宋偉

【摘要】菲律賓試圖避開主權(quán)問題，利用《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》強(qiáng)制仲裁機(jī)制的漏洞，否定“九段線”的意義和中國(guó)在南海的歷史性權(quán)利，將菲律賓侵占南沙群島島嶼的問題異化為中國(guó)與菲律賓之間圍繞幾個(gè)島嶼地位和歸屬的爭(zhēng)議。這樣做并不能實(shí)質(zhì)性改變南海的現(xiàn)狀，反而會(huì)惡化與中國(guó)的長(zhǎng)期關(guān)系，因而是短視的。中國(guó)方面應(yīng)該抓住相關(guān)機(jī)會(huì)，利用各種渠道多做工作，最大可能減少仲裁案的不利影響。

一、菲律賓南海仲裁案始末

20世紀(jì)70年代后，由于南海地區(qū)可能蘊(yùn)藏巨大石油資源的消息，以及各國(guó)政府對(duì)于海洋資源的日益重視，菲律賓等東南亞國(guó)家開始侵占中國(guó)在南海的島礁。菲律賓侵占了南沙群島的馬歡島、費(fèi)信島、中業(yè)島等島礁，并對(duì)中國(guó)中沙群島中的黃巖島提出非法領(lǐng)土要求。尤其是2009年以來，在美國(guó)實(shí)施“亞太再平衡”戰(zhàn)略背景下，菲律賓政府在南海問題上的態(tài)度日益強(qiáng)硬，試圖把南海問題變成菲律賓和美國(guó)、日本等國(guó)家共同制衡中國(guó)的一個(gè)抓手。美國(guó)政府多次在東盟地區(qū)論壇上向中國(guó)發(fā)難。盡管美國(guó)聲明不在南海島嶼主權(quán)爭(zhēng)端和海洋劃界問題上持有立場(chǎng)，但是卻只把中國(guó)作為南海地區(qū)沖突局勢(shì)的指責(zé)對(duì)象。在美國(guó)的支持下，尤其是阿基諾三世上臺(tái)后，菲律賓開始考慮通過《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱為《公約》）的強(qiáng)制仲裁程序來解決兩國(guó)之間的主權(quán)爭(zhēng)端，或者限制中國(guó)在南海地區(qū)的主權(quán)和其他權(quán)利。

2012年4月，菲律賓的軍艦和中國(guó)海監(jiān)船在中沙群島的黃巖島發(fā)生了對(duì)峙沖突，最后菲律賓方面不得不降低事態(tài)，撤回軍艦，改派海監(jiān)船只。黃巖島事件后，菲律賓外交部長(zhǎng)羅薩里奧發(fā)表聲明，稱菲政府將把黃巖島問題提交國(guó)際海洋法庭，尋求通過“國(guó)際仲裁”的方式，解決中菲在黃巖島的對(duì)峙。2013年1月，菲律賓政府向中國(guó)駐菲大使遞交照會(huì)，宣稱依據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第287條和附件七的規(guī)定，就中菲有關(guān)南海“海洋管轄權(quán)”的爭(zhēng)端遞交仲裁通知，提起強(qiáng)制仲裁。中國(guó)政府退回了相關(guān)的照會(huì)通知，表示不接受、不參與仲裁。但菲律賓方面利用《公約》爭(zhēng)端機(jī)制的漏洞，單方面推動(dòng)仲裁進(jìn)程。2013年7月，臨時(shí)仲裁庭召開了第一次會(huì)議，確定仲裁的程序規(guī)則，并選定常設(shè)仲裁法院為書記處。2015年10月29日，仲裁庭裁定，菲律賓對(duì)所提仲裁請(qǐng)求的部分事項(xiàng)具有管轄權(quán)，其他一些事項(xiàng)留到后面階段審議。2016年6月29日仲裁庭書記處稱，仲裁庭將于7月12日公布關(guān)于菲律賓南海仲裁案的實(shí)體問題裁決。

二、南海仲裁案菲律賓訴中國(guó)的主張和本質(zhì)

在重金聘請(qǐng)的國(guó)際律師團(tuán)隊(duì)的包裝下，菲律賓向國(guó)際海洋法庭請(qǐng)求仲裁的事項(xiàng)包括15項(xiàng)，大概包含了權(quán)利來源、島礁地位和行為活動(dòng)三個(gè)方面。根據(jù)中國(guó)政府有關(guān)仲裁事項(xiàng)說明的立場(chǎng)文件總結(jié)，菲律賓的仲裁請(qǐng)求主要涉及：“第一，中國(guó)在《公約》規(guī)定的權(quán)利范圍之外，對(duì)‘九段線（即中國(guó)的南海斷續(xù)線）內(nèi)的水域、海床和底土所主張的‘歷史性權(quán)利與《公約》不符； 第二，中國(guó)依據(jù)南海若干巖礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多權(quán)利主張與《公約》不符；第三，中國(guó)在南海所主張和行使的權(quán)利非法干涉菲律賓基于《公約》所享有和行使的主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán)以及航行權(quán)利和自由?！?/p>

這15項(xiàng)仲裁請(qǐng)求試圖避開《公約》中對(duì)強(qiáng)制程序的一些限制，將菲律賓的主張限定在澄清歷史性權(quán)利與《公約》之間的關(guān)系、若干島嶼的歷史性地位以及環(huán)境污染、航行自由等問題。而《公約》規(guī)定允許會(huì)員國(guó)對(duì)一些事項(xiàng)作出排除性聲明，即不接受仲裁，這些事項(xiàng)包括島嶼主權(quán)爭(zhēng)端、海域劃界、軍事活動(dòng)等。菲律賓的仲裁主張經(jīng)過了仔細(xì)的包裝，其目的在于掩蓋所提出請(qǐng)求的主權(quán)爭(zhēng)端性質(zhì)。

先看第一個(gè)方面，即菲律賓所提出的對(duì)于“九段線”歷史性權(quán)利的質(zhì)疑。其認(rèn)為在《公約》簽訂后，這樣的歷史性權(quán)利就不復(fù)存在了；即便存在歷史性的權(quán)利，也應(yīng)該限制在《公約》規(guī)定的地理和實(shí)體范圍內(nèi)。仲裁庭認(rèn)為，中國(guó)和菲律賓之間可能存在主權(quán)權(quán)利的重疊，但是對(duì)于歷史性權(quán)利的性質(zhì)及其范圍的認(rèn)定并不涉及這種主權(quán)權(quán)利的劃分。顯然，這種觀點(diǎn)明顯偏袒菲律賓，因?yàn)閷?duì)于歷史性權(quán)利的認(rèn)定不可能不影響到領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界。中國(guó)已經(jīng)將涉及海域劃界等事項(xiàng)作了排除。而仲裁庭在裁定管轄權(quán)成立的論述中，卻并沒有排除有關(guān)南?！熬哦尉€”的問題，而是將其放到了后面階段的審議中。

第二個(gè)方面涉及一些島礁的地位問題，即它們是否擁有相應(yīng)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等。這些島礁地位的確定，表面上看是如何適用《公約》的問題，但本質(zhì)上也是主權(quán)的劃分問題。在主權(quán)歸屬?zèng)]有確定的前提下，如何來認(rèn)定這些島礁所擁有的權(quán)利呢？反過來，島礁地位的劃分，也會(huì)影響到最終的領(lǐng)土和海域劃界。顯然，菲律賓方面避開了中國(guó)關(guān)于南海群島作為群島水域的整體主張，試圖將其分割為《公約》框架下的個(gè)案問題。這些做法，本質(zhì)上是限制中國(guó)的主權(quán)權(quán)利。如果菲律賓的主張得以成立，那么即使中國(guó)獲得了某些島嶼，也不擁有相應(yīng)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)乃至領(lǐng)海，從而不會(huì)影響到菲律賓的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架利益。

第三個(gè)方面涉及如中國(guó)的島礁擴(kuò)建污染環(huán)境、影響航行自由等問題，更多是附加性的，即確保仲裁庭能夠建立。環(huán)境問題可能可以成為一個(gè)仲裁的理由，但是航行自由的問題本質(zhì)上也依賴于主權(quán)范圍的確定。而且，菲律賓和西方國(guó)家在討論中國(guó)的南海島礁擴(kuò)建時(shí)，不使用擴(kuò)建而是使用“造島”的術(shù)語，試圖否定這些島礁所具有的權(quán)利地位。

因此，菲律賓提出的南海仲裁案本質(zhì)上是否認(rèn)中國(guó)歷史性權(quán)利合法性，限制和剝奪中國(guó)在南海的主權(quán)權(quán)利，只不過披了“公約適用”的外衣。

三、中國(guó)為什么對(duì)菲方所提南海仲裁案說“不”

2014年12月，在南海仲裁案仲裁庭設(shè)定的中國(guó)提交辯訴狀最后日期前，中國(guó)政府發(fā)布了《中國(guó)關(guān)于菲律賓所提南海仲裁案管轄權(quán)問題立場(chǎng)文件》，系統(tǒng)闡明了中國(guó)政府為什么不參與、不接受南海問題仲裁的原因，并強(qiáng)調(diào)這一立場(chǎng)文件并不意味著中國(guó)接受仲裁?！段募方Y(jié)合歷史和國(guó)際法說明，菲律賓提請(qǐng)仲裁事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)是南海部分島礁的領(lǐng)土主權(quán)問題，超出《公約》的調(diào)整范圍，不涉及《公約》的解釋或適用范圍；即使菲律賓提出的仲裁事項(xiàng)涉及有關(guān)《公約》解釋或適用的問題，也構(gòu)成中菲兩國(guó)關(guān)于海域劃界問題的組成部分，而中國(guó)已根據(jù)《公約》的規(guī)定于2006年作出聲明，將涉及海域劃界等事項(xiàng)的爭(zhēng)端排除使用仲裁等強(qiáng)制爭(zhēng)端解決程序。在此之后，中國(guó)政府多次聲明對(duì)菲律賓單方面推進(jìn)的南海仲裁案不參與、不接受的基本立場(chǎng)。既然中國(guó)對(duì)于南海和南沙群島的主張有著相當(dāng)多的歷史依據(jù)和法理依據(jù)，為什么中國(guó)政府要對(duì)南海仲裁案說“不”？

最基本的原因當(dāng)然是菲律賓所提出的仲裁事項(xiàng)本質(zhì)上涉及領(lǐng)土主權(quán)和海域劃界問題，而中國(guó)早已作出了排除性聲明，不接受涉及這方面事項(xiàng)的強(qiáng)制仲裁。中國(guó)方面認(rèn)為，不管是第一類事項(xiàng)，還是第二類和第三類事項(xiàng)，本質(zhì)上都是試圖否認(rèn)、限制中國(guó)的主權(quán)權(quán)利。在島嶼主權(quán)的歸屬?zèng)]有確定之前，如何能確定中國(guó)在南海的權(quán)利范圍呢？而且，菲律賓方面辯稱已經(jīng)窮盡了其他可能的方法，但是事實(shí)上從未和中國(guó)討論過仲裁請(qǐng)求中的事項(xiàng)，并忽視雙方通過談判達(dá)成的諸多共識(shí)，也無視《南海各方行為宣言》中的政治承諾，并不符合爭(zhēng)端強(qiáng)制解決的前提條件。因此，對(duì)于這些事項(xiàng)，中國(guó)有權(quán)按照自己的聲明拒絕參與強(qiáng)制仲裁。

第二，訴諸《公約》、臨時(shí)仲裁庭機(jī)構(gòu)并不是合適的解決方式。從《公約》的角度來說，它雖然涉及“歷史性所有權(quán)”的概念，但是并沒有清晰地界定什么是歷史性所有權(quán)或者歷史性權(quán)利。如果將南海問題提交強(qiáng)制仲裁，就意味著仲裁庭要對(duì)《公約》的這些概念進(jìn)行界定，但這是一個(gè)僅僅包括5個(gè)仲裁員的仲裁庭所不可能完成的任務(wù)。即便是仲裁庭作出界定，也不可能保證其普遍性和公平性。而且，基于習(xí)慣國(guó)際法的歷史性權(quán)利有很多種，并不一定是主權(quán)權(quán)利，也可能是一定的管轄權(quán)，并且這種管轄權(quán)可能是不排他的。對(duì)于這些歷史性權(quán)利的認(rèn)可和具體貫徹，最合適、可行的方法當(dāng)然是通過當(dāng)事方的政治協(xié)商來實(shí)現(xiàn)。仲裁庭的建立基于《公約》，可以很自然地推斷，它的仲裁將更多基于《公約》的效力而不是習(xí)慣國(guó)際法的效力。中國(guó)政府認(rèn)為，中國(guó)在南海問題上的主張既有歷史依據(jù)，也有法理依據(jù)，并不能將兩者簡(jiǎn)單對(duì)立起來。

第三，如果在明知道仲裁涉及主權(quán)利益的情況下還正式參與，有可能會(huì)對(duì)中國(guó)自己排除聲明的堅(jiān)定性產(chǎn)生影響，還可能產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)，即其他與中國(guó)有南海爭(zhēng)端的國(guó)家都可能提起仲裁，中國(guó)將不得不全部參加，從而對(duì)局勢(shì)的發(fā)展基本上失去影響力。既然中國(guó)方面已經(jīng)作出了排除聲明，而且認(rèn)為《公約》框架并不十分適合用來解決這些爭(zhēng)端，那么中國(guó)的堅(jiān)定立場(chǎng)可能會(huì)在一定程度上挫敗其他國(guó)家利用多邊框架來制衡中國(guó)的想法。只要中國(guó)方面能夠做好相關(guān)的溝通工作，向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)中國(guó)主張的合法性和誠(chéng)意，那么就可以將不利仲裁結(jié)果的影響降到最低。

四、菲律賓阿基諾政府的短視與中國(guó)的應(yīng)對(duì)

的確，需要承認(rèn)，中國(guó)的不參與可能會(huì)帶來一些消極效應(yīng)，例如沒有正式發(fā)表意見的機(jī)會(huì)、可能會(huì)引起一些仲裁員的反感、不利的仲裁結(jié)果可能會(huì)讓中國(guó)面臨更大的國(guó)際壓力，但關(guān)鍵還在于中國(guó)如何說服國(guó)際社會(huì)。如果中國(guó)政府能夠繼續(xù)通過大量深入細(xì)致的證據(jù)，以及通過積極友善的溝通態(tài)度、合適有效的溝通方法，改變主流國(guó)際社會(huì)的看法，那么南海仲裁案并不一定能影響到南海問題的實(shí)際結(jié)果。

畢竟，就算是菲律賓國(guó)內(nèi)的有識(shí)之士也認(rèn)識(shí)到，中菲南海爭(zhēng)端的解決，最終還是必須由兩國(guó)之間達(dá)成共識(shí)。菲律賓資深海洋法專家、前司法部長(zhǎng)埃斯特利托·門多薩就呼吁菲當(dāng)局暫停推進(jìn)南海仲裁案程序，為2016年7月1日上任的新政府留下選擇余地。門多薩清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然美國(guó)、日本等國(guó)家在背后推波助瀾，但是它們的支持是相當(dāng)有限的，在關(guān)鍵時(shí)刻可能更靠不住。例如，美國(guó)從來就沒有表態(tài)說支持哪個(gè)國(guó)家對(duì)南海島嶼擁有主權(quán)；美國(guó)在這一地區(qū)的根本利益是維持穩(wěn)定，而過度支持菲律賓等國(guó)挑釁中國(guó)顯然不符合美國(guó)的利益。從這些方面來說，阿基諾政府一意孤行推動(dòng)南海仲裁案，雖然短期內(nèi)可能獲得有利的仲裁結(jié)果，但是并不可能實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)本國(guó)的領(lǐng)土野心，相反可能惡化同中國(guó)的長(zhǎng)期政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

中國(guó)是菲律賓的第一大進(jìn)口來源地和第二大出口市場(chǎng)。南海爭(zhēng)端的本質(zhì)不僅是領(lǐng)土歸屬，更是經(jīng)濟(jì)利益。菲律賓政府應(yīng)該停止目前的短視政策，重視與中國(guó)長(zhǎng)期友好合作所能帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益。

從中國(guó)的角度來說，雖然沒有正式參與菲律賓訴中國(guó)的南海仲裁案，但從戰(zhàn)術(shù)的角度來說仍然要給予足夠的重視，盡可能避免一切消極因素。例如，應(yīng)該更積極、更有效地向國(guó)際社會(huì)解釋中國(guó)的立場(chǎng)和依據(jù)，不僅發(fā)揮政府的政策宣示作用，更要發(fā)揮民間乃至跨國(guó)公司的力量；在仲裁的過程中，通過各種非正式的方式向仲裁庭進(jìn)行說明和解釋，減少仲裁員的反感；最重要的，則是繼續(xù)堅(jiān)持雙邊談判的立場(chǎng)，抓住菲律賓新政府上臺(tái)等機(jī)會(huì)，通過政治談判和協(xié)商來推動(dòng)現(xiàn)有南海爭(zhēng)端的實(shí)質(zhì)性解決。事實(shí)上，通過雙邊談判解決中菲在南海的有關(guān)爭(zhēng)議，既是中國(guó)政府的一貫政策，也是中菲之間達(dá)成的明確共識(shí)。正如外交部所聲明的：“中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)持在尊重歷史事實(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)際法，通過雙邊談判解決與菲律賓在南海的有關(guān)爭(zhēng)議?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]“中華人民共和國(guó)政府關(guān)于菲律賓共和國(guó)所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場(chǎng)文件”，新華網(wǎng)：http：//news.xinhuanet.com/mil/2014-12/07/c_127283404.htm。

[2]劉衡：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉附件七仲裁：定位、表現(xiàn)與問題——兼談對(duì)“南海仲裁案”的啟示》，《國(guó)際法研究》，2015年第5期，第3-22頁。

[3]黃子宜：《菲律賓訴中國(guó)南海仲裁案辨析》，《亞太安全與海洋研究》，2015年第1期，第68-81頁。

（責(zé)任編輯：王碧薇）