郭廷暉

【摘要】在我國，中央與地方關系歷來是一個亙古不衰的話題。文章著重對我國中央與地方關系進行憲法及法律層面的梳理，對現(xiàn)有的法律文本進行規(guī)范性分析，對中央與地方關系非法治化導致的問題進行了分析，并對西方國家的中央與地方關系法治化特點進行了總結。

【關鍵詞】中央與地方關系 法治化 分析

【中圖分類號】D251 【文獻標識碼】A

在我國，中央與地方關系歷來是一個亙古不衰的話題，常常作為法學、政治學或是管理學的命題而加以研究和討論。然而中央與地方關系不僅是一個經(jīng)濟問題、政治問題，更是一個法律問題。由于我國法治化程度不高，中央與地方關系并沒有完全在法律框架下予以規(guī)范和調整，因此中央與地方關系在集權和分權的過程中存在一些隨意性，在實踐中也產(chǎn)生了一些負面影響。黨的十八大以來，在全面深化改革中強調“正確處理中央和地方關系”，標志著中央與地方關系已成為國家治理現(xiàn)代化的重大問題。

央地關系的法律文本梳理

對中央與地方關系法治化的理解，筆者認為首先應當從現(xiàn)有的法律文本進行規(guī)范性分析。通過梳理、整合中央與地方關系在法律文本中的相關規(guī)定，方能對現(xiàn)有狀況得出客觀準確的認識和評價。

在新中國成立前夕，中國人民政治協(xié)商會議經(jīng)過討論，通過了《共同綱領》。具有臨時憲法作用的《共同綱領》對我國中央與地方關系作出了一系列規(guī)定。這些規(guī)定涉及職權的劃分、經(jīng)濟建設上的分工合作、中央和地方的財政范圍、稅收制度等。

1954年，我國制定了第一部憲法（“五四憲法”），由于確立了高度集權體制，以及隨后的“七五憲法”和“七八憲法”，因此取消了《共同綱領》中關于中央與地方應有職權劃分的規(guī)定。 改革開放之后，我國重新修訂了憲法。1982年憲法在第三條對中央與地方關系作出總體性規(guī)定，“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”；第五條對中央與地方的立法權作出規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”；第三十條對我國行政區(qū)域劃分作出了規(guī)定。同時憲法的六十二條、六十七條和八十九條分別對全國人大、全國人大常委會、國務院的職權也作出了規(guī)定。

除了上述《憲法》對中央與地方關系的界定外，我國的憲法性法律，如《立法法》第八條規(guī)定了十種事項只能由法律設定。而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條和第六十一條對縣、鄉(xiāng)兩級地方政府的各自職權分別作出了明確的規(guī)定。

央地關系的法理評析

現(xiàn)行憲法和法律文本對中央與地方權限規(guī)定概括性和隨意性強、強制性差。盡管我國憲法、地方組織法等法律規(guī)范對于中央與地方的職權劃分作出了一些規(guī)定，但這些規(guī)定帶有很強的原則性、概括性，無法有效規(guī)范和約束中央與地方政府的權力行為。由于缺乏強制性，加之中央與地方權限規(guī)定非常模糊，一旦對本級政府有利可圖，便爭先恐后；一旦對自己不利，則退避三舍。從而出現(xiàn)了地方政府相互推諉責任，政府惡性競爭的狀態(tài)。由于我國目前權力下放過程中并沒有制度化，權力下放容易走入“一放就亂、一統(tǒng)就死”的怪圈，同時對權力行使缺乏監(jiān)督和制約機制，地方權力的濫用導致我國中央和地方關系長期在“集權主義”和“地方主義”兩個極端之間搖擺。

立法、司法和行政的中央與地方關系法治化程度不一。通過對上述我國現(xiàn)行憲法及法律就中央與地方關系的文本梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國在立法層面基本上實現(xiàn)法治化。在司法方面，我國也較早制定了《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》。如《人民法院組織法》對最高人民法院和地方各級人民法院的案件管轄權作了明確的劃分。但是在行政方面，法治化程度較低。中央與地方職權表述重復，非但沒有明確各級政府的事權，反而將政府塑造成了一個從上到下的全能型政府。我國《憲法》第八十九條規(guī)定了國務院的職能和職權。同時，在第一百零七條又規(guī)定了縣級以上各級人民政府有上述幾近相同的權限。而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于地方職權規(guī)定，更是對中央政府職權的翻版。

中央與地方關系法治化步入了法律化分權時代。自新中國成立到改革開放前，我國一直采用中央高度集權的體制。以單一的計劃經(jīng)濟為依托，地方被動依附于中央，國家利益取代了地方利益，國家意志代替了地方意志。改革開放之后，我國逐步從行政上放權，實行財政分級包干制，擴大了地方財權和企業(yè)自主權，中央將一部分直屬企事業(yè)單位下放給地方管理。客觀上講，這一系列舉措都是行政分權。并且此類分權產(chǎn)生的原因多是由于領導人的人格魅力和感召力。由于這種行政分權是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡時期的特殊形式，因此在法治尚未成為主導力量下，仍然是依靠行政主導中央與地方法治化的模式。隨著我國1999年將“依法治國”寫入憲法，明確提出要建設法治國家，加之不斷對政府權限予以規(guī)定，中央與地方關系邁入了法律化分權的新時代。在這一時期，中央與地方關系通過憲法及其修正案、憲法性法律、地方組織法和部門行政法等一系列法律對中央與地方的立法、行政和司法權限加以制約，從而不再以領導人的意志來主導集權與分權。

當前央地關系非法治化導致的問題分析

由于中央與地方關系在法律治理上的缺失和不完善，導致中央政府在對地方政府的經(jīng)濟和政治控制力方面有所減弱，同時由于中央與地方博弈的非制度化，諸如“駐京辦”和“跑步錢進”等現(xiàn)象，滋生了腐敗和尋租。

削弱了中央對地方政府的經(jīng)濟控制力。分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%上升到50%左右。地方政府作為促進本地區(qū)公共服務發(fā)展（比如教育、醫(yī)療、文化和衛(wèi)生等）以及當?shù)毓珯z法和公務員資金的支出者，支出比重卻較為龐大。加之我國轉移支付制度極不規(guī)范，所以導致了地方政府“又叫馬兒跑，又叫馬兒不吃草”的尷尬處境。這種“亞財政”的制度外收入使得地方政府大量債務急劇膨脹，從而削弱了中央政府運用財政和貨幣政策穩(wěn)定經(jīng)濟的能力。地方政府沒有法律規(guī)定的貨幣發(fā)行權，則變相舉債，影響了中央的貨幣調控能力。一家地方政府如此，其他地方效仿，使得中央的貨幣政策達不到預期效果，從而削弱了中央對地方政府的經(jīng)濟控制力。

削弱了中央對地方政府的政治控制力。由于中央與地方關系在事權和財權劃分上并沒有以法律形式加以規(guī)定。特別是在財政法領域，更是缺乏規(guī)范性制度加以保證。較為明顯的便是地方政府利用預算外資金削弱中央政府對自身的控制和影響。地方政府巧妙地借用“法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰”的原則，運用自己手中的行政權力，擴大自己手中的預算外收入。這些地方的預算外收入來源復雜、透明程度較低，不同層及數(shù)據(jù)基本沒有公開。因此地方政府在分稅制改革后陷入地方財政稅收不能滿足本地區(qū)發(fā)展的困境下，為了完成“保GDP”任務和實現(xiàn)自身政績，勢必走一條預算外的“自力更生”道路。這種預算外收入由于沒有法律或者是行政法規(guī)相約束，因此地方政府實現(xiàn)了零付出成本、零違法成本的效益最大化。此舉卻極大地削弱了中央政府對地方政府的控制力。

削弱了中央對地方政府的法律控制力。近些年來，我國改革中一個不容忽視的問題，便是司法如何不受地方行政的干擾。由于我國地方各級司法資源的配置和司法經(jīng)費都主要由各級政府予以提供，這勢必會在經(jīng)濟上受制于人，使得司法獨立不受地方行政的干預成為難題。地方各級政府的目的是維護本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，注重的是效率；而司法部門則更加注重地區(qū)社會秩序和公平正義。當?shù)胤秸疄E用行政權力，司法部門“因為吃人家的嘴短”而表示沉默，便有可能造成社會的不公，這不得不使法律在執(zhí)行過程中大打折扣，從而削弱中央對地方的法律控制。

中央與地方的博弈非制度化滋生尋租。對于所有政府，尤其是法治政府而言，有效進行政治運作的關鍵在于其經(jīng)濟資源。公共選擇理論研究表明，地方政府作為當?shù)孛癖娺x舉的，是實現(xiàn)本地區(qū)效益最大化的組織，是“理性的經(jīng)濟人”。由于中央與地方政府在制定政策和治理手段上出發(fā)點一個是全國，一個是本地區(qū)，造成了中央與地方在政府行為上出現(xiàn)了矛盾。而此類矛盾的解決，通常是在中央與地方的非正式制度的條件下完成。各地方政府設立“駐京辦”的主要目的便是為本地區(qū)爭取資源和項目。若是地方政府或職能部門通過“駐京辦”在國家部委爭取到項目和資金，則本地區(qū)的就會發(fā)展迅速。因此“駐京辦”作為溝通地方和中央的聯(lián)系平臺逐漸過渡成了中央與地方博弈的平臺。由于缺乏法律和制度層面的規(guī)定，爭取資源完全依靠人的因素，因此在這一平臺上的運轉不免滋生著各類腐敗和尋租，同時也助長了“跑部錢進”的不良風氣。

西方國家央地關系法治化的特點

縱觀西方國家發(fā)展，中央與地方關系也是一個永恒的話題。由于西方現(xiàn)代國家較早實現(xiàn)市場經(jīng)濟和法治，因此對現(xiàn)有的西方國家的中央與地方關系法治化進行總結，可以看出有以下三個較為明顯的特點。

集分并重。中央與地方的關系歷來是在集權與分權之間平衡。集權與分權是現(xiàn)代西方國家中央與地方關系的基本構架。資本主義壟斷國家在經(jīng)濟和政治上強烈要求集權。但是隨著福利國家的興起，客觀上則推動了地方分權。集分并存，并沒有完全使得各國中央與地方關系陷入“二律背反”的境地。在集權與分權相互并重的前提下，中央政府依然享有較為主動的各種權力，從而引導地方；而地方自治也絕非完全、孤立的自治，它是在中央集權的前提下進行有條件的分權和自治。即使是在美國這樣一個強調民主和獨立的國家，也十分重視中央集權的作用。弱化集權導致的后果則是國家動蕩和國家分裂的局面出現(xiàn)。并且這種集權和分權通常情況下是通過憲法或者法律得以實現(xiàn)。

依賴法治。法治是西方各國在協(xié)調中央與地方關系中所遵從的基本原則。現(xiàn)代西方各國的中央與地方關系，不僅都確立在明確而廣泛的憲法和法律基礎之上，而且都通過法律化、制度化和程序化的手段協(xié)調中央與地方關系。中央政府不敢擅斷臆事，否則將會使中央陷于“本憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力，保留給各州行使，或保留給人民行使之” 的尷尬境地。而地方也必須完全執(zhí)行國家的法律和法令，地方在法律的保護和限制下行使自己的權力、履行自己的義務。中央與地方在法律制度的框架下相互尊重，中央與地方政府各自不越雷池半步，不破壞現(xiàn)有的法律框架。從而使得國家處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)。

財政控制。西方各國中央政府都建立了一套比較完整的財政控制機制，以此來調控地方的財政，引導地方政府的政策。這種控制機制無論在聯(lián)邦制國家，還是單一制國家，都將大部分稅收權歸于中央政府，并且通過法律或者是憲法加以明確規(guī)定。而中央政府則通過轉移支付、稅收返還等形式控制和促進地方發(fā)展。這不僅是中央政府對地方政府在經(jīng)濟上的干預，也同時體現(xiàn)出中央政府運用國家政策和宏觀調能力推動全國發(fā)展。當然這種財政集權的治理方式要想使得地方政府能夠充分發(fā)揮自身積極性，立法上的保證是必不可少的。《德意志聯(lián)邦共和國基本法》在第十章用十九個條款對德國的財政制度加以詳盡規(guī)定，并且還制定了《德意志聯(lián)邦財政平衡法》對聯(lián)邦和各州之間的財政關系加以明確。因此中央對地方關系在財權上的控制和法律上保證使得西方國家中央與地方關系也趨于穩(wěn)定。

中央與地方關系法治化的選擇

要想使我國中央與地方關系，跳出“一放就亂、一統(tǒng)就死”的集權與分權怪圈，就必須尋求兼有穩(wěn)定性與強制性的高位階法律加以保障。而在中央與地方權限劃分上，側重強調法律的功能性，并且糾正集權和分權的一些偏見也是應當考慮的。

制度保障：憲法及憲法性法律。中央與地方關系的法治化必將通過法律的載體加以推動。為了避免出現(xiàn)中央與地方關系博弈的非制度化所導致的巨額交易成本，以及促使中央與地方都能在規(guī)范的制度下運用各自權力，必將通過法律制度予以規(guī)制，當前我國采用“憲法+憲法修正案+法律”的立法例對中央與地方關系進行規(guī)范已經(jīng)較為合適?，F(xiàn)行憲法作為我國政治關系法律化的表現(xiàn)，保證社會長期穩(wěn)定的效力不容質疑。筆者認為只要在修正案中對中央與地方的權限有明確的劃分即可。如果對于其他基本制度比如財政、人事或者司法制度的權限劃分可以單獨立法，比如制定《財政轉移支付法》；或者修訂和完善現(xiàn)有立法，比如修改《預算法》。由于社會經(jīng)濟發(fā)展變化較快，部門行政法和行政法規(guī)能及時對當前形勢做出判斷。因此從不同層面對各項權限劃分具有較強針對性。目前中央與地方關系法治化程度并不是很高，全國實施法治的基礎并不是很牢固。制定《中央與地方關系法》的條件并不成熟。中央與地方關系法作為準憲法的性質，一定要和經(jīng)濟社會發(fā)展、國民的整體素質相一致的情況下方能出臺。

核心問題：中央與地方權限劃分。中央和地方的權限劃分是中央與地方關系法治化的核心。正確合理地劃分中央與地方政府的權限，可以為規(guī)范中央與地方的關系提供依據(jù)。但是人的認識總是有限的理性，究竟對中央與地方的權限如何劃分，劃分到什么程度，即使是在政治發(fā)達的美國，也沒有哪一位學者明確告訴我們。

排除誤區(qū)：集權和分權是非意識形態(tài)。西方國家無論是單一制還是聯(lián)邦制，中央與地方法治化實現(xiàn)路徑上采用集權與分權并重。這說明集權和分權只不過是國家治理手段而已。早在1956年毛澤東便在《論十大關系》中談到了中央與地方的分權問題。在這篇文章中，毛澤東從一開始就承認中央和地方的關系是一個矛盾，要解決這個矛盾，應當在鞏固中央統(tǒng)一領導的前提下，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。因此，分權管理（毛澤東稱為“兩個積極性”）比集權管理（“一個積極性”）要好。因此集權和分權絕非意識形態(tài)下的必然產(chǎn)物，就像計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的關系一樣，絕非社會主義和資本主義的專利。社會主義國家有分權，資本主義也有集權。

黨的十八大以來，新一屆中央政府在以往行政審批制度改革基礎上，有序部署，不斷下放和取消一些行政審批事項，給中央與地方關系帶來了清新之風。黨的十八屆四中全會特別強調，要推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。在新形勢下，如何汲取中國傳統(tǒng)的優(yōu)秀治理智慧，借鑒人類政治文明的有益成果，憑借法治的公正性、權威性、穩(wěn)定性使中央與地方關系走上良性互動的健康軌道，依然是我們需要下大力氣研究的課題。

（作者為中共朝陽市委黨校法學教研部主任、副教授）

責編 /張蕾