趙福帥

經(jīng)多方消息證實，2016年全國金融工作會議前后，中國將有望公布金融監(jiān)管機構(gòu)改革計劃。包括全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈、中國社科院原副院長李揚在內(nèi)的多部門專家，已提出數(shù)種改革方案，相關(guān)方案已遞至中央機構(gòu)編制委員會辦公室，即“中編辦”。

事實上，中國“一行三會”（央行，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會）金融監(jiān)管體制改革已醞釀多年。但由于缺少美國次貸危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機的壓力，未能像歐美各國在2008年后即推動金融監(jiān)管體制改革，直到去年震蕩海內(nèi)外的“股災(zāi)”，才使得中央高層下定了改革決心。

2015年以來，內(nèi)地金融市場風(fēng)險急劇增加。股市、匯市動蕩，以泛亞交易所和e租寶為代表的P2P平臺風(fēng)險爆發(fā)，銀行體系壞賬激增，引發(fā)中央高度警覺。

去年11月公布的《“十三五”規(guī)劃建議》提出，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場的金融監(jiān)管框架。中共中央總書記習(xí)近平在對《建議》作說明時明確，“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場發(fā)展的金融監(jiān)管框架，實現(xiàn)金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋”。

今年兩會，國務(wù)院總理李克強在《政府工作報告》中也首次提出“金融風(fēng)險監(jiān)管全覆蓋，加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制”。

由此，金融監(jiān)管體制改革，而且是根本性的變革，被迅速提上議事日程。

內(nèi)地風(fēng)傳，中國或?qū)⒎抡沼摹俺壯胄小蹦Ｊ?。所謂超級央行，即央行下設(shè)金融管理局+獨立的綜合監(jiān)管委員會。央行行長將作為副國級官員；央行下設(shè)金融管理局，負(fù)責(zé)在“三會”、外管局政策協(xié)調(diào)；下設(shè)綜合監(jiān)管委員會，委員會將獨立于央行其他部門，成為部級單位，直接對下面“三會”進(jìn)行監(jiān)管；“三會”則降為副部級單位。

不過，《鳳凰周刊》聯(lián)系中國社科院原副院長李揚、中國人民銀行金融研究所所長姚余棟、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所原所長夏斌等多位接近金融決策圈人士，都以議題敏感為由，拒絕透露消息。

監(jiān)管體制嚴(yán)重滯后

大陸目前的分業(yè)監(jiān)管模式始于1992年第一次金融工作會議，至2003年，銀監(jiān)會正式從央行獨立，最終形成了現(xiàn)在“一行三會”的監(jiān)管架構(gòu)。

這一監(jiān)管模式具有三個基本特征：一是分業(yè)監(jiān)管：銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對銀行、證券、保險這三大核心金融領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督管理；二是機構(gòu)監(jiān)管：“三會”管理的主要對象是按照機構(gòu)牌照確定的，即重點監(jiān)管銀行、證券公司和保險公司。此外，也包括信托、租賃、小額貸款、財務(wù)公司等持牌機構(gòu)；三是央行主要負(fù)責(zé)貨幣政策制定，基本不承擔(dān)監(jiān)管職能。

不過，近幾年，大陸金融市場迎來快速變化的時期：影子銀行迅速崛起，銀行資金分流；利率市場化，取消利率上限和下限；以阿里、騰訊、平安陸金所為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融興起，金融市場競爭加劇。以平安、中信、光大、招商局為代表的金融集團(tuán)，形成了銀行、證券、保險、信托、租賃等多種牌照的融合；出現(xiàn)了越來越多的跨行業(yè)收購，例如四大資產(chǎn)管理公司悉數(shù)集齊銀行牌照，距離全牌照也僅一步之遙；阿里、騰訊等互聯(lián)網(wǎng)巨頭，憑借強大的入口優(yōu)勢，整合金融服務(wù)。中國金融體系開放程度加大，人民幣加入SDR，離岸人民幣市場快速發(fā)展；“滬港通”推出，“深港通”、“滬倫通”也在積極推進(jìn)。

與大陸金融體系快速的市場化、混業(yè)化、國際化相比，現(xiàn)行金融監(jiān)管體制已呈現(xiàn)嚴(yán)重的不適應(yīng)。

中歐陸家嘴國際金融研究院執(zhí)行副院長劉勝軍告訴《鳳凰周刊》，現(xiàn)行監(jiān)管體制面臨至少四大危機。

“監(jiān)管真空”不斷出現(xiàn)。在分業(yè)監(jiān)管體制下，一旦出現(xiàn)跨領(lǐng)域的金融創(chuàng)新，各部門可能相互推諉，導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)；在機構(gòu)監(jiān)管模式下，一些新的金融業(yè)態(tài)出現(xiàn)，令監(jiān)管層手足無措。例如，P2P近幾年爆炸式增長，但監(jiān)管層用了很長時間才明確應(yīng)由銀監(jiān)會監(jiān)管，這是該領(lǐng)域野蠻發(fā)展的重要原因。

分業(yè)監(jiān)管導(dǎo)致“地盤意識”。“三會”各守一塊地盤，不希望別人插手自己的監(jiān)管對象，也不希望自己的監(jiān)管對象介入其他領(lǐng)域發(fā)展。這導(dǎo)致很多金融創(chuàng)新難以推進(jìn)。比如資產(chǎn)證券化多年來舉步維艱。銀行如果進(jìn)行資產(chǎn)證券化，勢必涉及證監(jiān)會的領(lǐng)地。如何進(jìn)行跨界的監(jiān)管協(xié)調(diào)就成為久議不決的難題。

消費者保護(hù)缺位?！叭龝鳖I(lǐng)導(dǎo)直接來自金融機構(gòu)，不可避免存在“監(jiān)管者俘獲”現(xiàn)象，很難對金融機構(gòu)嚴(yán)加看管。而且，“三會”既承擔(dān)發(fā)展金融事業(yè)的責(zé)任，又承擔(dān)金融監(jiān)管與消費者保護(hù)責(zé)任，本身就存在利益沖突。

宏觀審慎監(jiān)管缺位。“在中國常常是‘發(fā)展往往壓倒‘審慎，監(jiān)管部門和金融機構(gòu)都存在行為短期化的沖動和政治周期。例如，‘四萬億期間銀行激進(jìn)放貸，導(dǎo)致如今的壞賬問題。再如，證監(jiān)會在牛市放縱‘兩融失控，卻在熊市時收緊‘兩融，這是典型的‘順周期監(jiān)管。”劉勝軍說。

總之，大陸目前的“一行三會”模式、“鐵路警察，各管一段”和“誰的孩子誰抱”的做法，顯然不符合現(xiàn)代宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際最佳實踐，需要進(jìn)一步改革。

所謂宏觀審慎政策框架，簡單說，是就系統(tǒng)性風(fēng)險、金融業(yè)的全局運行而言，旨在維護(hù)貨幣和金融體系的整體穩(wěn)定，保證不發(fā)生大面積金融機構(gòu)破產(chǎn)，造成金融市場恐慌。

金融危機促使歐美改革

2008年全球金融危機爆發(fā)后，歐美各國都大刀闊斧改革原有監(jiān)管體制，引入宏觀審慎政策框架，一般均重新賦予央行審慎監(jiān)管權(quán)，建立具有雙峰監(jiān)管特點的新體制。主要做法是“三個統(tǒng)籌”：統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司；統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施；統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，通過金融業(yè)全覆蓋的數(shù)據(jù)收集，加強和改善金融宏觀調(diào)控，維護(hù)金融穩(wěn)定。

次貸危機爆發(fā)暴露了美國金融監(jiān)管體系缺乏對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管，“大而不能倒”問題突出，對金融消費者和投資者保護(hù)不足等弊端。

2010年7月美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護(hù)法案》，建立了宏觀審慎政策框架，對金融監(jiān)管體系進(jìn)行全面改革。其主要改革包括：

設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），負(fù)責(zé)識別和應(yīng)對威脅金融穩(wěn)定的風(fēng)險。強化美聯(lián)儲（相當(dāng)于美國央行）對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（即FSOC認(rèn)定由美聯(lián)儲監(jiān)管的非銀行金融機構(gòu)和總資產(chǎn)500億美元及以上的銀行控股公司）的監(jiān)管職能。將美聯(lián)儲的監(jiān)管權(quán)從銀行控股公司擴(kuò)大到其他的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)，加強對金融市場監(jiān)管。授權(quán)美聯(lián)儲制定系統(tǒng)重要性支付、結(jié)算、交收體系的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并與商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）共同實施監(jiān)管。建立有序的金融機構(gòu)破產(chǎn)清算機制，解決“大而不能倒”問題。在美聯(lián)儲內(nèi)部設(shè)立相對獨立的消費者金融保護(hù)局（CFPB）。

由此，美國引入了宏觀審慎政策框架，重塑了金融監(jiān)管體系，建立了以美聯(lián)儲為核心、與聯(lián)邦存款保險公司及行業(yè)金融監(jiān)管機構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架，美聯(lián)儲的金融監(jiān)管職能明顯增強。

金融危機前，英國采取綜合金融監(jiān)管，呈現(xiàn)“三龍治水”模式：英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策，同時關(guān)注整體金融穩(wěn)定；金融服務(wù)監(jiān)管局（FSA）負(fù)責(zé)對銀行、證券、保險等金融機構(gòu)統(tǒng)一實施微觀審慎監(jiān)管，并對金融行業(yè)行為和金融市場實施監(jiān)管；財政部負(fù)責(zé)金融監(jiān)管總體框架設(shè)計和相關(guān)立法。

但2007年英國五大抵押貸款銀行之一的北巖銀行發(fā)生擠兌事件，引發(fā)英國反思三大監(jiān)管機構(gòu)間因缺乏高效的交流與合作，導(dǎo)致危機應(yīng)對能力不足，并且缺乏宏觀審慎政策的逆周期調(diào)控和跨市場風(fēng)險防范手段。

英國對金融監(jiān)管體制進(jìn)行了重大改革。一是在中央銀行（英格蘭銀行）董事會下設(shè)立金融政策委員會（FPC），負(fù)責(zé)制定宏觀審慎政策，定義、監(jiān)測和應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

二是將原金融服務(wù)局（FSA）拆分為審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）。審慎監(jiān)管局劃歸英格蘭銀行的下屬機構(gòu)，負(fù)責(zé)對銀行、保險、投資機構(gòu)（包括證券、信托基金）等主要金融機構(gòu)實施微觀審慎監(jiān)管。金融行為監(jiān)管局成為獨立機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)PRA監(jiān)管范圍以外的金融機構(gòu)監(jiān)管以及金融市場行為監(jiān)管，促進(jìn)市場競爭和保護(hù)消費者權(quán)益。

三是賦予金融政策委員會“兩權(quán)”：一是指令權(quán)，即有權(quán)就特定的宏觀審慎政策工具作出決策，要求審慎監(jiān)管局或金融行為監(jiān)管局實施；二是建議權(quán)，即有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出建議，若不執(zhí)行，需做出公開解釋。

四是英格蘭銀行負(fù)責(zé)對具有系統(tǒng)重要性的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行審慎監(jiān)管。

改革之后，英格蘭銀行集貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎職責(zé)于一身，維護(hù)金融穩(wěn)定的職能得到全面強化。

在接受《鳳凰周刊》采訪時，中銀國際研究公司董事長曹遠(yuǎn)征表示，多數(shù)人認(rèn)為，英國在改成雙峰監(jiān)管模式后幾年間，相對歐洲和美國的效果是最好的?！斑@成為英國要退出歐盟的一個重要因素?！?/p>

曹遠(yuǎn)征解釋，所謂雙峰監(jiān)管，一是行為監(jiān)管，二是功能性監(jiān)管，是要把兩者分開，而不是混在一起，或者要集中權(quán)力。比如，商業(yè)銀行和央行都具有信用創(chuàng)造功能，性質(zhì)相同的監(jiān)管要放在一起。宏觀審慎與貨幣政策等都應(yīng)該在一起，即功能監(jiān)管。另外，銀行、證券、保險等金融機構(gòu)的行為需要受到監(jiān)管，即合規(guī)，這就是行為監(jiān)管。

幾種可能方案

盡管大陸已具備金融監(jiān)管體制改革的內(nèi)在動力與外部經(jīng)驗，但具體如何改，各方仍莫衷一是。

中央財經(jīng)大學(xué)中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇對《鳳凰周刊》表示，本輪改革中，不管具體方案如何，至少有幾方面是必須考量的。

首先，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)應(yīng)被納入宏觀審慎管理。大型金融機構(gòu)經(jīng)營失敗是美國次貸危機向全球蔓延的關(guān)鍵點。中國目前還未形成專門針對系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的系統(tǒng)風(fēng)險防范體系。隨著市場不斷發(fā)展和機構(gòu)間聯(lián)動性增強，中國必須將巨型銀行盡快納入有效的宏觀審慎監(jiān)管框架，而非僅僅局限于微觀監(jiān)管領(lǐng)域。

其次，應(yīng)建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制?，F(xiàn)階段中國的監(jiān)管協(xié)調(diào)和合作機制，還處于信息和政策溝通層面，主要依靠政府行政性安排，缺少法律授權(quán)和監(jiān)管職責(zé)劃分。2015年中國股市超常震蕩時，證監(jiān)會曾一度要求徹查場外配資。但是調(diào)查的后果卻令風(fēng)險迅速從場外傳染到場內(nèi)，引發(fā)“多米諾”效應(yīng)。

第三，合理布局新金融模式和跨業(yè)金融產(chǎn)品監(jiān)管。既有的分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管模式，不能適應(yīng)各類跨業(yè)的新的金融產(chǎn)品層出不窮的現(xiàn)實，功能監(jiān)管逐漸缺失，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空仍在加速顯現(xiàn)。很多新金融模式下的業(yè)務(wù)雖然名稱不同，但本質(zhì)相同，包含的法律關(guān)系也相同，監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)卻不同。

劉勝軍也補充強調(diào)，應(yīng)設(shè)立“中國金融消費保護(hù)局”，必須賦予其對金融機構(gòu)的不當(dāng)行為做出處罰的權(quán)力，為確保其獨立性，建議該局直接向全國人大負(fù)責(zé)。

在接受《鳳凰周刊》采訪時，中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚提醒，本輪改革呼聲再起，與股市波動有關(guān)，但是股市波動的原因到底是什么，應(yīng)該先搞清楚，再推進(jìn)改革。他呼吁全國人大對股災(zāi)進(jìn)行獨立深入的調(diào)查。“總之不能倉促改革，因為牽涉面太廣。政府本來要減少開支、簡政放權(quán)，但弄不好又多出一隊人馬?！?/p>

對于改革可能的具體方案，央行貨幣政策司司長李波撰文總結(jié)了四種模式。

方案一：“委員會+一行三會”。保持“一行三會”不變，成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會，“一行三會”參加，發(fā)揮咨詢議事功能，并負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)。這一方案的優(yōu)點是只有“加法”沒有“減法”，實施難度最小。但對解決各類問題作用不大，且協(xié)調(diào)成本仍可能很高。

方案二：“央行+金融監(jiān)管委員會”。保持央行職能不變，合并“三會”為國家金融監(jiān)管總局，實行綜合監(jiān)管。這一方案在一定程度上符合金融業(yè)綜合經(jīng)營和綜合監(jiān)管的要求，也可能有利于降低“三會”的協(xié)調(diào)成本。但其問題在于既不符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也不符合國際最佳實踐，宏觀審慎政策與微觀審慎監(jiān)管仍處于割裂狀態(tài)，而且“一行”和“一會”之間可能存在更大的協(xié)調(diào)成本。

方案三：“央行+行為監(jiān)管局”。將“三會”的審慎監(jiān)管職能并入中央銀行，同時成立獨立的行為監(jiān)管局（類似英國模式）。在合并后的人民銀行下設(shè)立貨幣政策委員會、金融穩(wěn)定委員會和審慎監(jiān)管局，分別負(fù)責(zé)制定和實施貨幣政策及宏觀審慎政策，并對金融機構(gòu)實施審慎監(jiān)管。同時，央行負(fù)責(zé)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管和金融業(yè)綜合統(tǒng)計。成立獨立的行為監(jiān)管局，體現(xiàn)審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管的適度分離。

這一方案既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合金融業(yè)綜合經(jīng)營和綜合監(jiān)管的要求，還能夠解決監(jiān)管割據(jù)問題，降低協(xié)調(diào)成本。但由于涉及較多的機構(gòu)和人員調(diào)整，改革的阻力和難度相對較大。

方案四：“央行+審慎監(jiān)管局+行為監(jiān)管局”。由央行負(fù)責(zé)宏觀審慎政策制定、執(zhí)行和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，并負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計。“三會”合并組建新的監(jiān)管機構(gòu)，專門負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)以外的微觀審慎監(jiān)管。同時成立獨立的行為監(jiān)管局。將“三會”中的部分監(jiān)管人員轉(zhuǎn)入中央銀行，充實職能調(diào)整后央行的宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的有關(guān)工作。同時，集中“一行三會”中投資者保護(hù)和消費者權(quán)益保護(hù)部門力量，組建獨立的金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)行為監(jiān)管和金融消費者權(quán)益保護(hù)。央行可從宏觀審慎角度對審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局提出建議和要求。

傾向英國模式？

“機構(gòu)調(diào)整的說法太簡單了，關(guān)鍵是各種功能該歸誰，說白了就是掰開了、揉碎了、重新接到一塊兒。機構(gòu)怎么改，只是最終結(jié)果而已?！?/p>

曹遠(yuǎn)征強調(diào)，在機構(gòu)層面具體如何改其實不是重點，重點是搞清楚監(jiān)管面臨的問題是什么，解決問題的思路是什么。

他更推崇英國雙峰模式所體現(xiàn)的改革思路，即把功能性監(jiān)管和行為監(jiān)管適當(dāng)?shù)胤珠_。和信用創(chuàng)造相關(guān)的，應(yīng)形成一定的監(jiān)管機制。比如銀行資產(chǎn)負(fù)債表涉及的資本充足率、流動性，既是宏觀審慎管理工具，又是貨幣政策工具，可以歸到央行。和市場行為合規(guī)相關(guān)的則需要另一套監(jiān)管機制，即行為監(jiān)管一致化。

“我認(rèn)為證監(jiān)會、保監(jiān)會應(yīng)該保持獨立。把銀監(jiān)會與人民銀行進(jìn)行某種合并，這是不是一個可能的方案？”向松祚提出了更具體的主張。他認(rèn)為，未來中國金融監(jiān)管框架的改革方向應(yīng)是建立以中央銀行為主導(dǎo)、系統(tǒng)監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管框架。即對金融監(jiān)管職能進(jìn)行合理分工，中央銀行擔(dān)負(fù)系統(tǒng)監(jiān)管職責(zé)，“三會”和地方政府金融辦擔(dān)負(fù)業(yè)務(wù)監(jiān)管職責(zé)（包括市場準(zhǔn)入、行業(yè)規(guī)范、消費者保護(hù)等）。

郭田勇認(rèn)為，前兩種方案并不可行，特別是簡單合并“三會”為金融監(jiān)管委員會的方案不可取。他認(rèn)為，實現(xiàn)功能監(jiān)管并不意味一定要打破機構(gòu)監(jiān)管。將“三會”簡單合一，反而會擾亂正常監(jiān)管秩序。一方面，盡管混業(yè)經(jīng)營趨勢明顯，但是銀行、證券、保險等金融機構(gòu)主要業(yè)務(wù)差別較大、風(fēng)險特點各不相同，專業(yè)化監(jiān)管更符合國情。另一方面，就具體指標(biāo)看，銀行跟證券業(yè)有差異，不能整合到一起，完全憑借一套規(guī)則監(jiān)管。

另外，簡單合并“三會”后，“一行”和“一會”仍是分裂的，不能解決系統(tǒng)性風(fēng)險識別、防控問題，不能解決危機救助、破產(chǎn)機構(gòu)處置的效率問題，也不能解決宏觀調(diào)控有效性問題。

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳在接受《鳳凰周刊》采訪時指出，金融監(jiān)管體制改革的總體思路、具體方案、實施步驟等都需要詳細(xì)研究、小心推進(jìn)，不能出亂，既要考慮必要性，還要考慮可行性，減少改革帶來的震動。

他認(rèn)為，作為行政管理體制改革，在方案制定和改革實施過程中，除了金融專業(yè)人士，法律、行政等相關(guān)領(lǐng)域，財政部、發(fā)改委等相關(guān)部門都要參與進(jìn)來，從而確保改革后的“一行三會”對內(nèi)對外均能良好運行。

王滿傳也強調(diào)，改革開放以來，中國改革經(jīng)歷了反應(yīng)性改革和適應(yīng)性改革階段，目前已進(jìn)入導(dǎo)向性改革階段。應(yīng)從國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的高度，運籌本次金融監(jiān)管體制改革，以期積累寶貴經(jīng)驗。

劉勝軍直言，從國家治理能力現(xiàn)代化的角度看，當(dāng)前一個核心問題是金融監(jiān)管部門缺乏獨立性和專業(yè)性：“四萬億刺激”及地方融資平臺債務(wù)的失控，再次暴露出中國銀行業(yè)及監(jiān)管部門獨立性缺失的老毛病。2015年的人造牛市和隨后令人驚愕的救市，更令國際投資者對中國金融監(jiān)管能力產(chǎn)生質(zhì)疑。

“截至目前，中國的金融監(jiān)管部門既沒有穩(wěn)定清晰的目標(biāo)，也缺乏對法治的尊重和堅守。這一問題如不解決，中國將陷入對整個金融體系的信心危機?！眲佘娬f。