衛(wèi)霞

地方立法權(quán)是在1979年地方組織法中予以明確規(guī)定的，1982年憲法以根本大法的形式確認(rèn)了這一規(guī)定。2015年立法法修訂后，地方立法機(jī)關(guān)擴(kuò)大，全國兩百多個(gè)設(shè)區(qū)的地級(jí)市新獲立法權(quán)。地方立法經(jīng)過了三十多年從無到有的發(fā)展，對(duì)于地方的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極而重要的作用。

國務(wù)院2014年5月起施行的《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）是我國第一部統(tǒng)籌各項(xiàng)社會(huì)救助制度的行政法規(guī)，從法律上確立了社會(huì)救助的基本原則、制度安排和基本程序。國務(wù)院的《辦法》立足全國的基本情況，在社會(huì)救助的具體程序及實(shí)施方面規(guī)定得比較籠統(tǒng)。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)存在差別，造成社會(huì)救助面臨的重點(diǎn)與難點(diǎn)不同。根據(jù)立法法第七十二條和第八十三條的規(guī)定，有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)以及屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)作出規(guī)定，各地很有必要根據(jù)實(shí)際情況予以具體化?！掇k法》頒布后，各省人大常委會(huì)或政府紛紛出臺(tái)條例、實(shí)施辦法。這些地方立法以地方政府規(guī)章為主，也有制定地方性法規(guī)的[1]。2015年7月31日通過，10月1日起實(shí)施的《G省社會(huì)救助條例》（以下簡稱《條例》）是繼《浙江省社會(huì)救助條例》頒布后的第二部省級(jí)社會(huì)救助的地方性法規(guī)，充分表明了G省對(duì)于社會(huì)救助的重視程度。

眾所周知，社會(huì)救助是國家和社會(huì)對(duì)于依靠自身能力難以維持基本生活的公民提供物質(zhì)幫助和服務(wù)，是保民生、促公平的基礎(chǔ)性制度安排。G省貧困面大、貧困程度深、貧困人口多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保三項(xiàng)制度性救助就達(dá)430多萬人，加上災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、住房救助等各種應(yīng)急性救助，全省年均救助人數(shù)約為1200萬人，接近全省總?cè)丝诘囊话隱2]。G省面臨的社會(huì)救助任務(wù)繁重而艱巨，通過地方立法來促進(jìn)《辦法》的實(shí)施非常必要。本文對(duì)《條例》與《辦法》進(jìn)行比較，從“少談成績，多找問題”的角度尋找地方立法存在的問題，期望對(duì)進(jìn)一步提升地方立法水平有所裨益。

一、比較

就條款與文字而言，國務(wù)院的《社會(huì)救助暫行辦法》共70條，6322字；G省人大常委會(huì)的《G省社會(huì)救助條例》共73條，8170字?！稐l例》比《辦法》多3條，多1848字，增加了將近30%的字?jǐn)?shù)，從表面上看豐富了國務(wù)院的行政法規(guī)。下面就具體條文進(jìn)行分類比較。

（一）相同的條文

1.完全相同的條文。此類條款直接引用了《辦法》的條文，未做任何改動(dòng)，主要是關(guān)于地、縣社會(huì)救助措施的相關(guān)條文，共7條[3]。如《條例》第六條：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)有關(guān)社會(huì)救助的申請(qǐng)受理、調(diào)查審核，具體工作由社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)或者經(jīng)辦人員承擔(dān)。村民委員會(huì)、居民委員會(huì)協(xié)助做好有關(guān)社會(huì)救助工作（《辦法》第四條）?！稐l例》第二十九條：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)相銜接的醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算機(jī)制，為醫(yī)療救助對(duì)象提供便捷服務(wù)（《辦法》第三十一條）。《條例》第四十一條：各級(jí)人民政府按照國家規(guī)定通過財(cái)政投入、用地供應(yīng)等措施為實(shí)施住房救助提供保障（《辦法》第四十一條）等。

2.基本相同的條文。此類條文主要是從立法主體變更或法律名稱變更的角度對(duì)《辦法》的條文進(jìn)行“技術(shù)性”處理，內(nèi)容與《辦法》完全相同，共13條[4]。有將主語予以變更，將國務(wù)院的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”改為“省人民政府”，如《條例》第三十四條：教育救助標(biāo)準(zhǔn)，由省人民政府（省、自治區(qū)、直轄市人民政府）[5]根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和教育救助對(duì)象的基本學(xué)習(xí)、生活需求確定、公布（《辦法》第三十五條）。有在主語上加了“本省”的，如《條例》第五十五條：社會(huì)力量參與社會(huì)救助，按照國家和本?。▏遥┯嘘P(guān)規(guī)定享受財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、費(fèi)用減免等政策（《辦法》第五十三條）。有將上位法依據(jù)予以變更的，如《條例》第一條：為了加強(qiáng)社會(huì)救助，保障公民的基本生活，促進(jìn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)國務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》和有關(guān)法律法規(guī)（憲法），結(jié)合本省實(shí)際，制定本條例。有因?yàn)榉擅Q而變更的，如《條例》第七十二條：違反本條例（辦法）規(guī)定的行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任（《辦法》第六十九條）。

3.含義相同的條文。此類條文雖然對(duì)于《辦法》的詞語予以變更，但沒有改變條文的含義，也沒有細(xì)化《辦法》的規(guī)定，與《辦法》含義是一致的，有23條[6]。如《條例》第四十二條在《辦法》表述的“有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員”前面加了“法定勞動(dòng)年齡”的定語，“就業(yè)”本身包含有符合法定勞動(dòng)年齡的意思，增加這種定語對(duì)于條文的含義沒有什么改變?！稐l例》第五十四條將“單位和個(gè)人”改為“公民、法人和其他單位”，實(shí)質(zhì)上公民是有國籍限制的，而個(gè)人卻沒有，所以公民的范圍要小于個(gè)人。地方立法無權(quán)對(duì)行政法規(guī)的主體適用范圍予以變更，所以只是換了一種不是很準(zhǔn)確的說法。

（二）細(xì)化的條文

《條例》對(duì)《辦法》中的一些條款進(jìn)行了細(xì)化，使其具有更強(qiáng)的操作性，共16條[7]。如《條例》第十一條對(duì)申請(qǐng)最低生活保障的程序，規(guī)定，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道收到申請(qǐng)后，在二十個(gè)工作日內(nèi)，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后提出初審意見，并在申請(qǐng)人所在村、社區(qū)公示七日后報(bào)縣級(jí)人民政府民政部門審批；縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)自收到初審意見之日起十五個(gè)工作日內(nèi)予以審批?！边@個(gè)程序性的規(guī)定具有很強(qiáng)的操作性?！稐l例》第三十七條將《辦法》的籠統(tǒng)規(guī)定“住房救助通過配租公共租賃住房、發(fā)放住房租賃補(bǔ)貼、農(nóng)村危房改造等方式實(shí)施”細(xì)化為“城鎮(zhèn)住房救助通過優(yōu)先配租公共租賃住房或者發(fā)放低收入住房困難家庭租賃補(bǔ)貼等方式實(shí)施。農(nóng)村住房救助通過易地扶貧搬遷、農(nóng)村危房改造、移民和生態(tài)建設(shè)、提供建房技術(shù)服務(wù)等方式實(shí)施。鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資新建住房、收購改建空置住房，提供給農(nóng)村住房救助對(duì)象居住”，將住房救助區(qū)分為城鎮(zhèn)與農(nóng)村，具體而明確地規(guī)定救助方式。

（三）增加內(nèi)容的條文

此類條文規(guī)定了《辦法》中沒有涉及的一些具體內(nèi)容，共14條[8]。如《條例》第七條規(guī)定的工會(huì)、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)、紅十字會(huì)等組織根據(jù)職責(zé)或者章程參與社會(huì)救助社會(huì)幫扶活動(dòng)；第八條規(guī)定的績效考核制度；第二十二條規(guī)定的縣級(jí)以上人民政府評(píng)估、核定并發(fā)布自然災(zāi)害損失情況；第三十條規(guī)定的省人民政府應(yīng)當(dāng)制定重特大疾病醫(yī)療救助辦法，明確救助對(duì)象、救助標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大病種范圍，提高重特大疾病醫(yī)療救助水平；第三十八條規(guī)定的建立住房困難標(biāo)準(zhǔn)及住房救助標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這些規(guī)定是對(duì)《辦法》的有機(jī)補(bǔ)充，有的結(jié)合了實(shí)際情況，有的豐富了《辦法》過于原則的規(guī)定。

二、主要存在的問題

通過分類比較可以看出，《條例》的規(guī)定不乏亮點(diǎn)，有些條款發(fā)揮了地方立法的細(xì)化作用，但也發(fā)現(xiàn)了一些問題值得我們?nèi)シ此肌?/p>

（一）內(nèi)容重復(fù)的問題

《條例》與《辦法》完全相同、基本相同、含義相同的條款一共43條，占了《條例》全部條文的近60%。立法法第七十三條第四款規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定?！边@種重復(fù)對(duì)于上位法的實(shí)施沒有作用，造成立法資源的浪費(fèi)。此外，即使是《條例》細(xì)化、增加的內(nèi)容，是否都達(dá)到了立法法要求的“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)，也是值得懷疑的。如《條例》第二條：“本省行政區(qū)域內(nèi)的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助以及社會(huì)力量參與救助等工作，適用本條例?！边@其實(shí)是對(duì)于整個(gè)內(nèi)容的目錄式羅列，沒有什么新的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上仍然是一種重復(fù)。

（二）可操作性的問題

總體上來講，《條例》的可操作性要比《辦法》強(qiáng)，《條例》對(duì)于《辦法》規(guī)定的細(xì)化條文有16條，占到了《條例》全部條文的22%。按照立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)主要是“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定”而立，地方性法規(guī)必須強(qiáng)調(diào)可操作性，否則就失去了地方立法的價(jià)值。因此地方性法規(guī)應(yīng)該盡量加大具體性的規(guī)定，而減少原則性的規(guī)定。但通過比較我們發(fā)現(xiàn)，《條例》的細(xì)化條文主要是工作分工及相應(yīng)的政策規(guī)定，很多只是相關(guān)機(jī)關(guān)的當(dāng)然職責(zé)。如《條例》第四十九條規(guī)定：“省人民政府統(tǒng)籌制定相對(duì)統(tǒng)一的區(qū)域臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)?？h級(jí)人民政府按照區(qū)域臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和救助對(duì)象困難類型、困難程度，以及其他社會(huì)救助制度保障水平，確定和公布本行政區(qū)域內(nèi)的臨時(shí)救助標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整。”（《辦法》第四十九條規(guī)定：“臨時(shí)救助的具體事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府確定、公布。”）比較起來，細(xì)化的內(nèi)容屬于國務(wù)院條文的當(dāng)然之意，且內(nèi)容仍然過于原則。另外《條例》第五十四條規(guī)定：“鼓勵(lì)公民、法人和其他組織通過捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助。鼓勵(lì)報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體開展公益性宣傳，參與社會(huì)救助。”（《辦法》第五十二條：“國家鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式，參與社會(huì)救助?！保┰谖覈鳛椤昂砩唷钡拿襟w，公益宣傳是其當(dāng)然職責(zé)，此處加以規(guī)定，必要性并不大。

（三）結(jié)合省情的問題

地方立法必須要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，以達(dá)到落實(shí)上位法及國家政策的目的。G省作為貧困省份，社會(huì)救助的任務(wù)艱巨。近年來G省在社會(huì)救助方面取得了很大的進(jìn)步，比如在2015年，G省完成提高城鄉(xiāng)低保保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，提高農(nóng)村五保供養(yǎng)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的任務(wù)，農(nóng)村低保一類對(duì)象補(bǔ)助水平提高到每人每年3300元、二類對(duì)象補(bǔ)助水平提高到每人每年2808元。為此，G省農(nóng)村低保一、二類對(duì)象共136.4萬人實(shí)現(xiàn)“政策性脫貧”（G省2014年確定2800元的貧困線）[9]。但是經(jīng)過比較我們發(fā)現(xiàn)，《條例》增加以及細(xì)化的條款，多數(shù)是對(duì)《浙江省社會(huì)救助條例》的照搬。雖然對(duì)于其他省的借鑒和學(xué)習(xí)非常必要，但G省與浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)救助任務(wù)等方面的差距都很大，這樣的照搬顯然并沒有考慮G省的地方特點(diǎn)。

總而言之，《條例》的出臺(tái)非常必要，但與“《條例》對(duì)全面加強(qiáng)和改進(jìn)我省社會(huì)救助工作具有里程碑意義。《條例》實(shí)施后，必將對(duì)推進(jìn)精準(zhǔn)救助、助推精準(zhǔn)扶貧發(fā)揮重要作用，對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響”的立法目的仍有一定的差距[10]。同時(shí)，我們認(rèn)為，《條例》所暴露出的問題，不僅僅是G省一地的問題，同時(shí)也是我國地方立法的普遍問題?！墩憬∩鐣?huì)救助條例》和其他省的地方政府規(guī)章同樣存在重復(fù)、特色不足、為了完成工作任務(wù)而立法的現(xiàn)象。

三、問題的原因及解決思路

（一）原因

首先是立法體制的限制。我國單一制體制存在“中央權(quán)力過大，地方權(quán)力過小”的問題，在立法權(quán)的分配上也是如此。除過一些民族地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)之外，地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章都不能突破法律、行政法規(guī)的限制，地方立法往往只能闡釋、細(xì)化法律和行政法規(guī)。這對(duì)于維護(hù)國家法律統(tǒng)一是必要的，但是各地對(duì)于“不相抵觸”的理解過于保守，只強(qiáng)調(diào)地方立法的從屬性而不去發(fā)揮地方立法的自主性，造成與地方實(shí)際情況的結(jié)合上畏首畏尾。為避免出現(xiàn)與上位法的規(guī)定不一致的問題，以“安全第一”為工作思路影響了地方立法的質(zhì)量。

其次是缺乏立法調(diào)研。法律、行政法規(guī)剛一出臺(tái)，各地爭先推出了實(shí)施細(xì)則或相應(yīng)條例、規(guī)定、辦法，表明自己對(duì)于“完成工作”的重視。但這些立法尚未認(rèn)真探尋當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，盲目比照法律、法規(guī)，在體例上崇尚法典式立法，在具體內(nèi)容上大量照搬法律、法規(guī)的結(jié)構(gòu)和條款，同時(shí)地方立法之間也相互“抄襲”，致使地方立法數(shù)量龐雜、虛假繁榮。一些不當(dāng)抄襲還降低了法律所應(yīng)具有的權(quán)威性，如《條例》第六十九條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！卑凑樟⒎ǚǖ囊?guī)定，犯罪與刑罰只能由法律（狹義）規(guī)定之，國務(wù)院的《社會(huì)救助暫行辦法》的規(guī)定已有商榷之處，《條例》照搬后將“辦法”改為“條例”，會(huì)讓人誤解為因?yàn)檫`反了地方性法規(guī)而構(gòu)成犯罪。實(shí)際上是否構(gòu)成犯罪、應(yīng)否追究刑事責(zé)任，國家刑事法律自有評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，《條例》作此規(guī)定除過引起歧義外沒有什么實(shí)際意義。