劉瑛　李資華

摘要：研究目的：通過(guò)典型地區(qū)調(diào)研，總結(jié)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)存在主要問(wèn)題，提出相關(guān)對(duì)策。研究方法：比較分析法和實(shí)地調(diào)查法。研究結(jié)果：調(diào)查區(qū)域工業(yè)用地供應(yīng)存在的共通問(wèn)題（1）傳統(tǒng)供地模式極易造成土地出讓后期閑置浪費(fèi)；（2）中小型企業(yè)用地需求旺盛卻未形成區(qū)別于大工業(yè)用地項(xiàng)目的供地保障機(jī)制，工業(yè)用地結(jié)構(gòu)性短缺；（3）閑置、低效工業(yè)用地退出機(jī)制不健全。研究結(jié)論：實(shí)行工業(yè)用地彈性出讓年期制度是前提，健全工業(yè)用地退出機(jī)制是關(guān)鍵，明確相關(guān)配套制度是保障。

關(guān)鍵詞：欠發(fā)達(dá)地區(qū)；工業(yè)用地；閑置低效；彈性出讓

引言

我國(guó)土地資源配置的市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，工業(yè)用地與其他經(jīng)營(yíng)性用地的配置方式都經(jīng)歷了“行政劃撥——協(xié)議出讓——招拍掛出讓”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。但與商業(yè)、住宅用地相比，我國(guó)工業(yè)用地市場(chǎng)化水平一直處于相對(duì)滯后的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟(jì)換擋，就工業(yè)用地供應(yīng)，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，工業(yè)用地供應(yīng)處于招商引資的被動(dòng)階段，如何在保經(jīng)濟(jì)的前提下，有效解決工業(yè)用地閑置、低效利用，打擊工業(yè)用地圈地、囤地，對(duì)工業(yè)用地集約節(jié)約利用顯得尤為關(guān)鍵。本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研江西省九江市武寧縣、瑞昌市工業(yè)用地利用情況，對(duì)兩地區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)存在的問(wèn)題進(jìn)行比較、分析和總結(jié)，提出欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地供應(yīng)相關(guān)對(duì)策和建議。

1. 研究區(qū)概況

武寧縣位于江西省西北部，北緯28°53′～29°35′，東經(jīng)114°29′～115°27′，距省會(huì)南昌130公里。2015年全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值97億元，年均增長(zhǎng)11.5%；財(cái)政總收入17.4億元；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資132億元；工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入305.2億元；工業(yè)利稅總額40.5億元。

瑞昌市地處江西省北部，長(zhǎng)江中游南岸，是長(zhǎng)江入贛第一個(gè)縣（市），擁有良好的長(zhǎng)江深水岸線19.5公里。2015年全縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值153億元，年均增長(zhǎng)10.2%；財(cái)政總收入26.8億元；全社會(huì)固定資產(chǎn)投資227.3億元；工業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)收入468億元；工業(yè)增加值100.8億元；工業(yè)利稅總額52.6億元；外貿(mào)出口3.8億美元；港口貨物吞吐量達(dá)4200萬(wàn)噸，占九江港口總量的40%，位居九江五大港區(qū)之首，被評(píng)為“投資江西十大首選地”。

2. 工業(yè)用地供應(yīng)基本情況

2015年，由于經(jīng)濟(jì)下行，武寧縣新增工業(yè)用地量下降明顯。由年均供應(yīng)40宗工業(yè)用地下降至10宗，且為招商引資，當(dāng)?shù)卣畬?duì)工業(yè)用地進(jìn)行隱形地價(jià)補(bǔ)貼。武寧工業(yè)園共194宗工業(yè)用地，入駐企業(yè)約250家，其中租賃他人廠房企業(yè)40余家，占總企業(yè)數(shù)近1/5；園區(qū)內(nèi)存活10年的企業(yè)約100家，占園區(qū)企業(yè)總數(shù)不到50%，存活15年企業(yè)近20家，占8%。

由于承接上海等東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，瑞昌市憑借其港口優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)下行背景下新增工業(yè)用地量仍保持高位增長(zhǎng)。瑞昌經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)近城區(qū)，招工易，運(yùn)輸成本低，工業(yè)基礎(chǔ)好，小微企業(yè)排隊(duì)入駐卻無(wú)地可供；且部分老企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、擴(kuò)產(chǎn)能也無(wú)地可擴(kuò)。園區(qū)供地企業(yè)101家，入駐企業(yè)138家，租賃廠房企業(yè)37家，占比26.81%。園區(qū)內(nèi)5年內(nèi)停產(chǎn)或產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移約30家。

3. 存在問(wèn)題

武寧縣工業(yè)用地供應(yīng)主要存在以下三個(gè)問(wèn)題：①工業(yè)用地供應(yīng)價(jià)格低。由于武寧縣政府進(jìn)行隱形地價(jià)補(bǔ)貼導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)，甚至低于工業(yè)用地成本價(jià)，不利于土地市場(chǎng)健康發(fā)展；②供地模式問(wèn)題。工業(yè)用地的供給均傾向于大塊供地，從而減少對(duì)道路等基礎(chǔ)設(shè)施投資。但各產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地需求不一，企業(yè)超負(fù)荷買(mǎi)地，導(dǎo)致企業(yè)購(gòu)地成本大。一旦產(chǎn)品一時(shí)滯銷(xiāo)或銷(xiāo)售資金超期回流，容易造成資金周轉(zhuǎn)困難，企業(yè)的建設(shè)與生產(chǎn)活動(dòng)就會(huì)大受影響，引發(fā)工業(yè)土地閑置或土地空閑；同時(shí)，園區(qū)內(nèi)租房辦廠企業(yè)多，用地需求旺盛，但由于小微企業(yè)單位用地量較小，且較難出資購(gòu)買(mǎi)與自身發(fā)展規(guī)模極不相符的規(guī)模地塊，小微企業(yè)取地困難；③閑置土地收回困難。武寧縣雖已處置閑置土地20多宗，但仍存在未處置、難處置的閑置低效土地。閑置土地收回主要難在：一方面，閑置土地地上建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償情形復(fù)雜，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識(shí)；另一方面，破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)土地證抵押在銀行，而企業(yè)地塊大多面積大，廠房投資大，難有新的買(mǎi)家托底。尤其不同行業(yè)對(duì)于廠房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)備工藝要求均不相同，新買(mǎi)家與其花重金回購(gòu)僵尸企業(yè)，不如新購(gòu)地建廠房。

瑞昌市工業(yè)用地利用存在以下三個(gè)問(wèn)題：①典型的企業(yè)用地緊張和土地利用低效并存。一方面，許多小微企業(yè)爭(zhēng)相入園，或部分成長(zhǎng)型企業(yè)急需擴(kuò)產(chǎn)擴(kuò)地，用地需求旺盛；另一方面，園區(qū)內(nèi)部分產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)（如紡織）企業(yè)進(jìn)行重組兼并，抱團(tuán)取暖，有意倒騰土地，同時(shí)園區(qū)內(nèi)較多企業(yè)用地低效。園區(qū)內(nèi)高位的用地需求與低效的土地利用并存，急需高效、經(jīng)濟(jì)的政策引導(dǎo)工業(yè)用地置換流轉(zhuǎn)，形成良性工業(yè)用地退出機(jī)制；②“先土地后項(xiàng)目”的模式不利于土地有效配置。園區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行“先土地后項(xiàng)目”供地模式，即根據(jù)土地出讓方案確定供給地塊的。雖然按行業(yè)代碼、地區(qū)分類(lèi)，對(duì)工業(yè)用地設(shè)定了規(guī)劃控制指標(biāo)，但不一定符合具體項(xiàng)目用地的需求，因此招拍掛獲取的地塊面積、形狀、位置與具體項(xiàng)目的合理用地需求存在很大的差異，不利于土地的優(yōu)化配置和高效利用；③小微企業(yè)用地難，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)性短缺。瑞昌市建設(shè)用地指標(biāo)基本能滿(mǎn)足大工業(yè)項(xiàng)目用地，但小微企業(yè)由于用地需求小，用地指標(biāo)優(yōu)先安排大工業(yè)項(xiàng)目，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)結(jié)構(gòu)性短缺。而事實(shí)上，園區(qū)50畝以下的中小型用地企業(yè)需求旺盛。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，武寧縣工業(yè)用地需求放緩，利用粗放具有江西省代表性，而瑞昌市由于港口交通優(yōu)勢(shì)，工業(yè)用地需求旺盛，接近于沿海地區(qū)工業(yè)化時(shí)期。但總結(jié)兩個(gè)調(diào)研區(qū)域工業(yè)用地管理存在共通的問(wèn)題有：①傳統(tǒng)的供地模式極易造成土地出讓后期閑置浪費(fèi)，即地塊條件與項(xiàng)目不匹配、出讓年限與企業(yè)生命周期不匹配；②大工業(yè)用地項(xiàng)目有保障，中小型企業(yè)用地需求旺盛卻未形成區(qū)別于大工業(yè)用地項(xiàng)目的供地保障機(jī)制，工業(yè)用地結(jié)構(gòu)性短缺；③閑置、低效工業(yè)用地退出機(jī)制不健全。

4. 對(duì)策及建議

①針對(duì)工業(yè)用地閑置、低效問(wèn)題，前提在于改變目前一刀切的以50年出讓工業(yè)用地的供應(yīng)模式，實(shí)行工業(yè)用地彈性出讓年期制度，鼓勵(lì)工業(yè)用地長(zhǎng)期租賃。工業(yè)用地出讓年期由縣（區(qū)）政府聯(lián)合國(guó)土、環(huán)保、規(guī)劃、建設(shè)、園區(qū)管委會(huì)等部門(mén)根據(jù)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、投資強(qiáng)度、產(chǎn)出效率和節(jié)能、環(huán)保、本地就業(yè)等指標(biāo)綜合集體會(huì)議決定，最高不超過(guò)20年[1]。

目前部分學(xué)者提出應(yīng)全面實(shí)行長(zhǎng)期租賃制度[2]，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)落后，若單獨(dú)推行長(zhǎng)期租賃，雖可以打擊囤地、圈地，降低企業(yè)購(gòu)地成本。但目前工業(yè)用地價(jià)格原本已夠低，且由于長(zhǎng)期租賃工業(yè)用地抵押融資尚無(wú)可操作性，即使可抵押融資，其額度也將大打折扣，極可能使得欠發(fā)達(dá)地區(qū)失去比較優(yōu)勢(shì)，喪失工業(yè)項(xiàng)目。而部分用地大戶(hù)，可能因租賃土地用地成本降低，反而一次性購(gòu)置更多工業(yè)用地，導(dǎo)致新的閑置、低效利用。本文建議欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)以工業(yè)用地彈性出讓年期為主，鼓勵(lì)試行長(zhǎng)期租賃。

②由于工業(yè)項(xiàng)目受市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)等因素影響較大，彈性年期制仍無(wú)法保證出讓年期與工業(yè)項(xiàng)目生命周期完全契合。而解決工業(yè)用地閑置、低效利用的關(guān)鍵在于建立健全工業(yè)用地退出機(jī)制，引導(dǎo)工業(yè)用地合理流轉(zhuǎn)再配置。客觀上工業(yè)用地流轉(zhuǎn)較難形成像商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地市場(chǎng)化自行配置，因此，應(yīng)由政府主導(dǎo)，在工業(yè)用地利用績(jī)效評(píng)估基礎(chǔ)上，區(qū)分主動(dòng)退出機(jī)制[3]、強(qiáng)制退出機(jī)制。

主動(dòng)退出是指：對(duì)于工業(yè)項(xiàng)目約定的開(kāi)工日期之前或達(dá)產(chǎn)之后，因企業(yè)自身原因無(wú)法建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的，受讓人可申請(qǐng)解除土地出讓合同，經(jīng)出讓人同意，收回建設(shè)用地使用權(quán)，按照約定返還剩余年期土地出讓價(jià)款； 強(qiáng)制退出是指：因企業(yè)自身原因未按時(shí)開(kāi)工、竣工、投產(chǎn)的；經(jīng)績(jī)效評(píng)估未達(dá)合同約定利用標(biāo)準(zhǔn)的；使用土地嚴(yán)重污染環(huán)境經(jīng)環(huán)保部門(mén)認(rèn)定的等行為，出讓人可無(wú)償收回建設(shè)用地使用權(quán)。

③明確工業(yè)用地彈性年期制相關(guān)配套制度是保障。允許彈性出讓工業(yè)用地進(jìn)行抵押融資。但為了有效防止工業(yè)用地圈地、囤地，應(yīng)約定工業(yè)用地達(dá)產(chǎn)驗(yàn)收后可辦理土地抵押融資，且融資金額不得超過(guò)土地出讓金總額；工業(yè)用地退出時(shí)，對(duì)地上建筑物的補(bǔ)償，可事先在出讓合同中約定采取殘值補(bǔ)償、無(wú)償收回、由受讓人恢復(fù)原狀等方式處置；彈性出讓工業(yè)用地應(yīng)納入交易平臺(tái)進(jìn)行招拍掛公開(kāi)交易；且可登陸土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行登記備案，納入供地率計(jì)算；針對(duì)小微企業(yè)用地問(wèn)題，可單獨(dú)設(shè)立小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，供應(yīng)小規(guī)模用地或建標(biāo)準(zhǔn)廠房進(jìn)行租賃。

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