楊杰　阮海波　晏勇　杜其君

摘要：基于治勝村與夏家村的實際情況，比較兩村在村民大會召開的情況及村務(wù)公開的程序、村務(wù)公開的方式、財務(wù)公開、村務(wù)監(jiān)督委員會以及兩村創(chuàng)新方式的異同。由于監(jiān)督委員會、宣傳欄、激勵和懲處制度不健全、傳統(tǒng)思想觀念遺留、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡促使村務(wù)公開產(chǎn)生了一系列的問題。因此必須完善制度和體制建設(shè)、提高公民參與意識和參與能力，發(fā)展鄉(xiāng)村精英治理、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：夏家村；治勝村；村務(wù)公開

一、問題的提出

黨的十八大以來，推進國家治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為黨和國家工作的重要內(nèi)容，基層群眾自治作為國家治理中的重要組成部分，是實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。村務(wù)公開是保障村民“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的一項基本制度，也是化解農(nóng)村干群矛盾，減少農(nóng)村“群體性事件”發(fā)生的有效制度形式，對于增強基層群眾性組織的“公信力”，維護基層穩(wěn)定和構(gòu)建社會主義和諧社會具有重要作用。近年來，各地農(nóng)村村務(wù)公開工作的開展取得了明顯成效，同時也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。通過實地調(diào)研對我國村務(wù)公開的主要內(nèi)容、存在的問題、問題的原因、解決的措施及村務(wù)公開的意義進行了分析和探討，旨在進一步加強村務(wù)公開建設(shè)，為推動基層民主治理提供參考。

二、研究方法

此次調(diào)研活動采用文獻研究，對以往的研究成果進行了分析總結(jié)，在繼承以往研究成果的基礎(chǔ)上進行了創(chuàng)新。同時采用訪談和比較研究的方法，在四川省江油市香水鎮(zhèn)治勝村訪談干部群眾107戶，山東省濟寧、濱州等市訪談73戶，收集兩地資料后，進行整理、檢驗分析，得出相應(yīng)的結(jié)果，反映相應(yīng)的問題。

三、研究的內(nèi)容

村務(wù)公開是打破傳統(tǒng)封建統(tǒng)治方式，破除“官本位”的思想的有力方式。它不僅在行動上影響公民之間的互動，更在于思想與理念的重塑。村務(wù)公開是新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，其內(nèi)容、方式與渠道、反饋機制等逐漸成為公眾關(guān)注的焦點。

（一）村務(wù)公開的內(nèi)容

1. 政府的法律、法規(guī)，相關(guān)政策性文件。2. 財務(wù)公開，主要內(nèi)容有救災(zāi)撥款，收入與支出，最低生活保障的評選標(biāo)準(zhǔn)，評選結(jié)果名單，集體土地承包程序。3 .關(guān)乎大多數(shù)村民的切身利益的相關(guān)事件。

（二）村務(wù)公開的方式

主要涉及廣播、宣傳欄、村干部與村民之間的交流、黨員代表大會、村民大會等。

（三）公開的反饋機制

村民對村務(wù)公開的內(nèi)容是否滿意，公開的方式是否到位，以及對未來村務(wù)公開的要求。

四、夏家村與治勝村基本情況及“村務(wù)公開”現(xiàn)狀

（一）夏家村情況

1. 基本情況

夏家村隸屬濟寧市魚臺縣張黃鎮(zhèn)，地處南陽湖西面。全村共有1132人，村民家庭年人均收入約為6200元，整體經(jīng)濟情況在當(dāng)?shù)貙儆谥械绕纤健?/p>

2. 村民大會召開的情況及村務(wù)公開的程序

在調(diào)研過程中，我們通過訪談參加夏家村村民大會的村民得知，每次的村民大會召開及時，內(nèi)容透明，切實保障村民的共同利益。同時，村民大會也成為解決村中矛盾、傳達(dá)上級政策的有效途徑。夏家村嚴(yán)格按照相關(guān)的規(guī)定執(zhí)行公開事項所需經(jīng)過的程序，首先由村委會提出村務(wù)公開事項的具體方案和內(nèi)容，然后村務(wù)公開監(jiān)督小組進行審查確認(rèn)。確認(rèn)無異議后，黨支部和村委會召開聯(lián)席會議討論決定，最后交由村民委員會公布，并報張黃鎮(zhèn)人民政府備案。

3. 村務(wù)公開的方式

除村民大會外，夏家村村民還通過廣播、公開欄的方式了解相關(guān)事項。夏家村現(xiàn)建有三個廣播站，其中兩個建設(shè)在村道路的主干道上，有一個建設(shè)在村東面，廣播可以覆蓋全村。村民青睞于通過廣播的方式獲得相關(guān)信息 ，由于其簡單、方便的特點，使其成為該村最重要的宣傳渠道。近幾年來，隨著村務(wù)公開形式逐步完善，宣傳欄成為一種較為新穎的方式，但由于村民的文化水平與思想意識的限制，宣傳欄在該村只是作為一種補充性的方式存在。

4. 財務(wù)公開

財務(wù)直接涉及村民切身利益，因此受到村民的廣泛關(guān)注，財務(wù)公開是村務(wù)公開的重點內(nèi)容，是村民對村委會監(jiān)督的有效方式。通過訪談村干部了解到，對于村里的財務(wù)計劃、各項收入與支出、債權(quán)債務(wù)收益分配等情況都進行了定期公開。在宣傳欄上也可以看到相關(guān)財務(wù)公開的內(nèi)容：主要涉及財務(wù)收支明細(xì)、種糧直補、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況、集體盈利和債權(quán)債務(wù)情況、村干部報酬情況等。與村干部所說的內(nèi)容和落到實處的公開內(nèi)容基本符合。但在與村民的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)因為夏家村集體土地承包面積較少，所以村民對財務(wù)公開中更多關(guān)注的內(nèi)容是小麥、水稻以及少數(shù)被占用的田地的補貼情況。

5. 村務(wù)監(jiān)督委員會

為進一步規(guī)范村干部的行為，加強村民對村干部的監(jiān)督，保障村民的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，第十一屆全國人大常委會十七次會議修訂的《村民委員會組織法》第三十二條明確規(guī)定：村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生。

6. “三見面”活動

夏家村結(jié)合本村實際情況，開展“三見面”活動，意在“為民、務(wù)實、清廉”，加強與村民之間的聯(lián)系，了解村民現(xiàn)狀，解決村民問題。首先是三方見面：每周一和周四鎮(zhèn)村干部在村委會集中辦公，其余工作日鎮(zhèn)村干部輪流值班。其次是三大任務(wù)：接訪，鎮(zhèn)村干部接待村民來訪，解決村民生活中的問題；議事，村鎮(zhèn)干部一起討論集體的工作事項，抓好銜接落實；代辦，在規(guī)定時間節(jié)點內(nèi)辦理完畢，并將結(jié)果及時向代辦群眾反饋。

（二）治勝村情況

1. 基本情況

四川省江油市香水鎮(zhèn)治勝村位于香水西南部，與八一鄉(xiāng)、九嶺鎮(zhèn)相臨。全村占地面積5.9平方千米，全村共有2123人，村民家庭年人均收入約為3820元，該村在江油市發(fā)展規(guī)劃的總體布局中占據(jù)重要地位。

2. 村務(wù)公開的方式

治勝村下轄11個組，是由原來的兩個村合并而成，轄區(qū)面積較廣，因此，廣播成為治勝村村民最為依賴的獲取村務(wù)信息的方式。全村現(xiàn)共設(shè)有廣播點22個，大都設(shè)在村公路主干道旁以及村民聚集地點。從訪談中解到，61%的村民是通過廣播了解村務(wù)信息。當(dāng)?shù)卮迕翊蠖际切W(xué)以下的文憑，對宣傳欄的觀看的很少，只有6%的村民通過宣傳欄了解村務(wù)信息。

3. 村務(wù)公開

2008年地震中，治勝村受到波及。在災(zāi)后重建工作中，村務(wù)公開是該村村委會工作的重點，所有的援建款項、建設(shè)款項都必須進行及時、準(zhǔn)確的公開。當(dāng)?shù)卮甯刹糠从常r(nóng)業(yè)經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國家惠農(nóng)補貼，扶持農(nóng)業(yè)開發(fā)和資助、村集體等政策，村委會都進行了及時公開?；窘ㄔO(shè)和公益事業(yè)建設(shè)的經(jīng)費籌集方案、建設(shè)的承包方案及項目資金的使用和工程建設(shè)情況、集體財務(wù)審計情況、計劃生育政策的落實與人口變動的情況等進行了定期的公開。從宣傳欄處可以看到相關(guān)的財務(wù)公開信息、水利設(shè)施建設(shè)、生活文化的支出、村社干部工資的發(fā)放等情況也做到透明、及時的公開。在訪談中了解到，村民普遍關(guān)心最低生活保障的問題，他們關(guān)注的焦點在于享受低保人員評選的標(biāo)準(zhǔn)、程序和結(jié)果。

4. 村務(wù)監(jiān)督委員會

在治勝村的宣傳欄處，公布有監(jiān)督委員會的組長和相關(guān)成員，而且還成立有相關(guān)的值班小組。在受訪過程中，有近三分之一的村民不知道村民監(jiān)督委員會存在，更不知道該機構(gòu)的運行情況。在知道監(jiān)督委員會的村民中，他們認(rèn)為監(jiān)督人員的工作做得不到位，不過是形同虛設(shè)，沒有影響力。同時大多數(shù)村民認(rèn)為有必要設(shè)立監(jiān)督委員會對村干部以及村干部的行為進行監(jiān)督。

5. “單元化聯(lián)戶共建共享”工程

走進治勝村，每隔不遠(yuǎn)處就能看見“單元化聯(lián)戶共建共享”工程的公示欄，這是一項新的舉措，主要內(nèi)容有：環(huán)境聯(lián)治、平安聯(lián)建、困難聯(lián)幫、致富聯(lián)帶、新風(fēng)聯(lián)樹。每月由村干部和社長、聯(lián)建小組長及當(dāng)值戶組成聯(lián)合檢查組進行一次檢查評比。評比結(jié)果公示后，村委會對綜合評定好的戶進行張榜表揚；對綜合考評較差的戶進行批評或一定程度的處罰。但是我們在與村民的訪談中卻發(fā)現(xiàn)，有個別村民質(zhì)疑該工程的評比結(jié)果，因為相關(guān)過程的透明度不高。

五、村務(wù)公開存在的問題及原因分析

（一）監(jiān)督委員會存在的問題

通過實地走訪發(fā)現(xiàn)，村委會雖然按著要求設(shè)置了村務(wù)監(jiān)督委員會，但是存在著較多的問題。以下是兩個主要方面：

1. 宣傳工作不到位，在設(shè)置監(jiān)督委員會時并沒有進行大量的宣傳，使村民了解到監(jiān)督委員會該機構(gòu)，以及運行模式和職責(zé)。

2. 監(jiān)督委員會“形同虛設(shè)”，雖然成立了監(jiān)督委員會，但是并沒有履行相應(yīng)的職責(zé)，權(quán)力與責(zé)任結(jié)合不到位，在村里沒有實際發(fā)揮相應(yīng)的作用。按照規(guī)定財務(wù)收支需要通過監(jiān)督委員會的審核簽字后才能報上級財政部門，涉及村民重大利益的事項也必須在監(jiān)督委員會的監(jiān)督下運行，但實際運行程序與規(guī)定程序存在很大的偏差。

造成問題的原因主要有兩個方面：第一，村民的監(jiān)督意識和村干部的公開意識不強，沒有做到民主監(jiān)督；第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“壓力型政府”管理體制的末端，為了完成上級政府的各項任務(wù)和指標(biāo)，需要村委會的密切配合和支持，在指導(dǎo)監(jiān)督村委會工作時“彈性”很大。

（二）宣傳方式存在的問題

從目前來看，宣傳欄越來越受歡迎，相比廣播而言，宣傳欄可以采用漫畫、表格、框圖等方式對村里的事務(wù)詳細(xì)地介紹；具有簡單明了、易于保存等優(yōu)點。從走訪來看，宣傳欄仍然存在相當(dāng)多的問題與局限性。

1. 公開不及時，在觀看治勝村的宣傳欄時發(fā)現(xiàn)2013年的相關(guān)財務(wù)數(shù)據(jù)占據(jù)相當(dāng)大的版面，沒有為村民提供及時有效的信息。

2. 內(nèi)容不全面，存在借用宣傳欄宣傳政績，宣傳欄本是讓村民了解村務(wù)事項，獲得相關(guān)信息的地方，卻成為有關(guān)村干部的個人簡歷，相關(guān)機構(gòu)的績效炫耀。公開形式和程序不合理，重形式輕實效，未按照公開條列認(rèn)真執(zhí)行。

（三）激勵和懲處制度不健全

“一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事”。之所以存在村干部推諉、辦事效率低下、貪污腐敗等問題，大部分村民反映村干部作風(fēng)不良，但是怕被“報復(fù)”，一方面，上訪被村干部視為是“恥辱”，攔截上訪戶也變成了一項工作。村民只能忍氣吞聲，得過且過。另一方面，責(zé)任問責(zé)的執(zhí)行力度不夠也是造成問題的重要原因之一。再者，民主評議村委會干部制度在部分地區(qū)沒能建立，村干部的績效考核還需完善。

（四）傳統(tǒng)思想觀念的遺留

1. 村民的權(quán)利意識和監(jiān)督意識不強

“農(nóng)民工的大規(guī)模外出就會在流出地的農(nóng)村大量出現(xiàn)空心村和農(nóng)村社區(qū)衰敗的現(xiàn)象”，目前村里留下的就是老人、兒童、婦女，文化水平較低和政治意識不強是其顯著特征。村民并不知道自己享有哪些權(quán)利。大多數(shù)村民表示對村務(wù)公開不是很關(guān)心，認(rèn)為不觸動自身利益就無關(guān)緊要，村務(wù)公開是村干部的事，與自己無關(guān)，管得太多也沒有用。在當(dāng)前農(nóng)村熟人社會的環(huán)境下，許多村民不愿得罪村干部，對于一些應(yīng)該公開而未按規(guī)定公開的信息，選擇“睜一只眼閉一只眼”。傳統(tǒng)的封建思想影響較大，“官本位”的思想使部分村民不敢招惹“有權(quán)有勢”的人。

2. 村干部存在“官本位”思想，缺乏公開意識

與村民相同，當(dāng)前村干部文化程度多為小學(xué)、初中，與此同時，“村務(wù)公開有必要，現(xiàn)在這一方面查得很緊”，一位村主任說道。但是受傳統(tǒng)“官本位”主義和宗族觀念的影響，使得村干部在工作中很難做到自覺、及時、全面。在訪談中部分村干部說“公開了沒人看”、“公開了也看不懂”。村干部與村民之間產(chǎn)生分離，“刁民”思想的影響相當(dāng)嚴(yán)重。

（五）區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡

村級財務(wù)一直是村民關(guān)注的熱點，也是村務(wù)公開的重點和難點。通過山東、四川兩省的部分村的村務(wù)公開情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)村務(wù)公開做得較好，而在一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，村務(wù)公開的情況不樂觀，有甚者連村務(wù)公開欄都沒有。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展水平與村務(wù)公開密切相關(guān)。經(jīng)濟較好地區(qū)的村民和村干部對于自己村的村務(wù)公開比較滿意，而且村干部很愿意配合訪談，主動拿出資料配合。然而在經(jīng)濟相對落后地區(qū)，村民不關(guān)心也不了解，村干部反映現(xiàn)在經(jīng)濟都沒發(fā)展好，也沒有資金進行相關(guān)方面的建設(shè)。

六、對策及建議

村務(wù)公開是實現(xiàn)基層民主治理的重要制度保障，同時對“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”有著重要影響，在結(jié)合調(diào)研情況和文獻研究基礎(chǔ)上提出以下幾點建議：

（一）完善制度和體制建設(shè)

1. 強化公開監(jiān)督，完善監(jiān)督機制，切實發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會的職能。英國歷史學(xué)家阿克頓說：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)，“暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機制”。在基層群眾自治組織框架里，建立群眾監(jiān)督與組織監(jiān)督相結(jié)合、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的村務(wù)公開監(jiān)督體系，確保其有序運行。

2. 健全法律法規(guī)，完善村務(wù)公開和民主管理制度體系。針對目前村務(wù)公開中存在的公開內(nèi)容不全面、程序不規(guī)范、形式不合理的問題，要建立健全法律法規(guī)來規(guī)范村務(wù)公開內(nèi)容、程序、形式，比如在內(nèi)容方面要按照村務(wù)公開條例內(nèi)容并結(jié)合本村實際進行公開，不出現(xiàn)能“公開出來的就是能看的，不能看的都不會公開出來”的情況。

3. 創(chuàng)新激勵和懲處機制。實行“績效管理”。實行民主評議村干部制度，對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的干部進行表彰，對于工作不積極的干部進行批評，工作中存在重大失誤的應(yīng)該依法追究其相關(guān)責(zé)任。

（二）提高公民參與意識和參與能力，發(fā)展鄉(xiāng)村精英治理

“在小群體中的交往實踐中，那些比其他成員更能調(diào)動多的社會資源，獲得更多的權(quán)威性價值分配的人，就可以稱之為精英。”要加強村干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高履職能力，鼓勵大學(xué)生到基層擔(dān)任“村官”，切實提高基層治理能力。

（三）促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致基層村務(wù)公開發(fā)展不協(xié)調(diào)，應(yīng)加大對經(jīng)濟落后的地區(qū)的財政支持力度，同時借鑒村務(wù)公開較好的地區(qū)經(jīng)驗，結(jié)合本村實際完善村務(wù)公開。上層建筑對經(jīng)濟基礎(chǔ)具有能動的反作用，基層治理事關(guān)基層穩(wěn)定，穩(wěn)定的社會秩序有利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，所以，在經(jīng)濟發(fā)展的同時也要改革鄉(xiāng)村的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，使其與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，“鄉(xiāng)村政治”建設(shè)有著很大的社會意義。

通過本次暑期實踐調(diào)研，了解了目前基層治理的基本組織原則、實施形式，以及基層自治的治理創(chuàng)新舉措，同時也發(fā)現(xiàn)了其中存在的一些問題。在新農(nóng)村建設(shè)進程中，村務(wù)公開對于破除傳統(tǒng)思想的影響，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與政治的協(xié)調(diào)發(fā)展，推進基層民主建設(shè)有著重要影響。在理性認(rèn)識的基礎(chǔ)上提出了關(guān)于改善基層自治現(xiàn)狀的一些建議，希望對于改善基層自治具有一定的參考作用。

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（作者單位：山東青年政治學(xué)院政治與公共管理學(xué)院）