馮玉軍

面對(duì)日益復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外環(huán)境，亟須建設(shè)能夠適應(yīng)新挑戰(zhàn)新常態(tài)新環(huán)境的中國(guó)特色新型智庫(kù)，特別是法律智庫(kù)。充分發(fā)揮法律智庫(kù)的作用，使之成為共同推進(jìn)依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的研究者、服務(wù)者、培育者，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治體系建設(shè)目標(biāo)作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

新型法律智庫(kù)建設(shè)的著眼點(diǎn)

加強(qiáng)中國(guó)特色新型法律智庫(kù)建設(shè)，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：

認(rèn)清智庫(kù)建設(shè)的重大意義。首先，我國(guó)全面建成小康社會(huì)已進(jìn)入決勝階段，破解改革發(fā)展穩(wěn)定難題和應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題的復(fù)雜性艱巨性前所未有，迫切需要大力加強(qiáng)智庫(kù)建設(shè)，以科學(xué)咨詢(xún)支撐科學(xué)決策，以科學(xué)決策引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展。其次，全面深化改革，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，建立更加成熟更加定型的制度體系，必須充分發(fā)揮智庫(kù)特別是法律智庫(kù)在治國(guó)理政中的重要作用。再次，樹(shù)立社會(huì)主義中國(guó)的良好形象，推動(dòng)中華文化和當(dāng)代中國(guó)價(jià)值觀念走向世界，迫切需要發(fā)揮法律智庫(kù)在公共外交和文化互鑒中的重要作用。

明確智庫(kù)建設(shè)的目標(biāo)定位。《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）要求，到2020年，統(tǒng)籌推進(jìn)黨政部門(mén)、社科院、黨校行政學(xué)院、高校、軍隊(duì)、科研院所和企業(yè)、社會(huì)智庫(kù)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國(guó)特色新型智庫(kù)體系，重點(diǎn)建設(shè)一批具有較大影響力和國(guó)際知名度的高端智庫(kù)，造就一支堅(jiān)持正確政治方向、德才兼?zhèn)洹⒏挥趧?chuàng)新精神的公共政策研究和決策咨詢(xún)隊(duì)伍，建立一套治理完善、充滿(mǎn)活力、監(jiān)管有力的智庫(kù)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮中國(guó)特色新型智庫(kù)咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會(huì)服務(wù)、公共外交等重要功能。

嚴(yán)格智庫(kù)建設(shè)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)?！兑庖?jiàn)》提出：中國(guó)特色新型智庫(kù)是以戰(zhàn)略問(wèn)題和公共政策為主要研究對(duì)象、以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨的非營(yíng)利性研究咨詢(xún)機(jī)構(gòu)。因此，它應(yīng)當(dāng)具備以下基本標(biāo)準(zhǔn)：遵守國(guó)家法律法規(guī)、相對(duì)穩(wěn)定、運(yùn)作規(guī)范的實(shí)體性研究機(jī)構(gòu)；特色鮮明、長(zhǎng)期關(guān)注的決策咨詢(xún)研究領(lǐng)域及其研究成果；具有一定影響的專(zhuān)業(yè)代表性人物和專(zhuān)職研究人員；有保障、可持續(xù)的資金來(lái)源；多層次的學(xué)術(shù)交流平臺(tái)和成果轉(zhuǎn)化渠道；功能完備的信息采集分析系統(tǒng)；健全的治理結(jié)構(gòu)及組織章程；開(kāi)展國(guó)際合作交流的良好條件等。

推進(jìn)智庫(kù)體制機(jī)制創(chuàng)新。著力搭建結(jié)構(gòu)合理、行動(dòng)高效的工作機(jī)構(gòu)，保證擁有館藏豐富、信息及時(shí)的資料中心，建立智庫(kù)成果編輯出版和媒體宣傳平臺(tái)，為政府提供世情、國(guó)情與區(qū)情的重要信息、決策知識(shí)和政策建議，形成服務(wù)決策的渠道和品牌。圍繞完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、全面深化改革開(kāi)放、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，聚焦國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、黨的建設(shè)以及外交和國(guó)際領(lǐng)域中亟待解決的前沿性、戰(zhàn)略性重大問(wèn)題，強(qiáng)化問(wèn)題意識(shí)，凝練主攻方向，聚合多方資源，力爭(zhēng)用相對(duì)較短的時(shí)間，將智庫(kù)建設(shè)成為新型高端咨政平臺(tái)。

抓好智庫(kù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)。逐步形成理論人才和實(shí)務(wù)專(zhuān)家相結(jié)合的工作模式，政策咨詢(xún)和科學(xué)研究相結(jié)合的評(píng)價(jià)辦法，老、中、青相結(jié)合的人才隊(duì)伍。鼓勵(lì)由實(shí)務(wù)專(zhuān)家、學(xué)術(shù)帶頭人、研究骨干和博士研究生按需組合的“專(zhuān)題制”、“小組制”，將智庫(kù)成員精通領(lǐng)域、研究方向與課題任務(wù)統(tǒng)一起來(lái)，科學(xué)配置研究力量，以老帶新，形成師生互動(dòng)互補(bǔ)、教學(xué)相長(zhǎng)的良好局面，最終以課題促科研、促內(nèi)參成果。

建立有效的需求對(duì)接機(jī)制。一是上門(mén)探詢(xún)找重點(diǎn)，主動(dòng)與有關(guān)機(jī)構(gòu)和目標(biāo)單位取得聯(lián)系，探詢(xún)需求；二是多方征詢(xún)尋熱點(diǎn)，向?qū)嵺`一線(xiàn)的工作機(jī)構(gòu)及其工作人員、人民群眾了解迫切需要解決的問(wèn)題，向媒體征詢(xún)報(bào)道中最關(guān)注的問(wèn)題；三是宏觀把握定焦點(diǎn)，預(yù)測(cè)和把握實(shí)際工作的中心，積極參加相關(guān)規(guī)劃的制定和年度計(jì)劃建議的審讀；四是搭建穩(wěn)定可靠的社會(huì)調(diào)查平臺(tái)，建立能夠提供個(gè)性化、訂單式、針對(duì)性強(qiáng)的數(shù)據(jù)案例系統(tǒng)。

法律智庫(kù)建設(shè)和法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的問(wèn)題

目前，在法律智庫(kù)建設(shè)和法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)是：

法律智庫(kù)呈現(xiàn)出不顧條件、不計(jì)成果的“一窩蜂”建設(shè)局面，黨政機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)以及法科院校中的相當(dāng)一部分，都提出了建設(shè)法律智庫(kù)的方案，除了其中極少數(shù)能在財(cái)務(wù)預(yù)算、全職專(zhuān)家、發(fā)表平臺(tái)、工作機(jī)制等方面“達(dá)標(biāo)”外，絕大多數(shù)都師出無(wú)名、短兵少將，屬于不夠條件硬上的類(lèi)型。有必要按照《意見(jiàn)》進(jìn)行篩選評(píng)估，去偽存真、去粗取精。

法律風(fēng)險(xiǎn)在政府風(fēng)險(xiǎn)綜合評(píng)估中沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。多數(shù)地方政府都設(shè)有重大決策專(zhuān)家咨詢(xún)論證部門(mén)、機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)各方面專(zhuān)家組成專(zhuān)家咨詢(xún)論證組，但更多關(guān)注的是技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家組中少有法學(xué)家，法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更是無(wú)從談起。

目前政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制尚不完備，缺乏具有可操作性的程序步驟方法。2010年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》，要求政府規(guī)范行政決策程序，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。在該意見(jiàn)中，雖然合法性評(píng)估被列在首位，但在制度建設(shè)上法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制卻遲遲未能建立起來(lái)。在環(huán)境、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有章可循的情況下，合法性評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估還缺乏具有可操作性的程序步驟和方法。

突發(fā)公共事件應(yīng)急措施的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、推廣不夠。國(guó)務(wù)院《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》未將政府應(yīng)急處理措施的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入在內(nèi)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》也僅規(guī)定政府對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行評(píng)估，并未提及、強(qiáng)調(diào)對(duì)應(yīng)急措施進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這就使得在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件時(shí)，有些地方政府和官員的應(yīng)對(duì)措施不符合法律規(guī)定，雷人的話(huà)屢見(jiàn)不鮮，政府形象受損、公信力降低。多年來(lái)，各級(jí)政府在針對(duì)突發(fā)公共事件應(yīng)急措施法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程中，積累了不少寶貴經(jīng)驗(yàn)，但未能及時(shí)總結(jié)、上升為政策法律予以推廣。

缺少專(zhuān)業(yè)權(quán)威獨(dú)立的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前，有些政府部門(mén)在法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中采取“誰(shuí)決策，誰(shuí)評(píng)估”的自我評(píng)估、內(nèi)部評(píng)估方式，這種評(píng)估的實(shí)施者與決策的制定者合二為一的做法往往使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式，不利于吸收外部意見(jiàn)，不能正確反映決策是否符合法治要求，更不能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)決策的法治成本。

提高法律專(zhuān)家論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量

建立科學(xué)的政府重大決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估規(guī)范體系，把建立健全政府重大決策和突發(fā)公共事件應(yīng)急措施法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度作為各級(jí)政府改革和完善決策機(jī)制，推進(jìn)政府決策科學(xué)化、民主化的一項(xiàng)重要任務(wù)。在立法方面，可以考慮制定《行政程序法》對(duì)此詳加規(guī)定，或者出臺(tái)單行法規(guī)規(guī)章。要根據(jù)各級(jí)政府的實(shí)際情況，明確法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是政府出臺(tái)重大決策和實(shí)施突發(fā)公共事件應(yīng)急措施的必經(jīng)程序，制定好法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估《實(shí)施細(xì)則》，建立完備的工作程序，明確步驟，設(shè)定方法，使法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估變成一個(gè)實(shí)實(shí)在在的工作過(guò)程，真正做到政府重大決策有法可依。此外，要分類(lèi)制定法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)項(xiàng)實(shí)施辦法，比如在企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全、城市公共服務(wù)管理等領(lǐng)域，分別制定專(zhuān)項(xiàng)辦法，建成配套制度體系。

明確法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容。評(píng)估內(nèi)容包括審查決策事項(xiàng)的合法性、有益性和調(diào)查群眾對(duì)決策事項(xiàng)的支持度三個(gè)方面。其中，合法性審查包括審查決策的制定主體是否合法；是否超越法定權(quán)限；決策者是否違反程序；決策內(nèi)容是否與法律、法規(guī)、規(guī)章以及國(guó)家、地方其他有關(guān)規(guī)定相抵觸等等。有益性審查是指審查決策事項(xiàng)的實(shí)施可能帶來(lái)的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益，是否符合群眾的當(dāng)前利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等。支持度調(diào)查是指以人民群眾是否贊成、擁護(hù)、滿(mǎn)意作為標(biāo)準(zhǔn)，多途徑、多渠道廣泛征求意見(jiàn)，特別是征求直接利益群體的意見(jiàn)和建議。

獨(dú)立、公開(kāi)、可信地推進(jìn)專(zhuān)家論證。對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)組織專(zhuān)家、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證。選擇論證專(zhuān)家要注重專(zhuān)業(yè)性、代表性、均衡性，支持其獨(dú)立開(kāi)展工作，逐步實(shí)行專(zhuān)家信息和論證意見(jiàn)公開(kāi)。

重視突發(fā)公共事件應(yīng)急措施的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推廣經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才。要不斷積累各地政府部門(mén)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中總結(jié)出具有普遍性、規(guī)律性的方法措施，并將其在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣與傳播，作為評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件措施的依據(jù)；要培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)處置突發(fā)性公共事件的人才，打造危機(jī)公關(guān)專(zhuān)家，由這些專(zhuān)家來(lái)對(duì)應(yīng)急措施提供建議；通過(guò)嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案體系，帶動(dòng)應(yīng)急管理從單純的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)向全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)變，使對(duì)突發(fā)性公共事件應(yīng)對(duì)措施的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更能夠從大局著眼，建立長(zhǎng)效機(jī)制。

成立政府重大決策和突發(fā)公共事件應(yīng)急措施的法律風(fēng)險(xiǎn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。該評(píng)估機(jī)構(gòu)的存在有助于打破評(píng)估者和決策者于一身的格局，二者分離的最大好處是以評(píng)估的系統(tǒng)化、專(zhuān)業(yè)化水平來(lái)保證決策的科學(xué)性，防止公共權(quán)力通過(guò)決策環(huán)節(jié)侵蝕公共利益。同時(shí)，中立的專(zhuān)家評(píng)估意見(jiàn)能正確引導(dǎo)政府行為，盡量避免政府公信力受到損害。

充分發(fā)揮相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、審計(jì)部門(mén)以及人大代表、政協(xié)委員的作用，健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和聽(tīng)取、采納公眾意見(jiàn)情況說(shuō)明制度。堅(jiān)持人民權(quán)利本位，在發(fā)揮人大立法主導(dǎo)作用的同時(shí)，通過(guò)座談、聽(tīng)證、評(píng)估、民意調(diào)查、聘請(qǐng)立法顧問(wèn)、公民旁聽(tīng)法案審議、公布法律草案等拓展公民有序參與立法的途徑、形式和程序，健全公眾意見(jiàn)表達(dá)機(jī)制和聽(tīng)取、采納公眾意見(jiàn)情況說(shuō)明制度，使立法更加充分體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿。改革法案審議制度、代表會(huì)議制度、會(huì)議議程制度，健全立法專(zhuān)家咨詢(xún)制度，發(fā)揮立法工作機(jī)構(gòu)作用，建立和完善公眾意見(jiàn)匯集和反饋機(jī)制等。除依法需要保密的外，所有地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章草案，都要通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等傳媒向社會(huì)公布，公開(kāi)聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)。

在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)建立法律決策咨詢(xún)論證專(zhuān)家?guī)?。這樣做的意義有兩個(gè)方面：一是有助于促進(jìn)行政和公共事務(wù)決策工作專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化、科學(xué)化水平的提高。按照黨的十八大報(bào)告以及十八屆五中全會(huì)決議的要求，領(lǐng)導(dǎo)干部在領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定諸項(xiàng)工作中，必須掌握和善于運(yùn)用法治思維和法治方式，民主科學(xué)決策、嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，不斷培養(yǎng)良好的法律素養(yǎng)，提升黨政決策和立法執(zhí)法工作專(zhuān)業(yè)化和職業(yè)化水平。二是有助于落實(shí)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，排除隱患。

（作者：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院法治研究中心主任）

責(zé)任編輯：魏曄玲