杜銀清

摘 要：地方政府融資平臺公司是在地方政府信用的基礎(chǔ)上，以政府所擁有的資源、財政收入等為依據(jù)，來吸引各種社會資本，加速地方經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的改善。但隨著地方政府融資平臺公司的快速發(fā)展，出現(xiàn)了各種問題急需解決，本文從“實體化、市場化、公司化”轉(zhuǎn)型過程中融資平臺公司財務(wù)管理的角度對地方政府融資平臺公司發(fā)展進(jìn)行了分析探討。

關(guān)鍵詞：地方政府；融資平臺公司；問題；對策

根據(jù)財政部公布數(shù)據(jù)，到2015年末，地方政府債務(wù)16萬億元，從數(shù)據(jù)看地方債務(wù)增長過快，對當(dāng)前仍然以地方政府為主體的地方融資平臺帶來很大的風(fēng)險，迫切要求地方融資平臺要盡快向“實體化、市場化、公司化”方向轉(zhuǎn)型。

一、地方融資平臺存在的主要問題

第一，資產(chǎn)負(fù)債率高。以全國開放改革的高地上海浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)國有直屬承擔(dān)著開發(fā)建設(shè)主力的功能型公司，剔除沉淀的非經(jīng)營性資產(chǎn)，實際資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到72.22%，國有資本杠桿率高達(dá)1比5.2，遠(yuǎn)高于市級國企1比3.7的資本杠桿率。70%以上的高負(fù)債率，不僅僅是缺乏長期償債的能力，一旦與政府信用擔(dān)保切割，就會因缺乏資產(chǎn)信用失去進(jìn)行繼續(xù)融資的能力。

第二，到期償付債務(wù)的比例高。政府融資平臺公司的長期債務(wù)比例高，長期債務(wù)償付就有明顯的周期性。據(jù)國家審計署于2013年12月30日發(fā)布的《2013年度全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，從地方性政府債務(wù)不少地方融資平臺具有較高的對外擔(dān)保比重，在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟下行，信用風(fēng)險積聚的環(huán)境下，融資平臺公司有可能引發(fā)債務(wù)代償。截至2013年6月底，地方性政府或有負(fù)債舉借主體中，融資平臺公司債務(wù)占比達(dá)到41.3%，高于其在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中的比重。從償付期來看，地方性政府或有負(fù)債中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)均將在2014年達(dá)到償付高峰。

第三，資產(chǎn)的流動性低。因公司組建是政府出資不到位，或者以存量土地資產(chǎn)作價、非經(jīng)營性市政資產(chǎn)抵充，導(dǎo)致融資平臺公司資產(chǎn)流動性普遍不足。資產(chǎn)流動比率衡量的是企業(yè)變現(xiàn)流動資產(chǎn)以償付流動負(fù)債的能力，所以短期融資能力也比較缺乏，較多依靠政府信用背書、以“借新還舊”方式艱難度日。

第四，經(jīng)營性現(xiàn)金流量滿足率低。經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的高低，說明企業(yè)自身經(jīng)營活動創(chuàng)造現(xiàn)金的能力強弱，該比率較低說明企業(yè)用其經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金凈流量難以滿足投資活動的資金需求，企業(yè)再投資能力不強。

第五，地方融資平臺公司從開始就帶有根本性缺陷，主要就是主體是政府，很難形成具有現(xiàn)代企業(yè)制度的市場主體，所以如何走上市場，實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，成為市場主體是關(guān)鍵要素。

二、 融資平臺公司存在問題的原因

第一，分稅制造成地方財政收入收不抵支，迫使地方債務(wù)急劇增長。財權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一是地方政府保持穩(wěn)定的關(guān)鍵，但當(dāng)前事權(quán)下放嚴(yán)重，財權(quán)上收嚴(yán)重，造成財權(quán)、事權(quán)無法匹配，地方為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，往往通過舉債來完成各項支出。

第二，地方政府設(shè)立的投融資平臺公司行政色彩普遍較濃，平臺公司高管一般由政府指派，經(jīng)營決策更多地體現(xiàn)政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向，更注重投融資職能的發(fā)揮，但往往忽略了公司治理結(jié)構(gòu)的完善，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，以及公司自身的可持續(xù)發(fā)展。

三、“實體化、市場化、公司化”轉(zhuǎn)型過程中融資平臺公司財務(wù)管理方向和具體措施

（一）總體方向

1、對政府原有的存量債務(wù)要穩(wěn)妥處理，為地方融資平臺轉(zhuǎn)型為真正的市場主體打好基礎(chǔ)。

2、作為市場主體的公司沒有理由承擔(dān)各種承擔(dān)的公益性項目或業(yè)務(wù)，如果要承擔(dān)，政府要按照市場價位對公益項目或業(yè)務(wù)進(jìn)行價格完善，讓企業(yè)從制度上做到自負(fù)盈虧。

3、市場化的公司必須按照市場原則融資和償債，風(fēng)險由公司自己承擔(dān)。政府和公司的關(guān)系同樣遵守市場的原則，政府出資的，承擔(dān)出資人職責(zé)，不得為公司擔(dān)保，或者承擔(dān)連帶責(zé)任等

4、公司的發(fā)展和退出遵循市場規(guī)則，發(fā)展不好的該退出市場，堅決予以退出，阻斷風(fēng)險傳導(dǎo)和擴大。

（二）具體措施

1、整合資產(chǎn)資源，增強綜合實力。針對目前地方政府融資平臺公司現(xiàn)狀，一方面，要按照國務(wù)院要求進(jìn)行清理規(guī)范，防止平臺公司數(shù)量盲目增加、債務(wù)規(guī)模不斷擴大。另一方面，應(yīng)進(jìn)一步完善投融資體制，對現(xiàn)有資產(chǎn)資源進(jìn)行優(yōu)化整合，夯實公司資本金實力，要通過引進(jìn)民間投資等市場途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成一批規(guī)模大、實力優(yōu)、抗風(fēng)險能力強的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強化宏觀調(diào)控能力、合理調(diào)配資源、促進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺。

2、按照現(xiàn)代公司制度設(shè)置治理結(jié)構(gòu)，按照現(xiàn)代公司進(jìn)行商業(yè)運營。地方融資平臺公司必須積極引入公司化的運作模式，按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行公司化運作，現(xiàn)代企業(yè)制度的基本要求就是“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的方針。讓公司成為真正的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的獨立法人實體。公司應(yīng)設(shè)立股東大會，讓出資人行使所有者職能，政府或政府的特設(shè)機構(gòu)作為出資人同樣享有行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利，同時設(shè)立董事會及經(jīng)理層，對公司的日常管理和運行承擔(dān)承認(rèn)，同時向所有者負(fù)責(zé)，只有完善其法人治理結(jié)構(gòu)，按照市場化的原則進(jìn)行治理，才可能控制風(fēng)險的同時，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

3、控制債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)。融資平臺公司債務(wù)規(guī)模大，且籌資渠道單一，主要以銀行貸款為主，這就造成了資金來源單一、結(jié)構(gòu)不合理、抗風(fēng)險能力差等問題，因此應(yīng)發(fā)揮市場在基礎(chǔ)設(shè)施融資方面的作用，控制債務(wù)規(guī)模，優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)，降低投融資成本和風(fēng)險。一是按照國務(wù)院等文件規(guī)定清理核實并妥善處理融資平臺公司存量債務(wù)，防范財政金融風(fēng)險。二是嚴(yán)格控制新增貸款和債務(wù)規(guī)模。公司在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內(nèi)部化。因此，平臺公司債務(wù)規(guī)模應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在公司償債能力范圍內(nèi)。經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司融資行為必須規(guī)范，融資和擔(dān)保要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，向銀行業(yè)金融機構(gòu)申請貸款須落實到符合條件的項目。三是發(fā)揮資本市場的作用，優(yōu)化公司融資結(jié)構(gòu)。嘗試市場化水平高的公司債、股權(quán)融資方式、產(chǎn)權(quán)交易方式等多渠道募集資金，采取bt、bot等項目融資方式使社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

4、加強預(yù)決算管理，推進(jìn)公司程序健康發(fā)展。預(yù)算和決算管理是投融資公司財務(wù)管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算控制不嚴(yán)，容易造成成本增加，費用控制不力，必須對項目的規(guī)模、成本、費用進(jìn)行嚴(yán)格審核，做到既保證項目質(zhì)量，又保證費用控制。對融資資金實行“三專管理”，即，專戶管理、專賬核算、專人負(fù)責(zé)。沒有預(yù)算堅決不開支。加強公益性債務(wù)的管理，制定償債計劃和債務(wù)風(fēng)險緩釋措施，健全完善內(nèi)控制度，加強債務(wù)風(fēng)險的預(yù)警和防范。強化對直接投資活動的審批管理，實現(xiàn)投資決策的程序化、規(guī)范化、科學(xué)化，降低投資風(fēng)險，確保投資資金的運作安全，不斷增強資金的營運能力和公司的可持續(xù)發(fā)展能力。

5、完善融資公司信息披露體系。作為市場化的公司，信息及時完整準(zhǔn)確的披露屬于財務(wù)管理的重要一環(huán)，融資公司必須建立完善的信息披露體系，做到信息及時完整全面準(zhǔn)確的予以披露。建立完備的信息披露制度，主要包含以下幾個方面內(nèi)容：

（1）建立完善的信息披露體系

及時、完整、準(zhǔn)確的信息披露是投融資類公司必須履行的義務(wù)，公司應(yīng)該加快統(tǒng)計系統(tǒng)軟件的研究與開發(fā)。建立嚴(yán)格的統(tǒng)計制度和合適的報告體系，專項統(tǒng)計制度可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，如可以按照項目進(jìn)行分類，也可以按照地區(qū)進(jìn)行分類等，通過合理的分類可以提高統(tǒng)計效率。公司必須建立合法規(guī)范的信披制度，主要包括三個方面：一是公司對公司投資人，就是股東，要及時進(jìn)行信息披露，具體包括項目的性質(zhì)、資金規(guī)模、使用期限、投資回收期等包括債務(wù)的具體項目、資金數(shù)額及期限等相關(guān)信息。二是公司對債權(quán)人的信息披露，包括公司的經(jīng)營情況、償債能力等。

（2）或有債務(wù)的及時披露

對于投融資類的公司，相互擔(dān)保是經(jīng)常發(fā)生的事，所以或有債務(wù)是一種隱形債務(wù)，但是一旦發(fā)生對公司經(jīng)營情況往往產(chǎn)生重大影響，甚至產(chǎn)生致命的影響，所以雖然有各種爭論，也有各種不同的披露要求，但是作為投融資類公司，應(yīng)該、甚至說必須予以全方位的披露?，F(xiàn)代會計制度認(rèn)為，或有債務(wù)不屬于負(fù)債范圍，負(fù)債是已經(jīng)發(fā)生的現(xiàn)金流，但根據(jù)會計的謹(jǐn)慎性原則以及投融資類公司或有債務(wù)發(fā)生的經(jīng)常性、對經(jīng)營業(yè)績影響的重大性，完全有必要在財務(wù)報告中予以全面準(zhǔn)確的反映，讓股東、債權(quán)人、潛在的債權(quán)人對公司的經(jīng)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險有更加清醒的認(rèn)識。

6、加強融資公司的償債管理

（1）建立健全風(fēng)險預(yù)警機制的建立是償債管理的前提和基礎(chǔ)

償債的風(fēng)險重在預(yù)防，預(yù)防的保證在于風(fēng)險機制，風(fēng)險管理是財務(wù)管理的重要組成部分，沒有風(fēng)險控制制度或者風(fēng)險控制不當(dāng)，很容易造成投融資公司陷入破產(chǎn)倒閉的命運。風(fēng)險預(yù)警技術(shù)是一種新型應(yīng)用技術(shù)，需要運用信息技術(shù)、管理科學(xué)、社會科學(xué)等多種學(xué)科。風(fēng)險預(yù)警的重中之重是風(fēng)險投資行為，對每一項風(fēng)險投資都必須建立合理的風(fēng)險模型，同時預(yù)先設(shè)定量化的風(fēng)險閥值，在此基礎(chǔ)上建立一套完整的風(fēng)險評價、決策、度量和控制標(biāo)準(zhǔn)。

風(fēng)險預(yù)警機制由很多部分組成，風(fēng)險管理是不可缺少的組成部分。應(yīng)該說，風(fēng)險管理和風(fēng)險預(yù)警是投融資公司風(fēng)險控制的兩個側(cè)面，風(fēng)險預(yù)警是感知面，風(fēng)險管理是實施面，兩個側(cè)面缺一不可，沒有感知面，風(fēng)險管理無從下手，沒有實施面，有了風(fēng)險也無法避免。融資公司應(yīng)在年初根據(jù)項目的需要、經(jīng)濟社會發(fā)展的速度和自身償債能力，確定公司融資目標(biāo)。同時公司要根據(jù)融資目標(biāo)編制融資計劃，計劃必須長短期結(jié)合，年度計劃必須明確具體，包括融資規(guī)模、還款期限、利率水平、還款方式等。一旦接近風(fēng)險閥值，公司風(fēng)險管理部門必須及時向公司高層發(fā)出風(fēng)險預(yù)警信號，公司高層采取風(fēng)險管理措施，有效預(yù)防債務(wù)風(fēng)險。

（2）著力提高公司經(jīng)營效益，保障償債如期償還

投融資公司的經(jīng)營效益如何直接關(guān)系到公司債務(wù)的償還能力，公司經(jīng)營效益的好壞歸根結(jié)底取決于員工的能力、水平和積極性，可以考慮采用股權(quán)激勵等合理方法提高員工積極性，提高企業(yè)的經(jīng)營效益。同時要加強公司債務(wù)管理，對債務(wù)進(jìn)行合理的分類，分析償還長期債務(wù)的衡量指標(biāo)和償還短期債務(wù)的衡量指標(biāo)。長期償債能力的衡量指標(biāo)主要有資產(chǎn)負(fù)債率、產(chǎn)權(quán)比率、已獲利息保障倍數(shù)等；而短期償債能力的衡量指標(biāo)主要有流動比率、速動比率。

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