黃泰淵，劉凌旗

（北京大學，北京100871）

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轉(zhuǎn)型期權力制度重塑與政府治理
——基于S省Y市和J省S市的案例研究

黃泰淵，劉凌旗

（北京大學，北京100871）

摘要：隨著中國轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟結構的錯動，政府治理能力的相對弱化與法治建設的不完備可能構成了不廉不公問題的結構性根源。國際組織已經(jīng)發(fā)布了一系列測量指數(shù)，為中國公權力組織狀況提供了參照和反思。行政決策權力和執(zhí)法權力都是地方政府權威體系的組成穩(wěn)增長調(diào)結構情境下的案例創(chuàng)見，S省Y市和J省S市在權力監(jiān)督與廉政決策方面做出的探索，同區(qū)域自身的差異性特征相配合。重大行政決策的規(guī)范、目錄化管理和網(wǎng)，離不開行政系統(tǒng)對經(jīng)濟和科技精英、政策專家的體制化吸納。同時，權力決策項目的實施評定和社會個體的參與機制，推動構建出政府與市場、社會之間趨于理性合作的互動關系。

關鍵詞：大政府治理；體制轉(zhuǎn)型；權力決策；制度重塑

在漸進現(xiàn)代化的體制轉(zhuǎn)型時期，國家的社會經(jīng)濟結構發(fā)生了重大變化。公共權力結構隨經(jīng)濟結構的變化而重新發(fā)生了位移，有效制約的匱乏使公權力組織的不廉不公成為可能。十八大報告在提高黨的建設科學化水平方面，為拒腐防變鳴響警鐘，強化倡廉教育與廉政文明。［1］標本兼治、綜合治理、懲防并舉，成為推動實現(xiàn)干部清正之風和政府清廉之態(tài)的主要方針。一方面嚴格執(zhí)行干部重大事項報告制度，另一方面深入關鍵環(huán)節(jié)，防控廉政風險。公權力只有在經(jīng)濟社會中找到適當?shù)奈恢?，決策運行得到全社會的認可和規(guī)范，才能使結構性根源的權力偏航擺回正軌。

一、問題回顧與理論起點

（一）問題起點

政風不清、組織不廉是一種復雜的社會現(xiàn)象。關注清廉問題的透明國際（Transparency International，TI）將腐敗定義為對委托權力的私利化濫用（the abuse of entrusted power for private gain）。但這個概念較為抽象和模糊，從更為細致嚴謹?shù)难芯恳暯莵砜矗尾涣趶V義上是指由于掌握政治權力的整個統(tǒng)治階層只顧追求自身利益而導致的政治制度（政體層面）或政治治理（政權層面）的全面敗壞，實際上貫穿了結構的系統(tǒng)性思維，整個政治體制遠逝清明；而狹義的不廉潔是指公職人員個人或小團體因私人目的而動用公共權力或資源，即具體的個人行為或團體行為，［2］個人的特殊利益與公共職責的目的無法統(tǒng)一。

經(jīng)過梳理相關主要文獻可知，學者們觀察發(fā)展中國家政府廉政及其對體制穩(wěn)定的影響大致存在兩種相反的視角。一類研究強調(diào)純功能色彩。［3］不廉行為能夠起到潤滑政府機構的作用，如通過支付小費（加快費）消除行政部門的僵硬性，客觀上承擔了資源分配的功能，為維系政治體制和執(zhí)行變通做出了偶然性貢獻。第二類視角強調(diào)變異功能。［4］官員和干部不清正時，往往以異化的行為規(guī)范代替現(xiàn)有規(guī)范，有甚者逐漸形成隱形的制度化。這種情形進一步通過政企合作等方式擴散至經(jīng)濟領域，威脅體制穩(wěn)定和社會發(fā)展（見圖1）。本文將變異功能視角作為有關權力清單和公共決策討論的基調(diào)與起點。

圖1　發(fā)展中國家經(jīng)驗的廉政研究視角

近十幾年來，中國政府改革主要圍繞機構精簡、權力下放等展開，通過培訓與激勵、預算與審計方法提高資本利用率和政府公共服務供給，［5］重點整治人事制度和財務制度中的不正之風。從法哲學的角度看，不廉之風中最為可怕的是權力成為主體牟取個人私利的商品，團體非正當獲得的利益最后總是為其成員所分享。主體行為突破了權力的合理界限在所謂規(guī)范性的公權力中實現(xiàn)交換，由于相應責任的消除也存在著權力界限被突破的情形，最終造成損害公共利益的后果。這種公共利益并非僅指小團體利益或部門、地區(qū)利益，其中也包括社會大多數(shù)成員在內(nèi)的整體利益。［6］74

在體制轉(zhuǎn)型時期，每個國家都無法完全避免政府規(guī)模與權力的膨脹，這種情形凸顯了“權力與資源的分配問題”。市場經(jīng)濟的活力釋放要求政府在一些領域褪去把控的姿態(tài)，但不意味著抹掉大政府治理的職能。替代性法制化的不完備以及市場本身的不成熟，構成了漸進轉(zhuǎn)型期間權力腐敗的重要結構原因（見圖2）。目前，政府推動廉政建設便是要嘗試動搖結構性侵蝕（1）的制度化框架，稀釋體制內(nèi)外的不廉文化，以最終改變權力內(nèi)在的異化機制。

圖2　結構化侵蝕邏輯

（二）正向與反向中趨動：世界指標體系

制度的結構性重塑、權力的有效懲罰和薪酬的競爭性激勵，構成了國際組織和西方學界一直倡導的行政組織再造共因。諸多NGO組織在呼吁提高政府質(zhì)量、行政決策改革方面發(fā)揮著積極影響，逐漸再造出透明、責任、法治、廉潔的社會主流價值觀，一系列有代表性的指標體系為中國的大政府治理提供了反思和借鑒的經(jīng)驗。［7］中國從建國后政治精英即黨政干部壟斷重大決策權，到今天一些經(jīng)濟和科技精英、政策專家被吸納入行政決策的結構化體系，根據(jù)事實經(jīng)驗積累的知識開始影響政府的行政決策。［8］

1.透明國際的腐敗印象指數(shù)與行賄指數(shù)（Corruption Perceptions Index，CPI）。該指數(shù)源于“蓋洛普”、“政治與經(jīng)濟風險組織”、“世界經(jīng)濟論壇”等13個獨立機構發(fā)布的調(diào)查報告，國家和地區(qū)的廉明水平隨分值增加而提高。它由透明國際就相關學者對世界各國清廉程度的感知數(shù)據(jù)進行綜合評估得來。中國1995年以相對低分值在41個國家中列倒數(shù)第二，2005年在159個國家中中國排名第78位，清廉指數(shù)為3.2。2007年至2009年穩(wěn)定在3.5－3.6，總體清廉水平漸進提升。但同發(fā)達國家如韓國、日本、新加坡相比，尚有一定距離（見表1）。韓國腐敗印象指數(shù)等次自2005年后愈來愈有上行趨勢。2003年位居50名，2018年躍至第39名。韓國在2001年《反腐敗法》規(guī)定成立“腐敗防止委員會”，2005年又建成擴大組織的獨立機構“國家清廉委員會”，啟動了全方位的清廉政策制度及措施。盡管CPI年度報告受到不同國家和學術群體的矚目，在西方學界的影響范圍相對較廣，然而這套指標體系從一開始即未脫離西方中心的價值論色彩，希冀為諸多發(fā)展中國家訂立經(jīng)濟、社會和政治發(fā)展的規(guī)則。事實上，重大政策制定和關鍵決策是政府實施管理的系統(tǒng)性輸出行為，需要顧及區(qū)域特定的經(jīng)濟與社會發(fā)展情境。［9］中國各個區(qū)域在市場化改革與行政改革方面不斷發(fā)展，但改革推進的成果并未如期反應在TI每年公布的結果當中，其評價的客觀性不得不受到國內(nèi)外一些學者的質(zhì)疑與猜測。

透明國際發(fā)布的行賄指數(shù)（Bride Payers Index，BPI）在某種程度上補充和完善了清廉指數(shù)。它不同于CPI側重公職部分（包括政治）對清廉程度的感知和認可，主要衡量出口公司向新興市場的公務員提供賄賂的程度。BPI并非每年發(fā)布一次，而且參與評估的國家數(shù)量較少，故而在國內(nèi)參考評價和學術引用方面的意義相對受限。在新加坡，官員不廉者的懲治概率高出菲律賓近40倍，這是其政府勤廉的關鍵因素。就中國經(jīng)驗而言，政府權力分配的調(diào)整盡管受到官僚利益團體不同程度的抵制，但改革效果依然表現(xiàn)出波浪式發(fā)展和預應性延續(xù)，［10］60-62其制度創(chuàng)新和決策選擇在理性和務實中，也更加開放與自信。根據(jù)BPI評估所示，1999年中國的清廉指數(shù)為3.5，2011年清廉指數(shù)數(shù)值提高至6.5（見表2）?？v觀十幾年的發(fā)展，中國所獲評分絕對值越來越高，且上升幅度較大。隨著信息通訊日漸發(fā)達，國家和地方政府在信息與資源分享方面不斷開放。［11］72從源頭上預防和治理不廉的努力取得了一定的成效，尤其自2013年中國開始的廉政建設和實踐舉措受到內(nèi)外各界的普遍關注。

表1　亞洲國家與地區(qū)腐敗印象指數(shù)（2000-2014）

表2　亞洲國家與地區(qū)行賄指數(shù)（1999-2013）

2.國家競爭力指數(shù)（Global Competitiveness Index）。在世界范圍內(nèi)，一個國家的競爭力同其廉政清明程度存在一定關聯(lián)。國家競爭力指標體系由世界經(jīng)濟論壇（World Economic Forum）進行對外公布。據(jù)其年度評估結果顯示，中國2001年在75個國家中居第47位，2007年則于參評的122個國家中躍升至第34，近幾年穩(wěn)定在第28-29名左右。就評估得分的絕對值來看，中國的競爭實力不斷上升，從最低的4.07分增長到目前4.89分（見表3）。國家競爭力指數(shù)容納的衡量標準比較多樣，市場規(guī)模、貿(mào)易量等經(jīng)濟因素指標皆占據(jù)一席之地，相對于CPI和BPI而言，國家競爭力指數(shù)更能反映出中國國家治理和政府質(zhì)量的發(fā)展狀況。

表3　國家競爭力指數(shù)（Global Competitiveness Index）（2001-2015）

權力似魑魅般魍魎，因排它而誘人，但權力共享關系已經(jīng)無需辯駁地走近現(xiàn)實。［12］西方國家政體的發(fā)展思路認為，透明是最好的監(jiān)察。囿于區(qū)域情境有所差異，西方的地方政府治理方式相對更加多元。［13］如，市長－市政經(jīng)理型市政結構傾向于黨政一元化的治理，市議會－市政經(jīng)理型市政結構則傾向于采用政治與行政二分的治理。根據(jù)國家競爭力評估報告，中國在經(jīng)濟關聯(lián)法律、基層公權力的制度建設等方面尚有不足。2012年11月黨的十八次代表大會將法治作為治國理政的基本方式，對全面推進依法治國進行部署。一年后十八屆三中全會明確要求加強社會主義民主政治制度建設，推進法治中國建設。有效的權力制約和協(xié)調(diào)機制，需要構建決策科學、執(zhí)行堅決和監(jiān)督有力的權力運行體系，同時明確干部的職責定位和工作權限，改進對其權力行使的行政監(jiān)察與審計監(jiān)督。［14］作為政治體制改革的重要環(huán)節(jié)，四中全會首次就全面推進依法治國方略進行專題研究。同時，在國家治理能力現(xiàn)代化的過程中，仍需加強基層公權力的制度建設，減少部門間爭權諉責以及提高行政人員依法辦事觀念不強等問題。

二、制度重塑和行政決策的案例創(chuàng)見

國家治理現(xiàn)代化和政府治理能力的提升，離不開對政府權威進行規(guī)范和約束，執(zhí)政黨與政府合法性的源泉之一便是監(jiān)督制約和權力分享。新的歷史時期制度重塑和創(chuàng)新不僅是發(fā)展的理念，也是完善政府治理促進行政改革的重要驅(qū)動力。以下以S省Y市和J省S市為案例，討論地方政府層面在制度重塑和行政決策方面的實踐經(jīng)驗。

（一）S省Y市的重大行政決策程序規(guī)范

作為中國西部地區(qū)的地級市，Y位于S省南部，轄2區(qū)8縣，總人口500多萬人，是底蘊深厚的國家歷史文化名城。其地形整體由西南向東北降低，地貌以中低山地和丘陵為主；氣候溫和，雨量充沛，光照適宜，境內(nèi)水系以長江為主脈，屬外流型，自古便是重要的物資集散地和交通要沖。Y市的公共財政預算收入和規(guī)模以上工業(yè)增加值皆位居S省第3位，成為輻射吸納長江上游川滇黔的區(qū)域中心城市。［15］它注重強化財務控制和執(zhí)行監(jiān)督，對資金使用的決策進行全面參與，統(tǒng)籌規(guī)劃特別是資金支出管理；同時細化預算編制，建立財政專項資金績效考評分析制度?；谝幌盗袥Q策聽證制度、項目信息公開制度、決策聽取意見制度、穩(wěn)定風險評估細則的規(guī)范，Y市對政府權力的結構化重塑涵蓋了六個邏輯過程（見圖3），嘗試改變以往實踐中發(fā)展不平衡、社會穩(wěn)定風險評估率較低的困境。

首先，公眾參與。第一步的參與式治理強化了公民的知情權及表達權，借助社會個體監(jiān)督權的實施對政府機構的公權力進行約束?，F(xiàn)代國家的權力與權利之間并非簡單對立，愈加傾向于同步增長的正向關系。［16］不同層級的行政官員在重大決策輸出之前，一方面對外組織集體座談、民眾聽證或者問卷調(diào)查；另一方面關注報考、廣播電視以及政府門戶網(wǎng)站開辟的“政民互動”專欄、“市民信箱”和政務微博微信等新媒體，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)信息集散的便捷優(yōu)勢。以《Y市總體規(guī)劃2013-2020》為例，就涉及社會公眾重大行政決策的方案而言，政府需要在網(wǎng)上提前預告，在不少于20日的期間內(nèi)廣泛收取意見，再對規(guī)劃進行調(diào)整和修葺?；仡?014年，圍繞市民教育、公共交通和城市規(guī)劃等權力決策，Y市前后曾14次參考網(wǎng)上吸納的民意。

圖3　Y市重大行政決策程序與過程

其次，專家論證與風險評估。現(xiàn)代國家的社會權力基礎相對多元，除了決策者的公共承諾、官僚機構的責任性，具有廣泛的社會支持和社會基礎也是其重要特征。［17］474社會精英在經(jīng)濟增長、法律規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)具備一定的專長積累優(yōu)勢，為公權力的理性運作提供系統(tǒng)性和結構性的智力支持。在關涉區(qū)域重大發(fā)展和地方民眾切身利益的問題上，專業(yè)機構中所匯集的社會精英對權力決策的必要性和可行性進行全面詳細的分析，對可能發(fā)生的事件進行先期預測，對過程中的問題提出有效的解決方案，盡力避免因權力決策失當招致的集體行動。因而，專家論證與風險評估過程，為制度重塑提供了相對科學性的咨詢。Y市根據(jù)已有的政府法律專家咨詢委員會，在2014年成立市委市政府法律顧問團，繼續(xù)擴充才能素養(yǎng)優(yōu)良、經(jīng)驗價值不菲的學者團隊，對政府有關合同、協(xié)議等文件工作充分參與并提供服務。

再次，合法性審查與常務會議集體討論。政府法制機構的權力責任體現(xiàn)在對社會大眾、精英專家評估的對象進行合法性的審查。決策權限的法律來源、決策程序的法律依據(jù)和決策內(nèi)容的規(guī)定限制，都是審查的內(nèi)容。市人大常委會和市政協(xié)組成人員對重大行政決策事項提出建議和意見，之后在提請市政府進行審議。2015年，Y市政府在宏觀經(jīng)濟、信息與工業(yè)化、服務業(yè)、城鎮(zhèn)化與基建等領域設立了八個決策咨詢委員會，將88位人文社科和自然科學領域的專家吸納入體制的討論過程。缺乏審查意見的區(qū)域重大決策無法進入常務會議討論，通過人大代表、政協(xié)委員參與的開放式討論，增加了政府權力運行的廉潔性和透明度。

最后，實施效果評定。隨著轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟社會的發(fā)展，對公權力組織履行職務和政策實施效果的評定標準愈為細致。［18］27實施效果評估是連結權力決策結構與現(xiàn)實情境適應性的一個制度環(huán)節(jié)，旨在通過對比實施效果和最初決策目的，分析項目的運行成本、正負影響、近期和遠期效益等。市政府再次審定評估報告，最終決定的選項大致包括繼續(xù)執(zhí)行、修訂、暫緩執(zhí)行甚至廢止的決策。Y市的政府目標考核也離不開嚴格獎懲，一方面，每年撥付50余萬元專項資金用來激勵那些卓有成效的區(qū)縣政府及市級部門。另一方面，Y市公布實施《重大行政決策責任追究辦法》，為領導和相關者的終身責任追究提供了懲治制度。從追責主體、范圍和方式上警戒了權力決策嚴重失誤的情形。

（二）J省S市的重大行政決策目錄化管理

作為中國東部地區(qū)的地級市，S位于J省東南部，下轄5區(qū)，代管4個縣級市。全市共設40個街道和55個鎮(zhèn)，總人口逾1000萬，也是中國首批國家歷史文化名城之一。雨量充沛，地勢低平，平原面積占總面積的55%；水網(wǎng)密布，目前仍保持自古以來“水陸并行、河街相鄰”之格局，自然資源非常豐富。2015年，該市各級財稅部門主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷創(chuàng)新工作方法，完成地方財政預算收入超過1500億元，在收入總量、增量和稅收占比（85.8%）等方面皆為全省第一。其經(jīng)濟結構調(diào)整呈現(xiàn)出“新形態(tài)”，服務業(yè)增加值較上年增長11.1%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重的47.2%。不斷引進高端制造業(yè)項目，產(chǎn)業(yè)鏈逐步完善，制造業(yè)新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比上年增加6.4%，占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達47.5%。民營經(jīng)濟隨著工商登記制度改革而保持強勁發(fā)展動力，私營企業(yè)和個體工商戶等民間投資額度占全社會固定資產(chǎn)投資比重的53.3%。

在涉及區(qū)域經(jīng)濟社會文化事業(yè)發(fā)展方面，政府較為重視行政權力決策的核心與基礎地位?；诜梢?guī)則的制度塑造，決策主體和相關執(zhí)行團隊需要嚴格遵守結構化的重大決策程序。在本研究中，重大行政決策是指政府組織對涉及社會公共利益的重要事項，依法履行行政權職能、作出權力決策的行為。2013年10月，以政府規(guī)章的形式頒布的《S市重大行政決策程序規(guī)定》提出了“重大行政決策實行目錄管理”以及“決策網(wǎng)上公開運行系統(tǒng)”。

第一，在權力制度重塑過程中，界定政府與市場、政府與社會的關系成為首位。經(jīng)濟新常態(tài)下的市場競爭機制具有有效的調(diào)節(jié)能力，同時，公民、法人以及其他行業(yè)組織、中介機構隨著民主意識和能力的提高，在某些問題上也能夠自行協(xié)商處理。實踐中，S市沒有采用中國其他區(qū)域普遍使用的“概括+列舉+排除”立法模式，2014年11月S市在全國率先運行了行政決策網(wǎng)上公開系統(tǒng)。這個完整的系統(tǒng)結構包括決策目錄管理平臺、決策論證平臺和決策監(jiān)督平臺。各個信息化子系統(tǒng)有助于提高政府質(zhì)量和治理績效，從項目最初申報、立項到論證、程序監(jiān)督的管理決策過程，都被賦予了經(jīng)驗化和結構化的程序。

第三，外部互動的論證和監(jiān)督程序。組織的結構性產(chǎn)生了權力，不僅是權力本身具有保守性，組織機構輸出的政策也趨于保守。［20］行政系統(tǒng)以外的激勵雖不能抵消先天的官僚特質(zhì)，但卻可以引導一些精英集團持續(xù)不斷地與政府精英相互交融溝通。作為重大行政決策網(wǎng)上公開運行系統(tǒng)的第二個子系統(tǒng)—決策論證平臺，主要負責對納入目錄事項進行法定論證工作。Y市的公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查等程序，在S市的新表現(xiàn)即由線下變?yōu)榫€上。第三個子系統(tǒng)—決策監(jiān)督平臺，不但有助于全市所有重大決策的權力流程監(jiān)控，而且呈現(xiàn)了統(tǒng)計分析的基本數(shù)據(jù)。政府及其相關部門明確權力職責，將決策程序的執(zhí)行過程作為年度績效考核的一部分，同時也是依法行政考核的標的。

三、權力決策和結構性治理的微觀分析

透明國際的國家廉政體系（National Integrity System，NIS）倡導建立社會公共領域有關透明性及責任性的核心制度、法律和慣例。在組織精英的廉潔意識、行政執(zhí)行及法治意識等要素中，政府的行政改革即政府再組織化是最受推崇和強調(diào)的。［21］中國現(xiàn)階段的行政改革，恰逢經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長的階段，要求大政府治理在改變以往總量經(jīng)濟思維的同時，順應信息產(chǎn)業(yè)化的轉(zhuǎn)型趨勢，在規(guī)范權責匹配的進程中結合區(qū)域情境探索治理的經(jīng)驗。

（一）大政府治理：Y市與S市的比較分析

大政府治理可以理解為一種通過行政、立法和司法機關以及國家與地方之間的分權對社會實施控制和管理的過程。

就制度成長歷程而言，東部S市政府權力決策規(guī)范的實施相對較早，突破了實踐中決策范圍不易認定的瓶頸。西部Y市政府的重大權力決策試行期開始于2009年11月。根據(jù)《Y市重大行政決策規(guī)范》，之后陸續(xù)發(fā)布系列單項決策制度，自2012年信息公開、政務公開詳細規(guī)定起進入了制度的完善期。經(jīng)過兩年的成熟期，該市從2015年至今不斷深化重大行政決策改革。明晰大政府治理場域下公權力組織和社會的關系，是解開制度重塑中實踐困境的首要步驟。

就行政決策的程序而言，S市對列入目錄的諸重大決策提出了廉潔性審查的表述和要求。Y市結合本地農(nóng)林水利、能源等領域的固定資產(chǎn)投資項目可能引發(fā)不穩(wěn)定問題，建立適宜的風險評估機制。在S市的基層政府中也不乏以評估為關鍵節(jié)點的縣級市，注重權力執(zhí)行監(jiān)督及反饋糾偏機制的全程評估模式?；诘乩砦恢谩a(chǎn)業(yè)結構、社會資本活躍程度等差異，S市的財政預算收入是Y市規(guī)模的14倍，其政府－市場關系相對更為多元和復雜。市政府制定的重大行政決策包括政府規(guī)劃計劃、產(chǎn)業(yè)政策、重大專項資金安排等，重大項目如虎丘地區(qū)和桃花塢大街改造、南環(huán)新村危房解危、古城墻恢復和環(huán)城河改造、市民卡收費標準、火車站綜合改造等皆于大政府治理框架內(nèi)嚴格核準。市維穩(wěn)辦、法制辦和監(jiān)察局依據(jù)職責分工，致力于這些權力決策的風險評估、合法性審查和廉潔性評估的業(yè)務監(jiān)督。

就信息共享手段而言，Y市和S市皆走在全國范圍內(nèi)大政府治理創(chuàng)新的前列。作為管理和服務的網(wǎng)絡技術集成，電子政務反映出政府機構緊隨現(xiàn)代通信技術潮流，借助互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)政府組織結構與工作流程的優(yōu)化重組。權力決策信息超越了時間、空間及官僚部門的分隔限制，從政府便捷地流向網(wǎng)絡公民。反過來，客戶端口的呼吁與聲音又可以及時地流回政府決策主體，無形中為權力的規(guī)范度和透明度增添分值。行政執(zhí)法權力、監(jiān)督權力和決策權力都是地方政府權威體系的組成要素。在S市所在省份，諸如行政獎勵、給付、許可、處罰等執(zhí)法層面已經(jīng)在機構官網(wǎng)公開。依托這種權力網(wǎng)上透明化的宏觀背景，行政決策全程公開成就了又一個創(chuàng)新性制度的治理路徑。

（二）結構性治理：經(jīng)濟新常態(tài)下的政府主導

我左右看了看雞。爸把雞賣了給你交書費。我知道要是說干別的，兒子肯定心疼得不行，他經(jīng)常喂雞，跟這幾只雞還是很有感情的。

從政府－市場關系角度來看，Y市和S市的改革與創(chuàng)見皆具有發(fā)展型政府的某些特征，其轉(zhuǎn)型階段的政府與社會聯(lián)盟，實質(zhì)是公權力機構同區(qū)域內(nèi)外工業(yè)資本的合作關系。［22］韋伯的理性科層制認為政府有一定程度的建構能力，政府權力目標與決策協(xié)商的制度渠道將在公權力組織內(nèi)部產(chǎn)生一種更具適應性的、強勁的嵌入型自主。政府主導型的地方發(fā)展模式對行政組織在社會穩(wěn)定、民生保障等重大事項的決策能力和結構性治理提出了很高的要求。政府和市場的復雜關系，在中國進入經(jīng)濟結構的對稱態(tài)之后，提示權力決策主體著眼于調(diào)整結構和穩(wěn)定增長，［23］190不僅僅囿于區(qū)域GDP增長和經(jīng)濟規(guī)模最大化，明確對稱與均衡的本質(zhì)區(qū)別。存在于決策模式和發(fā)展模式、決策模式和思維模式之間的關系，在中國經(jīng)濟增速階段性回落的時期呈現(xiàn)著實質(zhì)性對稱關系。

從政府－社會個體角度來看，結構性治理離不開維持區(qū)域綜合競爭力的目標，在權力制度重塑的問題上突顯了參與機制的勢能。除了政府主導的決策權威體系和市場經(jīng)濟發(fā)展體系之外，大政府治理的結構性亦體現(xiàn)在政府和社會單元的互動機制方面。［24］公民擁有法定的監(jiān)督、批評建議權，公眾參與的過程是權力決斷與眾意之間建立共識的過程，即釋放普通公民的理解、支持與合作的過程。因此，政府應當持續(xù)更新為公眾提供的有效制度化參與渠道。S市的代管縣級市W在重大決策參與機制的經(jīng)驗性方面較為卓越。

在范圍寬窄方面，W市的實踐創(chuàng)見一方面持續(xù)延伸著公眾參與的邊界；另一方面，為專家參與機制提供足夠的支持。更新和調(diào)整“專家咨詢庫”，為重大決策出現(xiàn)時的專業(yè)咨詢汲取精英人才力量。權力決策質(zhì)量的提高，離不開依據(jù)可靠、論證充實的智庫團隊。

在議事程序方面，W轄區(qū)內(nèi)權力決策經(jīng)法制機構的合法性審查后方能提交集體討論。為避免草率或敷衍的行政執(zhí)行風態(tài)，具體審查結論以法制機構印章的有無作為進入下一步環(huán)節(jié)的戒尺。而黨政集體會議對具體事項的討論，也遵守業(yè)已形成的決議規(guī)則，只有參會人員在議事決定記錄上簽字之后，才能存入決策事項案卷檔案。

在決策輸出方面，整個S市包括W在內(nèi)，就前期參與效果和項目執(zhí)行進行年度督查。大政府治理強調(diào)一種作為結構性的動態(tài)均衡調(diào)試過程，承擔現(xiàn)代國家應有的責任與職能。［25］大部分權力決策的施行關涉本市民生問題，其對廣泛受眾的影響落腳于政府治理框架中社會保障和福利措施。S市在2011年對中老年居民養(yǎng)老補貼的相關決策進行評估，調(diào)整了養(yǎng)老補貼標準、提高社會化管理，以維持合理的差異水平。次年，對老城區(qū)街巷整治、氣象監(jiān)測、中小學校舍維護、農(nóng)村圩區(qū)堤防管理等績效開展中期評估或?qū)嵤┖笤u估。2013年又著重于節(jié)水型城市創(chuàng)建、專用出租車價格調(diào)節(jié)基金項目和軌道交通票價等重大權力決策的執(zhí)行跟蹤。

四、結語

面臨經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展階段，中國新一輪改革肩負雙重任務。在繼續(xù)處理計劃經(jīng)濟體制遺留問題的同時，需要持續(xù)應對市場化發(fā)展衍生的新困難。具體而言，一方面，舊有體制圈養(yǎng)著強大而任性的公權力，另一方面，曾被抑制的資本市場在公權力尚未完全有效制約的情境下沖進社會，甚至成為相當強勢的力量。弱勢階層很難抵抗兩極分化，勞資矛盾、生態(tài)破壞、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量危機等都可能是任性資本同任性權力聯(lián)合的結果。［26］

作為轉(zhuǎn)型期探索穩(wěn)增長調(diào)結構的創(chuàng)見性案例，S省Y市和J省S市在權力監(jiān)督與廉政決策方面做出了較為有益的嘗試。公權力組織對決策的選擇很大程度上囿于執(zhí)行政策的既有能力。［27］19舊時繁雜制度的簡化、透明公開和公共服務向個體問責，提高了公權力機構的靈活性和責任性?！笆聞罩髁x”與形式主義得益于高效的、低成本的論證和監(jiān)督過程，有希望轉(zhuǎn)變?yōu)榧w決策的理性主義，降低決策主體行使權力的主觀和盲目。相關規(guī)則制度和權力決策程序的完善，在促進大政府治理和結構性調(diào)試的同時，社會個體的基本知情權、監(jiān)督權和參與權利也得到了進一步保障。以制度結構塑造權力，以法治軌道駕馭資本，以精細化建設保護公民權利，不斷建構著存在于政府、市場與社會三者之間的動態(tài)治理關系。

注釋：

（1）權力集中型指權力集中的公職人員個人的腐敗行為。權力交換型指所有權力的公職人員之間發(fā)生的腐敗行為。權力參預型指所有權力的公職人員和非公職人員之間成立的腐敗行為.

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編輯：邵西梅

中圖分類號：D621

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7238（2016）03-0001-09

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.03.001

收稿日期：2016-03-07

基金項目：教育部留學基金委“國家建設高水平大學公派研究項目”（201406010139）階段性成果。

作者簡介：黃泰淵（1976-），男，北京大學管理學院博士研究生，主要研究方向為中國政府與政治；劉凌旗（1990-），女，北京大學管理學院博士研究生，主要研究方向為中國政府與政治。