[摘要]西寧是青海省的省會(huì)，是青海省第一大城市，亦是整個(gè)青藏高原最大的城市。是青海的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科教、交通中心，是國(guó)務(wù)院確定的內(nèi)陸開放城市。在全國(guó)簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，西寧市政府緊緊圍繞行政審批制度改革這一核心舉措，采取一系列措施，簡(jiǎn)政放權(quán)、下放權(quán)力，取消不必要的行政審批，為西寧乃至全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。西寧市政府行政審批制度改革取得了較大成效，但是在肯定成績(jī)的同時(shí)也存在一些亟需解決的問題，本文將以西寧市政府行政審批制度改革調(diào)研為視角進(jìn)行實(shí)證考察，探究目前西寧市政府在行政審批制度改革中存在的難題，最后針對(duì)其存在的具體問題，提出自己的一些建議。

[關(guān)鍵詞]簡(jiǎn)政放權(quán)；行政審批；難題；完善建議

[中圖分類號(hào)]D669 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-5918（2016）08-0060-03

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2016.08.028[本刊網(wǎng)址]http：//www.hbxb.net

一、調(diào)研準(zhǔn)備工作說明

（一）調(diào)研對(duì)象說明

西寧市委、市政府緊緊圍繞中央和省委對(duì)行政審批制度改革的要求，采取多種措施保障改革的成果。西寧市作為青海省的經(jīng)濟(jì)、文化中心，西寧市的行政審批制度改革關(guān)乎全省改革的成敗，對(duì)各州縣具有積極的帶動(dòng)作用。因此西寧市委、市政府高度重視西寧市政府行政審批制度改革，并于2015年12月3日專門成立了行政審批服務(wù)局，為市政府派出機(jī)構(gòu)，與市人民政府行政服務(wù)中心合署辦公，并明確了服務(wù)職責(zé)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其編制情況。充分說明了西寧市政府對(duì)這一制度改革的高度重視，努力維護(hù)改革成果的決心。讓改革更好地為西寧市乃至青海全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

（二）調(diào)研方法說明

多角度分析研究我國(guó)行政審批制度改革的制約因素和對(duì)策方法，為深化西寧行政審批制度改革提供較為系統(tǒng)性的指導(dǎo)意見。

1.系統(tǒng)統(tǒng)分析法。行政審批制度改革是一項(xiàng)涵蓋范圍廣、改革力度大、兼具政治與經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程。不僅涉及政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革更涉及中介機(jī)構(gòu)的培育等。因此，本文通過對(duì)西寧市政府行政審批制度改革中存在問題的綜合分析，提出對(duì)西寧市政府行政審批制度改革的整體設(shè)想。

2.文獻(xiàn)分析法。許多學(xué)者從不同的角度對(duì)整體政府的含義、特征以及運(yùn)行機(jī)理進(jìn)行了研究。通過閱讀這些文獻(xiàn)，然后對(duì)其進(jìn)行加工處理，使得我能全面了解整體政府理論，從而更好地運(yùn)用到實(shí)踐中。

3.實(shí)證研究法。本研究主要通過問卷調(diào)查和訪談筆錄相結(jié)合的形式，了解西寧市行政審批制度實(shí)施情況，整理問卷調(diào)查和訪談筆錄的數(shù)據(jù)情況，為文章的寫作提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

二、對(duì)西寧市政府行政審批制度改革成果的調(diào)研

（一）調(diào)研目的

通過對(duì)廣大市民、企業(yè)法人及行政審批人員談話訪談、發(fā)放調(diào)查問卷等形式，進(jìn)一步了解廣大市民對(duì)目前國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)大背景下的行政審批制度的關(guān)注和了解程度，以及作為行政審批機(jī)關(guān)對(duì)自身在工作中遇到問題的看法，通過對(duì)不同的受訪對(duì)象數(shù)據(jù)的分析，提出合理的建議。

（二）調(diào)研方法

1.在西寧市行政服務(wù)大廳隨機(jī)采訪前來辦事人員。

2.在西寧市人流密集區(qū)中心廣場(chǎng)發(fā)放調(diào)查問卷。

3.與西寧市政府主管行政審批的工作人員進(jìn)行訪談，了解其對(duì)西寧行政審批制度改革的建議。

（三）調(diào)研結(jié)果

積極方面，廣大市民對(duì)西寧市行政審批制度改革總體滿意，特別是在行政服務(wù)大廳采訪前來辦事的人員，他們對(duì)西寧市行政審批制度改革有較為強(qiáng)烈的需求，也明顯地感覺到行政審批改革后辦事效率大幅度提高，需要審批事項(xiàng)也減少了，真正地方便了當(dāng)事人。

消極方面，行政審批制度改革雖然取得了較大成效，但是市民普遍反應(yīng)的目前需要行政審批數(shù)量還是很大、對(duì)行政審批需要遞交材料的通知還是相對(duì)滯后、對(duì)行政審批程序了解渠道較少、對(duì)其監(jiān)管缺乏了解、網(wǎng)上審批亟需建立等。

三、西寧市政府行政審批制度改革中存在的問題

（一）公眾參與度較低，大多數(shù)為行政機(jī)關(guān)自上而下的改革。行政審批制度改革作為一個(gè)造福于民的政策，目前為止，最主要是通過自上而下的改革來推動(dòng)，廣大民眾作為這項(xiàng)改革最直接的受益者，理應(yīng)主動(dòng)、積極地參與到這項(xiàng)改革中。但從實(shí)際情況看，廣大群眾反映參與渠道少，不知在哪里、去哪個(gè)單位建言獻(xiàn)策，平時(shí)也僅是從報(bào)紙上關(guān)注審批制度改革的成果，但是對(duì)改革的過程、如何參與改革的進(jìn)程中知之甚少。再加上媒體宣傳力度小，召開聽證會(huì)不能顧及廣大群眾，這些都造成民眾參與程度低，只有在涉及自身利益時(shí)，才會(huì)去主動(dòng)關(guān)注。

（二）雖然削減審批事項(xiàng)數(shù)目在逐年增長(zhǎng)，但因行政審批事項(xiàng)基數(shù)大，從目前來看，審批事項(xiàng)還是較多。西寧市從2000年12月開始取消第一批行政審批項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)西寧二十多個(gè)行政管理部門的行政審批事項(xiàng)多達(dá)547項(xiàng)，從第一批取消行政審批項(xiàng)目到今年西寧市政府共取消420項(xiàng)行政審批，可以說行政審批制度改革在西寧市取得了較大成功。從現(xiàn)在市局28單位存在的127項(xiàng)審批事項(xiàng)看西寧市公安局18項(xiàng)行政審批是最多的，最少的是西寧市財(cái)政局僅有一項(xiàng)，但是從總體上看127項(xiàng)行政審批還是較多的?，F(xiàn)實(shí)中還有些單位因?yàn)槔娴目剂?，將一?xiàng)審批事項(xiàng)拆分為幾項(xiàng)，將有利益可取的保留在本單位，而將一些不涉及核心利益甚至處在邊緣性的事項(xiàng)上報(bào)，從而完成本單位削減數(shù)量的指標(biāo)。還有些單位在玩“文字游戲”將審批字眼改為核準(zhǔn)、事前備案或者合并一些無關(guān)聯(lián)的行政審批事項(xiàng)，群眾辦事程序未少，反而增加了許多環(huán)節(jié)。

（三）重事前審批、輕全程監(jiān)管，未形成有效地行政審批監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于許可類事項(xiàng)，行政審批部門將重點(diǎn)放在辦理許可證和有關(guān)文件的批復(fù)方面，而且在審批時(shí)也只是對(duì)規(guī)定所要求的材料的審查，很少去實(shí)地進(jìn)行勘察。在有關(guān)單位取得許可證之后，是否從事合法經(jīng)營(yíng)卻監(jiān)管不力，導(dǎo)致違法經(jīng)營(yíng)損害公共利益和群眾利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。監(jiān)管部門在監(jiān)督是往往處于被動(dòng)狀態(tài)，只有當(dāng)群眾舉報(bào)時(shí)，才會(huì)發(fā)現(xiàn)，才去糾正，并未形成一套完整的監(jiān)督機(jī)制對(duì)審批事項(xiàng)從受理、審查、辦理、發(fā)證等各個(gè)環(huán)節(jié)予以有效監(jiān)督。

（四）受傳統(tǒng)觀念的影響，政府的服務(wù)功能還有待提高。行政審批作為一項(xiàng)許可類事項(xiàng)，只有經(jīng)過審批后才能達(dá)到市場(chǎng)準(zhǔn)人的條件，因此，審批部門工作人員在審批時(shí)難免有種權(quán)力優(yōu)越感。再加上中國(guó)幾千年來官本位、人治思想的作祟，很多工作人員對(duì)自身工作的功能定位不準(zhǔn)確，將職權(quán)當(dāng)成私權(quán)，事難辦，臉難看的現(xiàn)象依然存在。筆者在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多群眾對(duì)都有這種感覺，像是在求人辦事一樣，感受不到服務(wù)的理念。越是到手握審批權(quán)的機(jī)關(guān)感受越深，打造服務(wù)型政府不能僅是一句口號(hào)，要實(shí)實(shí)在在體現(xiàn)在平時(shí)的工作中，尤其是有審批權(quán)的機(jī)關(guān)單位中，這樣才能讓廣大群眾最深地感受到政府職能的轉(zhuǎn)變和改革帶來的紅利。

四、完善西寧市政府行政審批制度改革的建議

（一）將政府職能由“管控型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型政府”

行政審批制度改革最終目的是為了更好地為人民服務(wù)，更好地方便廣大群眾。而關(guān)乎改革成敗的關(guān)鍵在政府，政府作為行政審批的實(shí)施者，首先必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，變“管理”為“服務(wù)”，該放手的要放手，要舍得放手、徹底放手、放心放手，有些項(xiàng)目要完全放歸市場(chǎng)，不能擁有利益就依依不舍。政府的職能是維護(hù)生活穩(wěn)定和社會(huì)和諧，給人民必要的發(fā)展空間，最大的激發(fā)人民的創(chuàng)造熱情，并努力維護(hù)這份穩(wěn)定，這是對(duì)服務(wù)政府的基本要求。同時(shí)，單位窗口人員最能直接表達(dá)服務(wù)政府的理念，加強(qiáng)審批工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，創(chuàng)建文明辦案窗口，這樣才能讓老百姓真正感受到服務(wù)政府。

（二）建立健全完備的行政審批法律體系

《行政許可法》是行政審批中一部重要的法律，但是這部法律是由第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議于2003年8月27日通過，自2004年7月1日起施行，距現(xiàn)在已有11年時(shí)間，在這11年時(shí)間里，國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生重大變革，還需進(jìn)一步制定行政審批法律法規(guī)，嚴(yán)格依法設(shè)定和實(shí)施審批事項(xiàng)，推進(jìn)法治政府建設(shè)。行政審批事項(xiàng)的設(shè)定必須遵循法定程序，做到于法有據(jù)，在每次設(shè)定行政審批時(shí)都應(yīng)該進(jìn)行充分的審查論證；尤其是在涉及到人民群眾切身利益時(shí)，更要通過提前公布草案、召開聽證會(huì)等形式廣泛聽取群眾意見。真正做到有法比依，在沒有法律法規(guī)作為依據(jù)的情況下，不得設(shè)定或變相設(shè)定行政審批事項(xiàng)。

統(tǒng)一行政規(guī)章，使上下級(jí)相統(tǒng)一，同級(jí)單位相互配合、相互促進(jìn)，避免相互推諉、相互“打架”的發(fā)生，下級(jí)單位必須在上級(jí)機(jī)關(guān)的規(guī)章范圍內(nèi)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況制定審批規(guī)章，禁止越權(quán)設(shè)定、無權(quán)設(shè)定、隨意設(shè)定現(xiàn)象的發(fā)生，保障行政審批在法律的框架內(nèi)運(yùn)行。

（三）建立健全行政審批監(jiān)督檢查機(jī)制

1.加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管，明確崗位職責(zé)，完善行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立和完善單位內(nèi)部監(jiān)督和糾察機(jī)制，努力確保行政服務(wù)中心高效運(yùn)行。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督就要對(duì)審批事項(xiàng)全過程進(jìn)行監(jiān)督，尤其是事前監(jiān)督，從源頭上杜絕不合法審批的通過，對(duì)審批事項(xiàng)的運(yùn)轉(zhuǎn)流程進(jìn)行梳理，對(duì)流程節(jié)點(diǎn)，明確辦理人、辦理時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，防范措施。做到有問題內(nèi)部及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決的工作機(jī)制，對(duì)違反法律法規(guī)的人員絕不姑息，保證審批的公正性和合法性。

2.豐富外部監(jiān)督的渠道，對(duì)行政審批監(jiān)督最有效的方式是引入群眾和媒體監(jiān)督等外部監(jiān)督機(jī)制，行政審批制度是否真正落到實(shí)處，是否真正的造福于民，廣大群眾最有發(fā)言權(quán)，群眾監(jiān)督是最有效、最直接的監(jiān)督方式，也能關(guān)注到最本質(zhì)的問題。群眾監(jiān)督不僅僅是安裝一個(gè)“意見箱”、網(wǎng)上調(diào)查問卷表那樣，應(yīng)該設(shè)立專人負(fù)責(zé)的監(jiān)督辦公室，對(duì)于群眾反映強(qiáng)烈的問題有專人負(fù)責(zé)，有調(diào)查處理進(jìn)展情況說明、有事后處理意見等，真正的解決群眾反映的切身問題。發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，媒體的受眾面較廣，往往能引起大家廣泛的關(guān)注，發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，通過媒體將審批的程序公布于眾，使群眾關(guān)注和了解行政審批的過程和結(jié)果，從而將行政審批事項(xiàng)納入整個(gè)社會(huì)的視野。運(yùn)用好媒體和群眾的監(jiān)督將會(huì)使行政審批真正的在陽光下運(yùn)行，自覺接受群眾的監(jiān)督。