薛洪

黨的十八屆四中全會的決定描繪了全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的宏偉藍圖，在司法改革方面提出了“完善司法管理體制和司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。但由于我國國情復雜，地區(qū)差異較大，國家在頂層制度設計上還在探索之中，改革比較艱難。人民法院正按照司法專業(yè)化和法官職業(yè)化的要求，以人員分類為基礎，以法官為核心，優(yōu)化司法資源配置，在審判權運行機制上進行改革試點。

一、法院審判權運行機制存在的問題

我國法院體制脫胎于戰(zhàn)爭年代，解放初期，為實現(xiàn)從重從快懲罰犯罪的目標，法院依附行政機關，內(nèi)部是一種審批式的管理模式，法院管理等同于行政管理。雖然經(jīng)過30多年的改革，但很多問題仍未得到很好的解決。

（一）審判工作機制不完全符合司法權力運行規(guī)律

由于目前法院對案件的審判主體廣泛，包括獨任法官、合議庭、副庭長、庭長、副院長、院長及審判委員會，案件常需層層審批和請示匯報。法院現(xiàn)有的工作模式是獨任法官、合議庭在案件判決作出前，承辦法官必須將案件審理的情況及處理意見報庭長、副院長甚至是院長來審批，主管領導對案件審查之后，作出批示或提出相應處理意見，主管領導的批示和意見最終決定著處理結果。這種審批制度，在20世紀90年代末以前，對于確保案件質(zhì)量發(fā)揮了積極作用，但其弊端也是顯而易見的。其一，這種審批制促使法官在裁判案件時不僅要考慮案件的事實和相關的法律，還要考慮行政權力的制約因素，對后者考量權重的增加，實際上稀釋了法官對當事人權益本身的關注度。其二，有的獨任法官或合議庭會主動利用這種審批制，將一些自己完全有能力或者本應由其化解的矛盾出于推卸責任或者怠于認真負責而直接上交給庭長或分管副院長，這顯然又制約了法官經(jīng)驗的積累和能力的提升；極個別人甚至在匯報案件時避重就輕故意誘導院、庭長做出有利于自己的審批意見。其三，案件層層把關看似有利于提高辦案質(zhì)量，但也助長了主審法官的依賴心理，放松了對事實證據(jù)的審查。而一旦案件質(zhì)量出了問題，在責任的承擔上又難以區(qū)分，難以追究相關人員的辦案責任，導致出現(xiàn)“人人對案件負責、人人都不負責”的狀態(tài)，最終損害了當事人的權益。其四，層層審批造成效率下降，有些案件審限延長，甚至久拖不決。最高人民法院“一五改革綱要”曾推出了“以強化合議庭和法官職責”的改革方案，然而，由于我國法官隊伍整體素質(zhì)不夠理想，這一改革目標并沒有達到預期效果。

（二）法官選拔、培養(yǎng)和使用管理機制不科學

長期以來，將法官與其他人員一并管理，沒有體現(xiàn)法院、法官的職業(yè)特點。在法院內(nèi)部，法官與其他工作人員在職業(yè)身份、地位和待遇等方面基本沒有差別。法官的職業(yè)監(jiān)督機制、激勵機制、保障機制不完善，沒有體現(xiàn)法官的職業(yè)特點和在司法中的核心地位，導致法官缺乏應有的職業(yè)保障和職業(yè)尊榮感。法官的待遇與行政級別掛鉤，不利于培養(yǎng)專家型、復合型法官，也不利于法官職業(yè)化的推行?，F(xiàn)在法院很難脫離地方黨委、政府、人大安排的事務，院長、副院長平時大部分精力用于行政事務的協(xié)調(diào)，根本不可能全身心的用于審判工作。為落實這些任務，法院還要安排相當部分人來落實包村、雙創(chuàng)、綜合治理等工作，同時為了保證法院各項工作的運行，又要安排一部分人從事后勤保障。由于法院管理有著很濃的行政色彩，導致很多優(yōu)秀的法官為了自己的行政職級，棄“法官”而從“官”。

（三）審判委員會制度不完善

在制度設計上，審判委員會委員低于副院長，高于庭長，由于目前法院的管理模式，法院審判委員會的委員基本上是由正副院長、紀檢組長、政治部主任和各庭室的行政領導組成，很少有普通法官。討論案件時，委員只聽匯報，不直接閱卷，不直接參與庭審，但案件的結果又由審判委會委員來決定。審判委員會隔裂了審理權與裁判權，出現(xiàn)了“審者不判、判者不審”。有時個案被當?shù)攸h委、政府領導“關注”或與當?shù)氐摹按缶帧庇嘘P聯(lián)時，為了避免法官個人負責，將案件交給審判委員會集體討論決定，名義上是審判委會討論，集體負責，實際上是人人不負責，審判委員會成了推卸責任的“避風港”。

二、改革我國審判權運行機制的設想

法院的基本任務是審判，最基本、最核心的權力是審判權。審判權是一個整體，包括一系列的具體職權，如立案權、庭審權、裁決權、執(zhí)行權等，它們不過是審判權在案件辦理過程中不同階段的具體表現(xiàn)形式。筆者認為，構建科學合理的審判權運行機制，要以信息化技術為支撐，以后勤服務為保障，合理配置獨任法官、合議庭和審判委員會的審判職權，規(guī)范院長、副院長、庭長、副庭長的審判管理權。由此建立起權力關系清晰、主體職責明確，監(jiān)督制約到位、資源配置優(yōu)化、審判活動透明、內(nèi)部流程順暢、指標導向合理、訴訟服務全面、科技深度支撐、且符合中國司法制度和法院現(xiàn)實狀況的人民法院審判權運行機制。

（一）獨任法官、合議庭的職權配置

獨任法官或合議庭是庭審的駕馭者和親歷者，通過舉證、質(zhì)證、認證、辯論，才能形成對證據(jù)效力、爭議事實的自由心證和理性判斷。從這個意義上講，只有獨任法官或合議庭最有資格作出裁判結論。當下，法官隊伍素質(zhì)有了明顯提高，是時候?qū)徟袡噙€權于合議庭和獨任法官。十八屆三中全會關于司法改革方面就提出要還權給合議庭和獨任審判員，這種權力的回歸，其實是審判權主體的壓縮，是對審判權運行機制現(xiàn)狀中主體多樣性的扭轉。按照這個方向，審判權運行的成功機制應當確立合議庭和獨任審判員兩個基本的權力主體，輔以審判委員會這一特殊主體。筆者認為，審判權運行機制改革的核心就是去法院內(nèi)部的“行政化”，其方法就是要確立審判權的主體只有獨任法官和合議庭，并科學配置其職權。庭長、副院長、院長對獨任法官、合議庭處理案件不享有決定權。

（二）規(guī)范院長、副院長、庭長的審判管理權

案件審判權歸還給獨任法官、合議庭后，院長、副院長、庭長雖對案件的審批權減少了，但并不意味著其職能的弱化，而是使他們拿出更多的時間和精力去進行審判管理和協(xié)調(diào)工作。筆者認為，院、庭長具有雙重職責，他既可以行使審判權，即以獨任法官或參加合議庭來實現(xiàn)，還可行使審判管理權。主要內(nèi)容有：案件質(zhì)量管理權，如通過對審判質(zhì)效指標的研判，發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題，然后提出改進措施和意見；審判質(zhì)效管控權，通過對審判中節(jié)點控制，規(guī)范對立案、開庭、審限、結案等環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實現(xiàn)案件動態(tài)跟蹤管理；對審判權的監(jiān)督權，通過查閱案卷、接見信訪人等，發(fā)現(xiàn)和查處合議庭成員、獨任法官的不規(guī)范行為。

（三）完善審判委員會制度

通過對現(xiàn)行審判委員會制度的檢討，審判委員會除在對疑難、復雜、重大案件認真把關的同時，可從以下幾方面加以完善。一是減少審判委員會討論案件范圍，在重大疑難復雜案件原則上只討論法律適用問題，不討論事實問題。二是規(guī)范審判委員會委員任職條件，要以法律專業(yè)知識和審判技能為主，可通過競爭性遴選與法官推選相結合的方式，將那些業(yè)務能力強的法官吸收到審判委員會，讓審判委員會委員職務不再是院、庭兩級領導的專利。三是加強審判委員會對審判工作的指導，對審判質(zhì)效進行全面監(jiān)督管理和研判，制定促進司法規(guī)范化的措施。四是加強審判經(jīng)驗總結，建立審判委員會討論典型案件通報制度，對典型案件的處理結果進行分析以及將關鍵性技術問題、法律問題和裁判過程中需要注意的事項向普通法官予以通報，幫助他們不斷提高審理案件的能力。

（四）構建輔助體系

完善審判管理和紀檢監(jiān)察機制，不斷提高案件質(zhì)量，確保案件不出事、人不出事。長期以來，法院的人事管理是按公務員序列統(tǒng)一管理，沒有凸顯法官特色，應對法院不同崗位的人員實行單獨序列分類管理，建立和完善以法官為核心的人員分類管理體系和考評體系。目前，很多法院后勤服務的種類很多、很細，有些還要專業(yè)技術人才，而在編干部一般無這些技能，這就不得不對外聘用人員，如有些基層法院，在保潔、食堂、水電維修、司機等后勤保障上就聘請臨時工多人。筆者建議，法院后勤工作可以采用自身服務和社會化服務相結合的方式，將一些服務工作引入社會化，建立一套科學的后勤保障體系。按照最高人民法院的部署，整合資源、統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點、分步實施，堅定不移地推進信息化工作，以信息化建設為支撐將審判運行的各項內(nèi)容連接起來，建設信息化綜合運用體系。