苗綠

近期，中共中央印發(fā)《關于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》（以下簡稱《意見》），著眼于破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙，解放和增強人才活力，形成具有國際競爭力的人才制度優(yōu)勢，聚天下英才而用之。習近平總書記作出重要指示，強調要著力破除體制機制障礙，向用人主體放權，為人才松綁，讓人才創(chuàng)新創(chuàng)造活力充分迸發(fā)，使各方面人才各得其所、盡展其長。

留學人才是國際化人才的重要組成部分，留學人才回國就業(yè)、創(chuàng)業(yè)已逐漸成為我國國際人才資本的重要流動方式，但以往留學人才回國就業(yè)、創(chuàng)業(yè)還存在一定的束縛，其中不乏思想觀念和體制機制方面的障礙。

有哪些束縛

首先，留學人才界定標準固化。以往辦理留學人才引進，首先面對的問題就是留學人才的界定標準。海外高層次留學人才，主要指在海外從事科研、教學、工程技術、金融、管理等工作并取得顯著成績，為國內所急需的人才，對資歷、成果、職級、聲望等有較高要求。一般性的留學人才引進，往往也對年齡、專業(yè)、國外學歷或出國前的學位、職稱等有一系列要求。隨著中國經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，學校、科研院所、企業(yè)等各種類型的用人主體在自身發(fā)展過程中形成的具體人才需求愈發(fā)多元化、個性化，其中很多受到界定標準的限制，不能被納入到引進范圍中，這使得人才的多樣性、層次性和相對性并沒有得到很好的承認和尊重。

其次，用人主體自主權有限。高校、科研院所等事業(yè)單位，對包括留學人才在內的各類國際化人才有大量的、迫切的需求，但長期以來沒有用人自主權，必須按照統(tǒng)一年度編制配備人員，無法根據(jù)自身實際發(fā)展狀況及時優(yōu)化人才資源配置，阻礙了高水平人才的順暢流入，也使得淘汰機制長期缺位。同時，大量的教學、科研人員受制于體制崗位工資的限制，難以獲得與知識和勞動水平相稱的市場化薪酬，這些都對人才活力的釋放和國際人才競爭優(yōu)勢的形成造成了不利影響。

再次，出入境和永久居留服務管理制度不完善造成國際人才流動壁壘。以往的外籍人才出入境和永久居留服務管理等配套政策，在辦理出入境手續(xù)、申辦工作簽證、申請永久居留許可的條件方面，對申請人的年齡、專業(yè)、學歷學位、在華居留時間、對華貢獻和申請單位的資質都設置了較高要求，同時有關部門的工作缺乏協(xié)調配合，手續(xù)繁瑣，操作時間長，而外籍人才來華后的工作、生活、子女簽證、就學等相關配套服務措施也不夠完善，這些都不利于有效地吸引、留住合適的國際人才。

此外，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的配套機制不健全。通過調研發(fā)現(xiàn)，留學回國人員創(chuàng)業(yè)過程中遇到的問題主要有：融資困難、經(jīng)營運行成本高、政府相關政策配套不齊、難以引進和留住適用人才等。他們在創(chuàng)業(yè)階段最需要獲得關于市場開拓、金融服務、創(chuàng)業(yè)場所提供等方面的幫助，希望政府能夠解決諸如科研資金申請過程限制較多、加大科研資金支持力度、政策落實等問題。另一方面，國內產權意識不足，對知識產權的保護力度不夠，科研成果轉化困難等因素，也對留學回國人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)造成了不利影響。

最后，公共管理服務部門的進入障礙。據(jù)統(tǒng)計，留學回國人員就業(yè)單位類型呈現(xiàn)多樣化，但主要集中在民企和外企，在公共管理服務部門工作的比例較低。目前中國提升政府決策、公共治理、法治建設同樣迫切需要高水平國際化人才，但受現(xiàn)有體制限制，具備相應學歷背景和專業(yè)素養(yǎng)的留學回國人員往往難以進入公共管理服務部門任職。

“松綁”的方向

《意見》的出臺，為我國下一步的人才體制機制改革提出了總體思路，是我國未來幾年內人才制度建設和改革的綱領性文件。針對原有的留學回國人員就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的種種束縛，應著力從幾個方向“松綁”。

首先，要進一步開放觀念、提升戰(zhàn)略?！兑庖姟分赋?，要“擴大人才開放。樹立全球視野和戰(zhàn)略眼光，充分開發(fā)利用國內、國際人才資源，主動參與國際人才競爭，完善更加開放、更加靈活的人才培養(yǎng)、吸引和使用機制，不唯地域引進人才，不求所有開發(fā)人才，不拘一格用好人才，確保人才引得進、留得住、流得動、用得好”。我們需要更加尊重多元化人才的價值，不斷提升我國的國際人才競爭戰(zhàn)略，從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)做好留學人才及其他國際人才吸納工作，通過更加開放、包容的人才政策，向全世界釋放積極的信號，促進國際人才競爭優(yōu)勢的形成。

其次，要突出市場化導向。《意見》強調，要“充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，加快轉變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權，提高人才橫向和縱向流動性，健全人才評價、流動、激勵機制，最大限度激發(fā)和釋放人才創(chuàng)新、創(chuàng)造、創(chuàng)業(yè)活力，使人才各盡其能、各展其長、各得其所，讓人才價值得到充分尊重和實現(xiàn)”。我們需要尊重社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，真正讓市場來決定人才的價值與配置。

此外，還要完善配套服務，全方位建設人才生態(tài)。國際人才競爭優(yōu)勢的形成，離不開利于國際人才集聚的社會生態(tài)環(huán)境。我們需要持續(xù)改進人才出入境、永久居留管理等配套措施；持續(xù)完善留學人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支持政策；持續(xù)優(yōu)化產業(yè)、科研、市場、法治等外部環(huán)境；持續(xù)創(chuàng)造多元文化融合的良好氛圍。

如何落實

《意見》要求各地區(qū)各部門結合實際，采取有力措施，把各項任務落到實處。針對為留學回國人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)“松綁”，有以下建議：

首先，讓市場決定人才的評價標準和價值，充分發(fā)揮市場對人才資源的配置作用。人才包含不同的領域、不同的層次，高層次人才固然重要，然而，與實際需要相匹配的人才對用人主體來說才是最合適的人才。新時期、新形勢下，不斷變化的多元、個性的人才需求，很多并未包含在政府制定的人才引進計劃中，但這些人才也是社會迫切需要的。我們需要真正地讓市場來決定人才的評價標準和價值，讓用人主體能夠自主地選擇其所需要的人才，并決定其薪酬標準，充分發(fā)揮市場對人才資源的配置作用，實現(xiàn)人盡其才。

其次，向全國范圍內推廣試點城市的成功經(jīng)驗，逐步完善外國人才來華的配套政策，帶動整體人才競爭優(yōu)勢的形成。在《意見》出臺之前，中央和地方頒布了一系列促進國際人才引進的政策文件，包括中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》、“北京人才20條”“上海人才20條”等。新的政策在北京、上海的實施取得了良好的社會反響。可以總結、改進包括永久居留申請條件、華裔人才優(yōu)惠政策、投資移民規(guī)定等成功經(jīng)驗，并向全國范圍內推廣，逐步完善外籍人才來華工作、簽證、居留和永久居留管理的政策法規(guī)，加強后續(xù)服務管理，帶動國家整體人才競爭優(yōu)勢的形成。各地區(qū)應在中央有關指導意見和試點城市經(jīng)驗基礎上，結合本地社會經(jīng)濟發(fā)展實際、產業(yè)結構規(guī)劃和發(fā)展目標等具體情況，針對性地制定適應本地區(qū)吸引國際人才的實施措施，充分體現(xiàn)靈活性和地區(qū)性差異。

再次，加強各級政府部門之間的協(xié)調與配合，優(yōu)化辦理流程，提高操作性。“為人才松綁”不是簡單的權力下放，各級政府部門要在改變過去大包大攬辦事方式的同時，建立配套的監(jiān)督制度，避免權力下放過程中產生的濫用，指導用人主體更加自主地釋放人才創(chuàng)新、創(chuàng)造活力。而國際人才引進和配套服務工作所涉及的相關政府部門與地方政府，需要切實加強相互之間的協(xié)調與配合，在制定相關實施細則時，注意簡化辦理流程，減少不必要的審批程序，提高政策的可操作性和便利性。

此外，加強對國際人才就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的理論研究與實踐總結，為完善政策和改進管理提供依據(jù)。作為人才資本的重要組成部分，留學回國人員等國際人才在新時期、新環(huán)境下就業(yè)、創(chuàng)業(yè)方面的理論實踐，同樣需要人才領域的專業(yè)智庫、學研機構進行深入研究總結，為中國的國際人才競爭戰(zhàn)略提供接地氣的研究成果，為完善政策和改進管理提供依據(jù)。

最后，要不斷完善相關配套政策，提升留學人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體環(huán)境。當前的人才競爭，一定程度上可以歸結為人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)整體環(huán)境的競爭。為了吸引更多的留學人才回國創(chuàng)業(yè)，需要各級政府部門長期不懈地完善相關配套政策，全面提升留學人才回國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的整體環(huán)境。這體現(xiàn)在多個方面，包括：為留學回國人才提供宜居環(huán)境，放寬落戶政策，提供子女入學優(yōu)惠、購買住房及交通工具優(yōu)惠等；消除人才流動壁壘，打破人才跨區(qū)域、跨體制流動的限制，推動科研院所與企業(yè)間的人員流動、合作；改善產權意識，加大保護知識產權的力度，提高創(chuàng)新積極性；完善科研資金申請與科研成果評價、轉化應用機制，以及科研獎勵的相關稅收優(yōu)惠政策；給予合理的創(chuàng)業(yè)支持政策，提供金融服務、人才引進、創(chuàng)業(yè)場所等合理的創(chuàng)業(yè)支持政策；完善相關法治環(huán)境等。

當前，我國的人才制度體系愈發(fā)開放、包容，我們期待我國的人才政策未來可以不斷地改進完善，從而更好地建立國際人才競爭優(yōu)勢，聚天下人才而用之，讓他們更好地發(fā)揮作用。（作者系北京師范大學博士后，中國與全球化智庫〔CCG〕秘書長）