǎn)、國(guó)外公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)各地檢察機(jī)關(guān)的探索等方面為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供合理性支撐并為制度構(gòu)建、程序設(shè)計(jì)提出了諸多建議*這方面成果非常多，較新的成果可參見(jiàn)徐日丹、賈陽(yáng)《依法履職穩(wěn)步推進(jìn)公益訴訟改革試點(diǎn)工作——最高人民檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀<檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案>》(《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月3日第2版)；彭本利《檢察機(jī)關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性及制度構(gòu)建》(《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第5期)；徐以祥《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)需求與制度構(gòu)架》(《檢察日?qǐng)?bào)》2015年7月24日第3版)。。但是也有部分學(xué)者認(rèn)為；檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位并非當(dāng)然地包括提起公益訴訟的權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有違法理；諸如環(huán)境污染等社會(huì)問(wèn)題從更深層次分析是有法不依的執(zhí)法危機(jī)，用檢察監(jiān)督掩蓋執(zhí)法漏洞，這并非治本之策；檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在現(xiàn)有法律框架找不到依據(jù)；作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟會(huì)破壞民事訴訟和行政公益訴訟既有的訴訟機(jī)制[2-3]?？疾爝@些觀點(diǎn)，其立論基礎(chǔ)兩個(gè)共同點(diǎn)：其一，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的關(guān)注集中在“公益訴訟”上，很多觀點(diǎn)的爭(zhēng)議，事實(shí)上是對(duì)“公益訴訟”這一從國(guó)外舶來(lái)品的制度本身的分歧；其二，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的分析視角集中在環(huán)境保護(hù)法學(xué)或者訴訟法學(xué)的視角，許多分歧基于對(duì)環(huán)境問(wèn)題的根源和訴訟結(jié)構(gòu)的平衡的探討。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的研究與公益訴訟或者環(huán)境公益訴訟的研究有著本質(zhì)的不同，公益訴訟制度或者環(huán)境公益訴訟制度說(shuō)到底都是一個(gè)制度移植或者再造的問(wèn)題，只是一個(gè)訴訟法或者環(huán)境法問(wèn)題。檢察機(jī)關(guān)是中國(guó)憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，屬于人民代表大會(huì)制度所分授的權(quán)力體系的重要一環(huán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的賦權(quán)一方面會(huì)打破現(xiàn)有憲政格局下的權(quán)力分工，另一方面公益訴訟所針對(duì)的對(duì)象既包括損害社會(huì)公共利益行為的單位和個(gè)人，也包括相關(guān)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)。這就牽涉到法律監(jiān)督權(quán)與公民基本權(quán)利、法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)之間的侵入與衡平的問(wèn)題。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的核心問(wèn)題是一個(gè)十分嚴(yán)肅的憲法問(wèn)題，首先要解決這個(gè)職權(quán)如何定性，如何配置，如何實(shí)現(xiàn)與相關(guān)權(quán)力體系的協(xié)調(diào)問(wèn)題。如若不然，所有的在環(huán)境法和訴訟法框架內(nèi)的討論都可能會(huì)遭遇憲法和人民檢察院組織法等憲法性法律的否決。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟研究的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)在“檢察機(jī)關(guān)”而不是“公益訴訟”。如果能從檢察機(jī)關(guān)的憲法定位、法律監(jiān)督的歷史經(jīng)緯、檢察權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式以及檢察機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分工、配合與監(jiān)督關(guān)系中去探尋檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)利屬性及其對(duì)職權(quán)配置的合理定位，那么這便為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的正當(dāng)性、合法性的理論之爭(zhēng)提供了一個(gè)新的解釋路徑，也能為中國(guó)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度化、規(guī)范化提供憲法依據(jù)和改革指引。

二、對(duì)三種關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力屬性觀點(diǎn)的批判

任何權(quán)力的設(shè)定都必須在憲法和法律中得到明確而清晰的授權(quán)，這是“法無(wú)授權(quán)不可為”*2014年，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院第二次廉政工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，對(duì)市場(chǎng)主體，是“法無(wú)禁止即可為”；而對(duì)政府，則是“法無(wú)授權(quán)不可為”。這一法治原則的基本要求。中國(guó)《立法法》第8條第(二)項(xiàng)也明確規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”只能制定法律。因此，檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟必須解決授權(quán)問(wèn)題。法律授權(quán)一方面來(lái)自直接的授權(quán)條款，另一方面來(lái)自對(duì)現(xiàn)有授權(quán)條款的合理解釋?！度嗣駲z察院組織法》第5條以列舉的方式規(guī)定了檢察院的職權(quán)，三大訴訟法對(duì)這些職權(quán)的行使有進(jìn)一步明確的規(guī)定。那么檢察院提起公益訴訟的職權(quán)能否直接找到授權(quán)條款，還是從現(xiàn)有職權(quán)中得到合理解釋，抑或只能設(shè)定新的授權(quán)？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者涉及極少，部分學(xué)者在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度構(gòu)建(或者程序設(shè)計(jì))的論述中有提及檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性，概括起來(lái)主要有三種觀點(diǎn)：(1)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利性質(zhì)是“法律監(jiān)督權(quán)”的自然延伸[4]；(2)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是“公訴權(quán)”作擴(kuò)大解釋；(3)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的性質(zhì)就是訴訟監(jiān)督權(quán)監(jiān)督方式的修正。

筆者認(rèn)為，這三種觀點(diǎn)都具有其天然的缺陷。

1.法律監(jiān)督權(quán)說(shuō)

有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟可以從現(xiàn)有憲法和訴訟法中找到直接授權(quán)條款，其理由主要是：(1)《憲法》第129條規(guī)定了中國(guó)各級(jí)人民檢察院國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。該條款賦予了人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)實(shí)施民事公益起訴權(quán)正是行使其法律監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)；(2)《民事訴訟法》第15條規(guī)定了支持起訴的原則。人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)針對(duì)侵害民事公益行為提起訴訟符合支持起訴的原則。(3)《刑事訴訟法》第77條第2款規(guī)定，人民檢察院在公訴過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)侵害國(guó)家財(cái)產(chǎn)的，可以一并提起刑事附帶民事訴訟。這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟行使法律監(jiān)督權(quán)有直接法律依據(jù)[4]。

筆者不贊同這種觀點(diǎn)。首先，《憲法》第129條規(guī)定檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是對(duì)檢察機(jī)關(guān)憲法地位的表述，而不是檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)條款，根據(jù)權(quán)無(wú)法授不可為的法治原則，在憲法定位之下，檢察機(jī)關(guān)的具體職權(quán)必須有明確具體的規(guī)定(事實(shí)上，在我們國(guó)家也沒(méi)有“法律監(jiān)督權(quán)”這種表述，“法律監(jiān)督權(quán)”更多地出現(xiàn)在學(xué)術(shù)界作為一種法律監(jiān)督機(jī)關(guān)憲法地位的抽象性描述)。因此，符合檢察機(jī)關(guān)憲法定位(或者說(shuō)符合“法律監(jiān)督權(quán)”特質(zhì))只是具備了授予檢察機(jī)關(guān)行使該職權(quán)的可能性，但是從可能變成現(xiàn)實(shí)之間還需要立法機(jī)關(guān)基于政治結(jié)構(gòu)、法治狀況、國(guó)情實(shí)際等多方面的權(quán)衡來(lái)予以設(shè)定或者取消具體職權(quán)，不能簡(jiǎn)單地以提起公益訴訟符合檢察機(jī)關(guān)的憲法定位就自然引申為授權(quán)條款，這不符合基本的權(quán)力運(yùn)行邏輯。其次，盡管民事訴訟法第15條確實(shí)規(guī)定了支持起訴原則，但是這一法律原則由于與其他條文沒(méi)有形成邏輯、配套的系統(tǒng)，違背了法典的總則與分則、原則與具體規(guī)定的協(xié)調(diào)運(yùn)行結(jié)構(gòu)，而呈現(xiàn)出“結(jié)構(gòu)性錯(cuò)誤”[5]，并且此處的支持起訴與提起訴訟有明顯差異，支持起訴應(yīng)當(dāng)是為當(dāng)事人起訴提供便利，并不能代當(dāng)事人提起訴訟，而提起訴訟則是享有訴權(quán)的主體直接啟動(dòng)訴訟程序，將檢察院支持起訴與檢察院提起訴訟等同起來(lái)不合適。再次，《刑事訴訟法》規(guī)定了在國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受損失時(shí)可以提起附帶民事訴訟，但是該規(guī)定具有訴訟程序的限定性, 附帶民事訴訟的賠償是因?yàn)榉缸镄袨槎l(fā)的,刑事訴訟中的處理，與檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中的公訴人身份具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系[6]，不能簡(jiǎn)單地將規(guī)定在刑事訴訟中特定情形下提起附帶民事訴訟的權(quán)力推演至民事訴訟或者行政訴訟領(lǐng)域。

事實(shí)上，我們只要簡(jiǎn)單地考察中國(guó)檢察院職能的歷史發(fā)展就能夠非常明了地知道現(xiàn)行法律框架并未授權(quán)檢察院提起公益訴訟的職權(quán)。1954年檢察院組織法第4條規(guī)定地方各級(jí)人民檢察院職權(quán)時(shí)，其中第(六)項(xiàng)就明確了地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過(guò)提起或者參與民事訴訟的方式來(lái)保護(hù)重大的國(guó)家利益、社會(huì)公共利益以及人民利益*由于中國(guó)行政訴訟法于1989年才頒布實(shí)施，所以當(dāng)時(shí)還沒(méi)有行政訴訟。。1979年檢察院組織法修訂時(shí)將檢察院提起民事訴訟的職權(quán)予以取消，直到現(xiàn)在也一直沒(méi)有恢復(fù)。1982年修訂民事訴訟法時(shí)，當(dāng)時(shí)草案的立法原則中賦予了檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的權(quán)力，但是在正式頒布的條文中，該條被取消[7]。從檢察院職權(quán)的立法沿革看，從有授權(quán)到取消，從草案中建議到正式條文中“拿掉”，我們可以明確知曉在目前的法律框架中檢察院沒(méi)有提起公益訴訟的職權(quán)。

2.公訴權(quán)說(shuō)

很多學(xué)者認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在現(xiàn)有法律框架中并無(wú)直接授權(quán)。因此，有學(xué)者選擇從檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有法律職權(quán)進(jìn)行引申作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力基礎(chǔ)或者法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)行《檢察院組織法》第5條規(guī)定，人民檢察院行使如下5項(xiàng)職權(quán)：(1)對(duì)國(guó)家安全犯罪及嚴(yán)重破壞法律實(shí)施犯罪的檢察權(quán)。(2)法律規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)自偵案件的偵查權(quán)。(3)對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查案件的審查批捕權(quán)以及偵查監(jiān)督權(quán)。(4)刑事案件的公訴權(quán)；對(duì)法院審判活動(dòng)監(jiān)督權(quán)。(5)刑事裁決的執(zhí)行及監(jiān)所監(jiān)管活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。目前，學(xué)者主要從第(4)項(xiàng)中的公訴權(quán)與對(duì)行政訴訟、民事訴訟的訴訟監(jiān)督權(quán)解釋推衍檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性。“公訴權(quán)說(shuō)”的理由主要是：(1)檢察權(quán)是一種復(fù)合型權(quán)力，既包括公訴權(quán)又包括訴訟監(jiān)督權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不能與訴訟監(jiān)督權(quán)兼容，那么檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性就應(yīng)是公訴權(quán)。(2)公訴權(quán)是啟動(dòng)審判程序的一種程序性權(quán)力，提起民事公益訴訟是公訴權(quán)的一種表現(xiàn)形式[8]。

在進(jìn)行法律解釋時(shí), 我們要保持法律的整體性,要真實(shí)地反映立法者或憲法創(chuàng)制者的意圖。如果法律解釋不遵循嚴(yán)格的規(guī)則，法律本身極易被解構(gòu)[9]。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能否從公訴權(quán)得到解釋或者推衍，這似乎不是非常難厘清的問(wèn)題。因?yàn)楝F(xiàn)代意義上的公訴，無(wú)論是大陸法系還是英美法系國(guó)家，公訴都指向指控犯罪,追究刑事責(zé)任，其本質(zhì)就是以國(guó)家名義提起刑事訴訟, 所以被稱為國(guó)家追訴主義[10]。中國(guó)憲法未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的內(nèi)涵與外延，但是《檢察院組織法》和《刑事訴訟法》在涉及“公訴”一詞的用語(yǔ)時(shí)，都明確限定在“對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴”?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代意義上的公訴權(quán)理論和中國(guó)現(xiàn)有法律框架內(nèi)公訴權(quán)規(guī)范都將“公訴權(quán)”嚴(yán)格限定在刑事訴訟領(lǐng)域，將公訴權(quán)擴(kuò)展至民事、行政訴訟沒(méi)有理論支撐與法律依據(jù)。

3.訴訟監(jiān)督權(quán)說(shuō)

認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性是訴訟監(jiān)督權(quán)的主要理由是《行政訴訟法》第10條規(guī)定了檢察院對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的原則，但是該原則的落實(shí)受到監(jiān)督范圍、方式上的局限，法律規(guī)定的監(jiān)督對(duì)象僅僅包括人民法院的判決、裁定，監(jiān)督方式也只有通過(guò)審判監(jiān)督程序提出抗訴。明確檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，對(duì)于豐富訴訟監(jiān)督方式，落實(shí)訴訟監(jiān)督權(quán)意義重大*雖然該觀點(diǎn)只談及行政訴訟，但是事實(shí)上對(duì)于民事訴訟同樣適用。參見(jiàn)姜明安《行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟》(《法學(xué)雜志》2006年第2期)。。

中國(guó)《民事訴訟法》第14條與《行政訴訟法》第11條都確認(rèn)了人民檢察院對(duì)民事訴訟和行政訴訟享有訴訟監(jiān)督權(quán)，但是這一職權(quán)需要通過(guò)監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督方式和監(jiān)督手段等具體規(guī)定予以配合才能起到監(jiān)督效果。目前，在行政訴訟法和民事訴訟法上，對(duì)于監(jiān)督對(duì)象比較明確的都是對(duì)于人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤的民事或者行政判決、裁定，監(jiān)督方式都是通過(guò)審判監(jiān)督程序抗訴。監(jiān)督對(duì)象、方式的局限性導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟監(jiān)督缺乏可操作性，因此受到眾多學(xué)者的批評(píng)。但是，是否因?yàn)檫@種原則與具體規(guī)定脫節(jié)就因此得出可以從檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政、民事訴訟的監(jiān)督方式與監(jiān)督對(duì)象的改進(jìn)中引申出提起公益訴訟的職權(quán)，筆者不贊成這種觀點(diǎn)。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其憲法地位和職權(quán)配置是由人民代表大會(huì)制度下行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)之間的分工、配合與監(jiān)督關(guān)系決定的[11]。檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院審判活動(dòng)(刑事、行政、民事)的監(jiān)督權(quán)，其權(quán)力內(nèi)核是檢察機(jī)關(guān)通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法機(jī)關(guān)審判權(quán)的制約，進(jìn)而起到防止司法腐敗，維護(hù)司法權(quán)威和法制統(tǒng)一的作用[12]。中國(guó)《人民檢察院組織法》對(duì)于訴訟監(jiān)督權(quán)的規(guī)定也明確是對(duì)法院審判活動(dòng)是否合法實(shí)行監(jiān)督。因此，無(wú)論監(jiān)督范圍做怎樣的改進(jìn)，訴訟監(jiān)督的對(duì)象只能是人民法院的審判活動(dòng)，即人民法院的判決、裁定是否確有錯(cuò)誤，人民法院的審判程序是否違法或者審判人員審理該案件時(shí)是否有貪污受賄、徇私舞弊的枉法裁判行為。如果允許檢察院提起公益訴訟，那么監(jiān)督對(duì)象就不是人民法院，而是公民、法人和行政機(jī)關(guān)等訴訟當(dāng)事人，這與檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督職權(quán)配置的初衷相違背。因此，訴訟監(jiān)督權(quán)的權(quán)力制約功能決定了訴訟監(jiān)督權(quán)不能為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟提供權(quán)力屬性依歸。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)力屬性的應(yīng)然狀態(tài)—— 一般監(jiān)督權(quán)

從以上的分析可以看出，現(xiàn)有法律框架既無(wú)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的直接授權(quán)條款，也很難從檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有法定職權(quán)中合理解釋出提起公益訴訟的職權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)就必須尋求憲法法律予以新設(shè)。往返流盼中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位與職權(quán)變遷，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利屬性應(yīng)當(dāng)是一般監(jiān)督權(quán)。

圖1　權(quán)力架構(gòu)圖

一般監(jiān)督權(quán)最早起源于前蘇聯(lián)*有學(xué)者提出俄國(guó)的一般監(jiān)督權(quán)早在彼得一世創(chuàng)建檢察機(jī)關(guān)的時(shí)候就已經(jīng)提出，但是囿于當(dāng)時(shí)的歷史條件，檢察機(jī)關(guān)只是封建帝制時(shí)期的監(jiān)督嘗試，其目的是維護(hù)沙皇統(tǒng)治，與民主共和制下的檢察監(jiān)督有顯著區(qū)別。因此，這里仍然以前蘇聯(lián)的一般監(jiān)督權(quán)為源起。。列寧在《論“雙重領(lǐng)導(dǎo)”與法制》等系列文章中系統(tǒng)闡述了社會(huì)主義法律監(jiān)督理論，即檢察院是專門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)分立，不受任何地方影響，監(jiān)督國(guó)家法律的執(zhí)行與遵守。在列寧的檢察監(jiān)督思想指導(dǎo)下，1936年《蘇聯(lián)憲法》和《蘇聯(lián)檢察院組織法》規(guī)定，蘇聯(lián)檢察總長(zhǎng)對(duì)各部和各部所屬的各機(jī)關(guān)以及全體公職人員和全體蘇聯(lián)公民是否確切遵行法律負(fù)最高的監(jiān)督責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)追究被告人的刑事責(zé)任和抗議國(guó)家機(jī)關(guān)違反法律做出的決定等方式實(shí)施立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、司法監(jiān)督及守法監(jiān)督。由此開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)主義一般監(jiān)督權(quán)的立法先河。需要指出的是，這里的一般監(jiān)督權(quán)不是抽象意義上“法律監(jiān)督權(quán)”的對(duì)等物，而是檢察機(jī)關(guān)對(duì)立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)全面監(jiān)督職權(quán)的概括性描述?？梢源_定地說(shuō)，一般監(jiān)督權(quán)是蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的靈魂與核心，其權(quán)力設(shè)計(jì)初衷是：檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是人民主權(quán)憲政原則下分授的重要權(quán)力體系，享有對(duì)立法、執(zhí)法、司法和守法領(lǐng)域任何決策、行動(dòng)、計(jì)劃、行為的監(jiān)督權(quán)。以違法程度不同，對(duì)于一般違法行為通過(guò)抗議、建議、支持起訴、提起訴訟的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督；達(dá)到犯罪程度的，則通過(guò)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)予以制裁。隨著監(jiān)督專門(mén)化理念的深入，一般監(jiān)督權(quán)中的司法監(jiān)督作為監(jiān)督專門(mén)化內(nèi)容從一般監(jiān)督權(quán)中獨(dú)立出來(lái)，稱之訴訟監(jiān)督權(quán)，由此也就形成了一般監(jiān)督權(quán)與衍生的訴訟監(jiān)督權(quán)共同構(gòu)成蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)的核心職權(quán)，權(quán)力架構(gòu)如圖1所示[13]。

新中國(guó)成立后，中國(guó)充分借鑒蘇聯(lián)檢察監(jiān)督制度，構(gòu)建了中國(guó)的一般監(jiān)督權(quán)法律框架。彭真同志在向全國(guó)人大作《人民檢察院組織法(草案)》說(shuō)明時(shí)明確指出中國(guó)檢察制度受列寧檢察監(jiān)督思想的影響而確立。1954年《憲法》第81 條規(guī)定，最高人民檢察院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委、地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員和廣大人民群眾是否守法進(jìn)行監(jiān)督。在憲法上確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)。同年頒布的《檢察院組織法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的權(quán)能及行使方式進(jìn)一步具體化。其具體權(quán)能主要反映在三個(gè)方面：一是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)決議、行動(dòng)的合法性。檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、行動(dòng)、計(jì)劃與法律相違背，有權(quán)提出抗議。二是監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和普通公民一般違法行為。對(duì)于公民違法，有權(quán)提起或者參與涉及公共利益與人民利益的重要民事訴訟。對(duì)于國(guó)家工作人員的違法行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求其糾正。三是針對(duì)犯罪行為提起公訴。對(duì)于公民、單位的犯罪行為提起公訴，如果公職人員行為觸犯刑法，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)偵查并提起公訴。

根據(jù)《試點(diǎn)方案》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公訴包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是民事公益訴訟，主要針對(duì)環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品與藥品等損害社會(huì)公共利益的行為提起公益訴訟；二是行政公益訴訟，主要針對(duì)環(huán)保部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)部門(mén)、土地使用權(quán)出讓主管部門(mén)違法行使職權(quán)或者不作為致使國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受損失，可以向人民法院提起行政公益訴訟。前者針對(duì)的是自然人和法人損害社會(huì)公益的違法行為，屬于守法監(jiān)督范疇，后者針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)違法行政、行政不作為的行為，屬于執(zhí)法監(jiān)督范疇，這種強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法和守法領(lǐng)域一般違法行為的監(jiān)督理念與一般監(jiān)督權(quán)對(duì)一般違法行為的權(quán)力行使高度契合。另外，從檢察權(quán)的歷史經(jīng)緯看，1954年《檢察院組織法》第3條第(六)項(xiàng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟的規(guī)定也可以認(rèn)為是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)利屬性屬于一般監(jiān)督權(quán)的確認(rèn)。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性就是針對(duì)公民和行政機(jī)關(guān)一般違法行為通過(guò)提起訴訟的方式行使一般監(jiān)督權(quán)。

當(dāng)然，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)利屬性的確認(rèn)必須厘清一個(gè)核心問(wèn)題，那就是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一般監(jiān)督權(quán)行使方式是否與民事、行政訴權(quán)的行使能夠并行，正如呂忠梅老師所質(zhì)疑的“民事訴訟是‘民告民’，行政訴訟是‘民告官’，都是典型的私益訴訟。但檢察機(jī)關(guān)提起‘民事公益訴訟’是‘官告民’，提起‘行政公益訴訟’是‘官告官’，這與民事訴訟和行政訴訟有本質(zhì)差別。如果說(shuō)，因?yàn)橛辛恕妗康模涂梢愿淖兠袷略V訟和行政訴訟的本質(zhì)，那么，如何處理完全不同的兩類訴訟之間的關(guān)系，這不僅僅是一個(gè)‘名稱’問(wèn)題，而是關(guān)系到訴訟機(jī)制、訴訟權(quán)利、訴訟規(guī)則、訴訟資源、訴訟結(jié)果等基礎(chǔ)理論問(wèn)題”。這個(gè)觀點(diǎn)也是眾多反對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為原告提起公益訴訟的一個(gè)主要理由。事實(shí)上，這種觀點(diǎn)是建立在“私法訴權(quán)說(shuō)”上的一種傳統(tǒng)觀點(diǎn)，這種學(xué)說(shuō)最早由德國(guó)歷史法學(xué)派代表性人物薩維尼提出，其觀點(diǎn)是：在當(dāng)事人適格上，要求只有法律上的直接利害關(guān)系人才有資格提起；在訴的利益上，要求訴訟只能就自己權(quán)益提起訴訟,排除公共利益；在訴訟功能上，將訴權(quán)定位于對(duì)權(quán)利的保障, 必須以原有的實(shí)體權(quán)利(至少是主觀上的)的存在和受到侵害為基礎(chǔ)[14]。但是，該種學(xué)說(shuō)有其歷史局限性，它把民事訴訟(行政訴訟)作為民事實(shí)體權(quán)益的一個(gè)發(fā)展階段(或者是民事實(shí)體權(quán)益的組成部分)，忽略了訴訟法的公法價(jià)值和獨(dú)立地位,顛倒了訴訟法和實(shí)體法的關(guān)系[15]。實(shí)際上, 訴權(quán)既不是民事實(shí)體權(quán)益的內(nèi)容或者發(fā)展階段, 其價(jià)值也不限于啟動(dòng)訴訟程序。隨著自由主義國(guó)家觀的產(chǎn)生和法治思想的發(fā)展以及社會(huì)公益保護(hù)的需要,公益訴權(quán)理論逐步興起。公益訴權(quán)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體以及公民根據(jù)法律的授權(quán)為保護(hù)社會(huì)公共利益免受不法侵害而向法院提起訴訟的權(quán)利。公益訴權(quán)理論至少在三個(gè)方面突破了傳統(tǒng)訴權(quán)的理論框架：首先是公益訴權(quán)中適格當(dāng)事人(原告)的擴(kuò)張，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體、利害關(guān)系人、國(guó)家機(jī)關(guān)都可以提起訴訟；其次是訴的利益的突破，公益訴權(quán)認(rèn)為訴的利益既包括私益，也包括公共利益；最后是訴訟功能的突破，認(rèn)為公益訴權(quán)是一種基于公力的救濟(jì)權(quán), 但同時(shí)更是一種積極的參與權(quán), 或者更透徹地說(shuō), 這種權(quán)利的行使是一種政治行動(dòng)[16]。正是基于這種訴權(quán)理論，世界各國(guó)公益訴訟立法在民事訴訟與行政訴訟領(lǐng)域不斷發(fā)展。中國(guó)《民事訴訟法》與《環(huán)境保護(hù)法》引入公益訴訟制度即是對(duì)公益訴訟理論的認(rèn)可。因此，在對(duì)待檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)之間的關(guān)系問(wèn)題上，我們需要把握三點(diǎn)：第一，公益訴權(quán)理論是私法訴權(quán)理論的有效補(bǔ)充，公益訴訟的訴權(quán)理論基礎(chǔ)是公益訴權(quán)理論，中國(guó)已經(jīng)引入了公益訴訟制度，對(duì)于訴權(quán)理論的理解，包括對(duì)公益訴訟所引發(fā)的對(duì)民事訴訟、行政訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟機(jī)制、訴訟歸責(zé)等方面帶來(lái)的制度變遷，都要在傳統(tǒng)訴權(quán)理論基礎(chǔ)上有全方位的更新；第二，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一般監(jiān)督權(quán)的行使方式之一，這種監(jiān)督權(quán)行使的對(duì)象、目的、范圍與公益訴權(quán)的適格當(dāng)事人、訴的利益以及訴訟功能的突破一脈相承，不能基于傳統(tǒng)訴權(quán)理論將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)行使對(duì)立起來(lái)；第三，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，由于其自身的法律地位與資源優(yōu)勢(shì)，會(huì)對(duì)民事訴訟、行政訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)、訴訟機(jī)制產(chǎn)生一定的沖擊，但是這種沖擊會(huì)因?yàn)槭艿侥康恼?dāng)性(必須為了社會(huì)公益)、范圍法定性(必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使)、程序規(guī)范性(必須遵循法定的程序)等方面的多重限定而大大緩和。這正如檢察機(jī)關(guān)行使公訴權(quán)(刑事)一樣，檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家指控被告人，我們不能苛責(zé)兩者地位與資源的懸殊，因?yàn)樵谛淌略V訟的制度設(shè)計(jì)中，既有懲治犯罪的職權(quán)，又有人權(quán)保障的職責(zé)，兩者是平衡的。

四、中國(guó)一般監(jiān)督權(quán)的取消及其弊端分析

1954年憲法和檢察院組織法確立一般監(jiān)督權(quán)，并為地方人民檢察院提起公益訴訟提供了直接的法律依據(jù)。但是，各地檢察機(jī)關(guān)未來(lái)得及全方位開(kāi)展司法實(shí)踐，隨著政治運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，一般監(jiān)督被扣上“右傾”帽子，被“掛起來(lái)，備而待用”[17]。文革期間，一般監(jiān)督權(quán)被徹底取消，甚至整個(gè)檢察機(jī)關(guān)都被撤銷。1978年檢察機(jī)關(guān)得以復(fù)建，但是在重新修訂人民檢察院組織法的過(guò)程中，雖然檢察機(jī)關(guān)定位仍然是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)卻被取消，檢察機(jī)關(guān)直接提起民事訴訟的職權(quán)也隨之撤銷，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督被嚴(yán)格限定在對(duì)犯罪行為的監(jiān)督和對(duì)訴訟的監(jiān)督。對(duì)此，曾主持1979年《人民檢察院組織法》修訂的彭真同志有過(guò)解釋，他認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員行使一般監(jiān)督權(quán)是一項(xiàng)非常繁雜的工作，以檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有力量不可能完成這一使命，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)將精力集中在對(duì)犯罪行為的追究上，至于國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的一般違法行為，可以交由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)去完成[18]。

必須承認(rèn)，一般監(jiān)督權(quán)的確存在監(jiān)督范圍與監(jiān)督方式過(guò)于寬泛，極易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)被濫用的制度風(fēng)險(xiǎn)[19]。即使在前蘇聯(lián)法學(xué)界，對(duì)此也多有批評(píng)之聲，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)一般監(jiān)督的范圍作出合理的限制。但是，作為列寧法律監(jiān)督思想中尤為核心的組成部分，一般監(jiān)督權(quán)有其科學(xué)而合理的精神內(nèi)核，僅僅因?yàn)槠浯嬖谝恍┲贫蕊L(fēng)險(xiǎn)就直接加以否定，會(huì)造成更加嚴(yán)重的問(wèn)題：一是人民檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)名不副實(shí)。法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位是以列寧的法律監(jiān)督思想為內(nèi)核的，而建筑在這一指導(dǎo)思想之上的是檢察機(jī)關(guān)被賦予的一般監(jiān)督權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)兩大核心權(quán)能。甚至可以說(shuō)，沒(méi)有一般監(jiān)督權(quán)就沒(méi)有社會(huì)主義檢察權(quán)獨(dú)立的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)需要。在保留一般監(jiān)督權(quán)的憲法框架下，公訴權(quán)不僅僅是國(guó)家追訴權(quán)，它還轉(zhuǎn)變?yōu)橐话惚O(jiān)督權(quán)的行使方式，統(tǒng)攝于法律監(jiān)督體系之內(nèi)。相反，一旦一般監(jiān)督權(quán)被取消或者解構(gòu)，保留的公訴權(quán)就成為檢察權(quán)的全部?jī)?nèi)容，與訴訟監(jiān)督權(quán)并列為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的核心，違背了一般監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行邏輯。這也是造成中國(guó)理論界對(duì)“法律監(jiān)督權(quán)”“檢察權(quán)”“公訴權(quán)”的內(nèi)涵長(zhǎng)期爭(zhēng)議不休的根本原因[20]。二是檢察機(jī)關(guān)權(quán)力制約功能被解構(gòu)。人民主權(quán)原則是社會(huì)主義國(guó)家在政權(quán)組織形式上的基本遵循，中國(guó)人民代表大會(huì)制正是人民主權(quán)原則的集中體現(xiàn)。在人民代表大會(huì)制度分授的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職權(quán)相互配合和制約。檢察機(jī)關(guān)制約功能通過(guò)一般監(jiān)督權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)如果被解構(gòu)，只保留對(duì)犯罪行為監(jiān)督的公訴權(quán)，而將對(duì)一般違法行為的監(jiān)督權(quán)交由立法機(jī)關(guān)或者紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)行使，這一方面導(dǎo)致大量的損害社會(huì)公共利益的違法行為很難得到糾正，另一方面，將執(zhí)法機(jī)關(guān)的一般違法行為交由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，最終難免落入既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的尷尬境地。三是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立存在的必要性被質(zhì)疑。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)榉缸镄枰肪啃淌仑?zé)任的數(shù)量微乎其微，而對(duì)絕大多數(shù)的一般違法行為，檢察機(jī)關(guān)卻束手無(wú)策，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察自律。既然行政機(jī)關(guān)內(nèi)部能夠自律，何不取消檢察機(jī)關(guān)，而將極少數(shù)犯罪行為的監(jiān)督權(quán)也交給紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)[21]。

五、中國(guó)一般監(jiān)督權(quán)的續(xù)造及其對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟職權(quán)配置的限定

當(dāng)前，中國(guó)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)大量流失，食品藥品安全事件頻發(fā)，國(guó)家和社會(huì)公共利益被侵害的現(xiàn)象非常普遍。而行政機(jī)關(guān)的一些亂作為、不作為現(xiàn)象得不到遏制，作為國(guó)家和社會(huì)公共利益代表的檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督疲軟肯定是造成這些現(xiàn)象的根源之一。黨的十八屆四中全會(huì)提出，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，為續(xù)造中國(guó)檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)提供了決策動(dòng)力。在人民檢察院沒(méi)有一般監(jiān)督權(quán)的情況下，其他各項(xiàng)職權(quán)均很難形成完整的權(quán)力體系和必要的監(jiān)督能力，與其絕對(duì)取消，不如相對(duì)限縮，這是學(xué)界較為通行的觀點(diǎn)[22]。俄羅斯在放棄前蘇聯(lián)檢察制度時(shí)，對(duì)前蘇聯(lián)時(shí)代一般監(jiān)督權(quán)并沒(méi)有徹底拋棄，而是引入必要的權(quán)力制約機(jī)制對(duì)其進(jìn)行改造，這為我們的續(xù)造路徑提供了歷史鏡鑒。

1.監(jiān)督范圍的限定

一般監(jiān)督權(quán)的弊端之一就是監(jiān)督范圍寬泛，包括幾乎所有的立法、執(zhí)法、守法行為。這種寬泛的范圍，既不利于實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，又會(huì)增加一般監(jiān)督權(quán)被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，一般監(jiān)督權(quán)的范圍必須受到限制。從中國(guó)憲法、《立法法》及《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》對(duì)立法行為(包括規(guī)范性文件審查權(quán))的監(jiān)督權(quán)設(shè)置可以得出，立法行為的監(jiān)督專屬各級(jí)人大及其常委會(huì)。檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)范圍，應(yīng)當(dāng)排除對(duì)立法權(quán)(包含規(guī)范性文件審查權(quán))的監(jiān)督。從權(quán)力制約與權(quán)利保護(hù)的法治原則來(lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公民守法行為的監(jiān)督介入過(guò)泛，會(huì)導(dǎo)致公民權(quán)利受到極大程度的壓制，檢察機(jī)關(guān)會(huì)演變成“特務(wù)機(jī)關(guān)”。這就要求，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于守法的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)保持相當(dāng)程度的審慎，對(duì)于犯罪行為之外的一般違法行為應(yīng)限定在公民行為造成社會(huì)公共利益嚴(yán)重受損的情況下方可啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)限定在執(zhí)法監(jiān)督和特殊情況下的守法監(jiān)督之內(nèi)，對(duì)于范圍之外的其他行為，檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)不應(yīng)涉足。這也為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)配置提出了要求。從《試點(diǎn)方案》所確定的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍看，對(duì)于民事公益訴訟的范圍規(guī)定為“對(duì)于民事公益訴訟的范圍是污染環(huán)境、制售假冒偽劣食品、藥品等損害社會(huì)公共利益的行為”。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟，屬于一般監(jiān)督權(quán)的守法監(jiān)督。雖然“方案”對(duì)于守法監(jiān)督的領(lǐng)域限定在社會(huì)公益領(lǐng)域，但是對(duì)于違法程度未作限定，這就可能使檢察機(jī)關(guān)對(duì)所有環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等領(lǐng)域的違法行為都啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)。這不符合一般監(jiān)督權(quán)對(duì)于守法監(jiān)督的審慎原則，也很難實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。從目前檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟的案例看，大多屬于此類情形，難免背負(fù)“作秀”之嫌。因此，《試點(diǎn)方案》所規(guī)定的“損害社會(huì)公共利益的行為”應(yīng)當(dāng)在違法程度上進(jìn)行限定，應(yīng)當(dāng)限定為“嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公共利益的行為”，至于這里的“嚴(yán)重”采用何等標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由司法實(shí)踐的探索來(lái)逐步明確。對(duì)于行政公益訴訟來(lái)說(shuō)，《試點(diǎn)方案》確定的范圍為“環(huán)境保護(hù)部門(mén)、國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)、土地使用權(quán)出讓主管部門(mén)有違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家和社會(huì)公共利益遭受損失”。這里的“違法行使職權(quán)或者不作為”可否解釋為“制定規(guī)劃”“發(fā)布規(guī)范性文件”等抽象行政行為，如某縣政府作出引進(jìn)淘汰、落后產(chǎn)能的決定，這種決定顯然是違法行使職權(quán)，也必然造成環(huán)境狀況惡化，但是對(duì)于這種行為能否納入到檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍之內(nèi)，筆者持否定的觀點(diǎn)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的抽象行政行為除了行政機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督系統(tǒng)之外，還有立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督對(duì)象確定為具體行政行為，提起公益訴訟的范圍也應(yīng)當(dāng)限定在具體行政行為之列。

2.監(jiān)督程序的限定

檢察機(jī)關(guān)是“程序性”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)的行使必須依照法定的程序，并且這種程序不具有終局和實(shí)體意義[23]。因?yàn)榍疤K聯(lián)及中國(guó)建國(guó)初期的一般監(jiān)督權(quán)賦予了檢察機(jī)關(guān)“無(wú)處不在、無(wú)所不能”的權(quán)力，這就必然引發(fā)對(duì)“檢察機(jī)關(guān)濫用監(jiān)督權(quán)”的質(zhì)疑?！皺z察機(jī)關(guān)監(jiān)督一切，那誰(shuí)來(lái)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)”？如果檢察權(quán)任性行使，那么就違背了權(quán)力制約的基本精神。因此，一般監(jiān)督權(quán)在監(jiān)督方式上必須引入制約機(jī)制。俄羅斯對(duì)檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督權(quán)監(jiān)督方式的改造思路值得借鑒，其思路是既要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)一般監(jiān)督的效力，又要體現(xiàn)權(quán)力之間的配合，還要使其受到司法審查的控制[13]。從這個(gè)意義上說(shuō)，一般監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督程序至少應(yīng)該在兩個(gè)方面上予以限定：第一，監(jiān)督程序的層次性限定。中國(guó)行政機(jī)關(guān)與法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之間既有各行其是的分工，又有相互監(jiān)督的制約，還有相互協(xié)作的配合[24]，監(jiān)督程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一定的層次性，如先可以通過(guò)檢察建議、糾正違法通知書(shū)等方式督促行政機(jī)關(guān)、違法公民或者單位依法履行職責(zé)或義務(wù)，如果監(jiān)督對(duì)象仍然不予改正，則可以采取支持起訴、提起訴訟等方式；如果達(dá)到了犯罪的程度，還可以采取職務(wù)犯罪偵查、提起公訴等方式。這種監(jiān)督方式的層次性一方面避免了監(jiān)督權(quán)的高位運(yùn)行與被動(dòng)性、事后性的不足，更重要的是這種監(jiān)督方式更能為監(jiān)督對(duì)象所接受，能夠起到預(yù)防違法犯罪的作用。第二，監(jiān)督程序的非終局性。即檢察機(jī)關(guān)行使一般監(jiān)督權(quán)的方式不具有終局性或?qū)嶓w性處理問(wèn)題的效力。檢察機(jī)關(guān)的檢察建議對(duì)于監(jiān)督對(duì)象來(lái)說(shuō)，是可以執(zhí)行也是可以不執(zhí)行的。而檢察機(jī)關(guān)的支持起訴、提起訴訟乃至提起公訴，都必須通過(guò)審判機(jī)關(guān)的審查，只有法院的生效裁決才具有終局性的效力。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一般監(jiān)督權(quán)行使方式的一種，也必須在監(jiān)督程序上體現(xiàn)層次性和非終局性。就層次性而言，《試點(diǎn)方案》規(guī)定了民事公益訴訟的訴前程序“應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟”。這在某種程度上體現(xiàn)了監(jiān)督方式的層次性，即避免檢察權(quán)力直接干預(yù)，盡量通過(guò)行政管理或者社會(huì)組織治理的方式維護(hù)公益。但是這種層次性體現(xiàn)得并不徹底，或者說(shuō)未能從根本上體現(xiàn)違法行為的自糾和預(yù)防機(jī)制。應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)向違法公民或者單位發(fā)出檢察建議，建議其自動(dòng)履行義務(wù)。從行政公益訴訟來(lái)說(shuō)，其層次性體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)違法行政行為后，先通過(guò)檢察機(jī)關(guān)督促其糾正違法。這種層次性就體現(xiàn)得較為明顯，既能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約，又能體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)共同促進(jìn)公益的配合。就非終局性而言，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論提起民事公益訴訟，還是行政公益訴訟，都必須接受人民法院的司法審查，是否支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，由法院最終裁判?！对圏c(diǎn)方案》對(duì)于非終局性的設(shè)計(jì)存在一個(gè)極大的弊端是，只從監(jiān)督權(quán)的制約性要求，否決了被告的反訴權(quán)，沒(méi)有從監(jiān)督權(quán)的非終局性確認(rèn)被告的上訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)作為原告提起訴訟，其訴訟如果法院不予支持，這便體現(xiàn)了審判權(quán)對(duì)一般監(jiān)督權(quán)的制約；但是如果檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)求得到支持，無(wú)論是從檢察機(jī)關(guān)的訴訟能力還是從本地檢察機(jī)關(guān)通過(guò)司法監(jiān)督權(quán)對(duì)本地法院所形成的潛在勝訴壓制力來(lái)說(shuō)，目前的司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的勝訴率幾乎是百分之百。如果不確認(rèn)被告的上訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟一裁終局，必定勝訴的局面事實(shí)上就是確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)。提起公益訴訟的終局性，這是對(duì)權(quán)力制約原則的破壞。要改變這種局面，就必須確認(rèn)被告對(duì)于法院所作出的一審裁判有上訴權(quán)。

3.監(jiān)督內(nèi)容的限定

一般監(jiān)督權(quán)核心任務(wù)是確保國(guó)家的法律得到執(zhí)行和遵守。因此，檢察機(jī)關(guān)的一般監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督內(nèi)容在執(zhí)法監(jiān)督上應(yīng)限定在對(duì)行為合法性的監(jiān)督上，不能包括對(duì)合理性的監(jiān)督內(nèi)容。因?yàn)樗械男姓昧慷际欠墒跈?quán)的結(jié)果，根本不存在不受法律拘束的裁量[25]。并且合理性本身是一個(gè)難以量化的彈性指標(biāo)，出于對(duì)監(jiān)督權(quán)濫用的警惕，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行合理性審查也必須受到充分的監(jiān)督和制約，在行使一般監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避合理性問(wèn)題的監(jiān)督[26]。而對(duì)于守法監(jiān)督而言，監(jiān)督內(nèi)容的限定應(yīng)避免公權(quán)力的監(jiān)督對(duì)公民、法人正常的生產(chǎn)、生活產(chǎn)生沖擊，應(yīng)將監(jiān)督限定在環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品和藥品、嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益等領(lǐng)域。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟而言，在行政公益訴訟中，監(jiān)督內(nèi)容的限定性主要體現(xiàn)在合理性審查排除問(wèn)題方面。因?yàn)橹辽僭凇缎姓幜P法》中存在“行政處罰顯失公正”的合理性問(wèn)題。而《試點(diǎn)方案》所規(guī)定的“違法行使職權(quán)或者不作為”是否包含合理性問(wèn)題尚不明確。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)當(dāng)明確排除對(duì)行政機(jī)關(guān)違背合理行政原則問(wèn)題的監(jiān)督。而在民事公益訴訟中，監(jiān)督內(nèi)容的限定性應(yīng)體現(xiàn)在監(jiān)督領(lǐng)域的限定上，《試點(diǎn)方案》目前的領(lǐng)域是界定環(huán)境污染、制售假冒偽劣食品和藥品、嚴(yán)重侵害消費(fèi)者權(quán)益等領(lǐng)域，將來(lái)也不能輕易擴(kuò)大。

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(責(zé)任編輯胡志平)

On features and distribution of the power of procuratorate to bring public interest litigation

LI Ainian1, LIU Ailiang1,2

(1.SchoolofLaw,HunanNormalUniversity,Changsha410081,P.R.China;2.IntermediatePeople’sCourtinChenzhou,Chenzhou423000,P.R.China)

The core issue on public interest litigation instituted by procuratorate is a constitutional problem about the features and distribution of procuratorial power. Based on procuratorial power’s position in Constitution of the People’s Republic of China and process of development and transformation for procuratorial supervision system in China, the features of procuratorial power to bring public interest litigation is neither an excessively broad interpretation of legal supervision power nor an extension of litigation supervision power, but the exercise of procuratorate’s general supervision power. The reform and innovation of procuratorial supervision creates a new opportunity for resurrecting and updating general procuratorate’s supervision power. Featured as general supervision power, procuratorial power to bring public interest litigation can be distributed more appropriately. Because of this, system design in supervision way, supervision process and supervision content will be more proper.

procuratorate; public interest litigation; power property; general supervision power

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.03.019

Format: LI Ainian ,LIU Ailiang. On features and distribution of the power of procuratorate to bring public interest litigation[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2016(3):142-150.

2016-03-17

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度建設(shè)研究”(12AFX014)；湖南省教育廳重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制理論與實(shí)踐——以湘江流域?yàn)槔?12A086)

李愛(ài)年，女，湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境法學(xué)基礎(chǔ)理論與環(huán)境法學(xué)制度研究；劉愛(ài)良，郴州市中級(jí)人民法院法官，湖南師范大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法博士研究生。

DF84

A

1008-5831(2016)03-0142-09

歡迎按以下格式引用：李愛(ài)年,劉愛(ài)良.論檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的權(quán)力屬性及職權(quán)配置[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2016(3):142-150.

①在知網(wǎng)內(nèi)輸入“檢察”“公益訴訟”進(jìn)行全文檢索，5年內(nèi)(2011-2015年，其中2015年截止日期為10月15日)所得結(jié)果(含期刊論文、碩博論文、會(huì)議報(bào)紙論文，不含專著)為8 899篇，按發(fā)表年度2011-2015年的分組結(jié)果分別為1 667、2 168、1 817、1 514、1 733篇。