傅瑩++吳士存

編者按：5月10日，美國《國家利益》雜志網(wǎng)站發(fā)表了由中國全國人大外事委員會主任委員、中國社科院全球戰(zhàn)略智庫首席專家、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心特邀副理事長傅瑩和中國南海研究院院長吳士存聯(lián)合撰寫的英文長文《關(guān)于南沙爭議和南海緊張的緣由》。這篇近萬字的文章梳理了自二戰(zhàn)勝利特別是冷戰(zhàn)終結(jié)以來南沙爭議的發(fā)展脈絡(luò)，詳解了這一問題如何從“圍繞南沙群島及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益之爭”泛化為“南海問題”乃至“地緣爭奪”，“在全球戰(zhàn)略棋局中的位置被刻意夸大”。文章還就如何理解中國在南海的政策目標(biāo)和如何避免彼此戰(zhàn)略誤判提出自己的思考。篇幅所限，特摘登其主要觀點。

南海漸成為中美關(guān)系的頭號問題，似乎中美地緣政治競爭正通過南海問題展現(xiàn)出來，彼此開始從戰(zhàn)略層面評估對方意圖。這使得雙方戰(zhàn)略互信進(jìn)一步受到損害，對抗情緒在兩國社會蔓延。南海問題的本源是圍繞南沙群島及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益之爭，是中國與菲律賓、越南等部分東南亞國家間的爭議。南海問題一直是局部和可控的，一個很好的例證就是，從上世紀(jì)90年代以來，周邊環(huán)境相對穩(wěn)定，中國與東南亞國家的關(guān)系有過“黃金20年”。南海形勢是從2009年、特別是從2012年后逐步緊張起來的。

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冷戰(zhàn)背景下的爭奪

自20世紀(jì)50年代中期，菲律賓和當(dāng)時的南越政權(quán)開始在南沙動作。更大規(guī)模的侵占浪潮發(fā)生在20世紀(jì)七八十年代。越南北方政權(quán)原本明確承認(rèn)了中國對南海諸島的主權(quán)，但南北統(tǒng)一確立后改變了立場，1975年占據(jù)了曾經(jīng)被南越當(dāng)局侵占的南沙群島6個島礁，后又陸續(xù)搶占了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發(fā)海上沖突。菲律賓陸續(xù)占據(jù)費信島、中業(yè)島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵占了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。這些國家還以制定國內(nèi)涉海法律、發(fā)表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權(quán)訴求，對南沙周邊的海域提出權(quán)益要求。而中國方面，臺灣當(dāng)局二戰(zhàn)后派人進(jìn)駐太平島，中國大陸在20世紀(jì)80年代末開始控制并駐守南沙6個島礁，1994年在美濟(jì)礁上建筑了漁船避風(fēng)設(shè)施。美國在早期曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示出承認(rèn)中國對南沙群島主權(quán)的立場，中國臺灣當(dāng)局還曾在太平島接待過美國軍事人員。但對于菲律賓等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態(tài)度，只是向臺灣當(dāng)局咨詢過對這些島礁主權(quán)歸屬問題的意見。1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃巖島及南沙群島區(qū)域?qū)嵤┖D測量及氣象調(diào)查時，曾多次向臺灣當(dāng)局提出申請，表明美國實際上認(rèn)為臺灣當(dāng)局代表中國擁有這些島礁的主權(quán)。而同期美國出版的地圖和書籍等，也都確認(rèn)中國對南海諸島擁有主權(quán)。美國的政策困境是，基于道義和國際法理應(yīng)承認(rèn)中國對南沙島礁的主權(quán)，但出于反共和亞太戰(zhàn)略考慮，不情愿讓中國大陸占有，更不愿因此損害與菲律賓等盟友的關(guān)系。

通向《南海各方行為宣言》之路

20世紀(jì)90年代初，在冷戰(zhàn)終結(jié)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為主基調(diào)背景下，中國確立開創(chuàng)和維護(hù)周邊穩(wěn)定的政策，對東盟增信釋疑，推動全面合作，中國與東南亞各國以及東盟關(guān)系進(jìn)入快車道。但這期間，南海局勢并不平靜。一是相關(guān)國家啟動新一波占島與油氣開發(fā)行動。上世紀(jì)90年代，越南又侵占5個南沙島礁，實控島礁總數(shù)達(dá)到29個。馬來西亞1999年侵占榆亞暗沙、簸箕礁，大量開發(fā)南沙附近的油氣和漁業(yè)資源。二是菲律賓在中國的美濟(jì)礁、黃巖島、仁愛礁等多次挑釁。1995年發(fā)生中菲在美濟(jì)礁對峙的事件。1997年菲企圖侵占黃巖島未遂，1999年又在仁愛礁制造了利用舊軍艦坐灘事件。中國政府在實施有力反對措施的同時，仍進(jìn)行堅持不懈的外交努力，管控局勢，維護(hù)地區(qū)合作大局，使局勢走向緩和。東盟也主動與中國商談，1998年提議“推動在爭端當(dāng)事方之間建立‘南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”。經(jīng)過多輪商談，2002年，中國與東盟國家達(dá)成并簽署《南海各方行為宣言》?！缎浴窞槟仙碃幾h降溫和穩(wěn)定地區(qū)形勢作出重要貢獻(xiàn)，并遏制住各方占礁行為。但在《宣言》涵蓋范圍的稱謂上，越南堅持要求寫入不存在爭議的西沙。為避免突出中越分歧，《宣言》最終采用了“南?！倍皇恰澳仙场钡哪：幚?。而在后來的年月里，在各種因素的作用下，“南沙之爭”與“南海之爭”的概念開始混淆起來。

總體平靜但暗流涌動的十年

《宣言》簽署后的10年，中國遵守了其規(guī)定和原則，未采取使?fàn)幾h擴大化的行動，同時積極推動海上和平合作和共同開發(fā)。而東盟未能約束其成員，越南、菲律賓等國不斷對所占據(jù)島礁改建和擴建，加緊油氣資源開采，還不時抓扣中國漁民等。這些國家的一個共同指向是固化非法侵占所得，否定存在爭議，而不是“擱置爭議”。這些做法不能不引起中方的嚴(yán)重關(guān)切，也不斷刺激中國民眾和輿論的反感情緒。

不過一直到2009年前，南海局勢總體上是平和的。局勢復(fù)雜化的轉(zhuǎn)折大約發(fā)生在2009年，這與聯(lián)合國大陸架界限委員會關(guān)于提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關(guān)系，而美國亞太戰(zhàn)略的調(diào)整則是更大的變化因素。2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放出將把戰(zhàn)略重點優(yōu)先放在亞太地區(qū)的信號，這顯然助長了個別爭端方在南海與中國角力的念頭。中美在南海也開始頻現(xiàn)摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船只在偵察與反偵察過程中，就至少發(fā)生5起對峙事件。

多方綜合博弈下的緊張局勢

中國政府為穩(wěn)定南海局勢進(jìn)行的艱苦外交努力未能對沖美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整帶來的影響，更未能換來菲律賓、越南等方的克制。

2012年4月10日，12艘中國漁船在黃巖島潟湖內(nèi)例行作業(yè)時，突然出現(xiàn)的菲軍艦對漁民進(jìn)行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人押到甲板上暴曬的照片，瞬間成為中國各大媒體和網(wǎng)站頭條新聞。菲方粗暴挑釁和中國國內(nèi)輿論的強烈反應(yīng)，促使中國政府采取強有力的反制行動。雙方激烈交鋒，直至6月3日菲方船只才全部撤出潟湖。為防止新的挑釁行為，中國船只留守附近海域，實施實際管控。為改善中國南沙島礁民生和基本軍事防御以及維護(hù)主權(quán)權(quán)益，中方于2013年底在自己駐守的島礁上開始擴建工程。這些島礁遠(yuǎn)離國際航道，不存在影響航行自由的問題，但美國和菲律賓等國大肆炒作和指責(zé)中國。

在中國許多人看來，美國是新一輪南海局勢緊張的推手。美軍炒作中國“反介入與區(qū)域拒止”威脅，并積極完善幾乎是為中國量身打造的“空海一體戰(zhàn)”等作戰(zhàn)概念，這些舉動無疑增加了包括南海在內(nèi)的亞太局勢的復(fù)雜和緊張程度。中國許多學(xué)者擔(dān)心，美國是否在為其亞太戰(zhàn)略調(diào)整預(yù)設(shè)地緣威脅，這是否會導(dǎo)致“預(yù)言的自我實現(xiàn)”？

2014年起，美國直接介入南海爭議，偏袒盟友及其他爭議方，提出所謂成本強加戰(zhàn)略，即動用政治、外交、輿論、軍事等各種手段，增加中國在南海行動的成本，迫使中國后退，以期在不發(fā)生武裝沖突的情況下制止中國的所謂南海擴張。

美軍針對中國的各種威懾、挑釁動作也愈加頻繁，明顯增加對南沙島礁周邊海域?？盏纸鼈刹旎顒?，進(jìn)入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內(nèi)進(jìn)行航行自由宣示行動，還有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網(wǎng)絡(luò)。美國南海政策的大幅調(diào)整和軍事動作不僅削弱美方公正說話的地位，也進(jìn)一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔(dān)憂，刺激中方增強捍衛(wèi)自身利益能力的決心。貌似中美間的地緣競爭超越其他矛盾，成為南海局勢的主線。

中國在南海利益訴求一以貫之

南海局勢發(fā)展到今天，既是相關(guān)各方基于主權(quán)、資源、戰(zhàn)略安全訴求的現(xiàn)實利益糾葛，也有有關(guān)方面歷史脈絡(luò)記憶的缺失和信息的不連貫因素，更有相互間戰(zhàn)略意圖和政策目標(biāo)的揣測與猜度。中美、中國和東盟國家之間存在激化矛盾甚至戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險。

對中國在南海的目標(biāo)，可從以下幾個方面認(rèn)識：

首先，中國南海政策的根本出發(fā)點是維護(hù)國家的主權(quán)安全和海洋權(quán)益，一向是以靜制動、后發(fā)制人。中國民眾絕不會允許任何國家進(jìn)一步損害中國在南海的島礁及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益，強烈期待國家有能力維護(hù)自身利益。中國堅定不移地維護(hù)國家領(lǐng)土主權(quán)和權(quán)益，并增強管控局勢和避免進(jìn)一步遭受損失的能力。目前看，只要沒有重大威脅，宜繼續(xù)堅持“擱置爭議、共同開發(fā)”的政策，中方致力于通過協(xié)商談判和平解決爭議的政策沒有也不應(yīng)改變。

其次，中國致力于維護(hù)南海航行自由和航道安全。每年全球貨物海運總量的40%要經(jīng)過南海，南海航行自由與安全攸關(guān)世界各主要經(jīng)濟(jì)體的重大利益。中國貿(mào)易和能源70%-80%也依靠南海航線，是南海通道最大的使用者，南海也是中國海軍走向世界的重要通道。

第三，中國與周邊國家在南海的最大公約數(shù)是維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定。中方之所以始終努力管控爭議，就是為了維護(hù)周邊總體和平穩(wěn)定。今后中國需要更多地向外界提供信息、分享資料，增進(jìn)了解;更多地提供公共服務(wù)，增加地區(qū)的安全與福祉;通過與東盟國家達(dá)成“南海行為準(zhǔn)則”，共同構(gòu)建地區(qū)有效規(guī)則。作為南海最大的沿岸國，中國有權(quán)利、也有義務(wù)在南海保持軍事防御和維護(hù)和平的必要能力。

第四，中美在南海不存在主權(quán)爭議，有維護(hù)航行自由與安全的共同利益，都從地區(qū)繁榮穩(wěn)定中受益。中國沒有旨在謀求所謂地區(qū)霸權(quán)的動機和設(shè)計，美方不應(yīng)用敵手思維構(gòu)建所謂地緣戰(zhàn)略競爭的鏡像，雙方需要通過坦誠的對話澄清彼此意圖，努力擺脫目前的安全困境和誤解。中美需要也應(yīng)該在南海合作。中國邁向建設(shè)海洋強國，世界廣闊的海洋對中國的發(fā)展和全球合作越來越重要，中國的海洋視野注定要超越南海，用陸權(quán)思維和傳統(tǒng)的海洋控制理念去揣度中國是沒有道理的。

（蘇童薦自2016年5月13日《人民日報·海外版》）