姜天晨

城市的規(guī)劃建設(shè)管理必須同時著眼于三個效益：第一是生態(tài)效益，第二是社會效益，第三是經(jīng)濟效益

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開，中共中央總書記習(xí)近平在會上發(fā)表重要講話。這是37年來，中央城市工作會議首次召開。

目前，中國正在經(jīng)歷世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程。作為國家經(jīng)濟、政治、文化、科技創(chuàng)新的中心，城市發(fā)展帶動了經(jīng)濟社會發(fā)展，城市建設(shè)成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。

但與此同時，城鎮(zhèn)化也帶來了常見的城市病，城市生活給人們帶來了新的困擾。

久未謀面的中央城市工作會議，將如何影響中國未來城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向，又如何解決當(dāng)前中國城市面臨的普遍問題？國務(wù)院參事、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部前副部長仇保興就此接受《瞭望東方周刊》專訪，解讀未來中國城市發(fā)展方向。

2015 年12 月30 日，江蘇丹陽市界牌鎮(zhèn)界牌新村農(nóng)民集中居住區(qū)

城市發(fā)展要處理好三個關(guān)系

《瞭望東方周刊》：此次中央城市工作會議有哪些亮點？

仇保興：這次會議提出的“一尊重、五統(tǒng)籌”的總方針把城市的本質(zhì)及規(guī)劃建設(shè)管理的變革要義講得非常透徹。

過去我們把城市建設(shè)從屬于經(jīng)濟建設(shè)，前者為后者配套服務(wù)。新中國成立以來這種觀念很常見。

實際上，中國許多城市都是圍繞著一個大企業(yè)發(fā)展起來的，很長一段時間里更像是這些企業(yè)的生活區(qū)。中央企業(yè)在計劃經(jīng)濟之下，規(guī)模發(fā)展得非常大，但是所在城市卻普遍滯后，人居環(huán)境不盡如人意。這背后的邏輯是先生產(chǎn)后生活。

此次會議，第一次全面闡述了城市現(xiàn)代化與國家現(xiàn)代化之間的關(guān)系，至少從三個維度對城市的本質(zhì)進行了剖析。

第一個維度是城市使人的生活更美好，涉及到人與社會的關(guān)系以及人與歷史的關(guān)系。我們強調(diào)城市的文脈傳承，歷史文化的傳承，這些是人與社會的關(guān)系的核心內(nèi)容。

第二個維度講的是人與自然的關(guān)系，也就是綠色發(fā)展。綠色發(fā)展從地理空間上劃分，可分三部分，一是自然環(huán)境，二是鄉(xiāng)村，三是城市。

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村是綠色的，人與自然非常和諧。只要農(nóng)業(yè)不變成能源農(nóng)業(yè)、完全的土地規(guī)模農(nóng)業(yè)，也可實現(xiàn)綠色發(fā)展。前段時間中央發(fā)布的一份相關(guān)文件第一次提出要減少化學(xué)農(nóng)藥使用量，第一次提出農(nóng)田要休耕，這都是過去從未提到的。

城市的綠色發(fā)展是個難題。我們的城市長期遵循的是“灰色發(fā)展”，是工業(yè)化驅(qū)動的發(fā)展道路。所以中國能不能實現(xiàn)綠色發(fā)展，基本取決于城市能否綠色發(fā)展。

這次會議第一次把城市污染與競爭力、宜居性緊密結(jié)合在一起，強調(diào)主要領(lǐng)導(dǎo)要抓城市工作，其實就是要抓城市病的治理。城市病，說白了60%是污染，還有40%是治理不善。

聯(lián)合國有個數(shù)據(jù)，全部能源消耗中城市占了75%，而75%的污染，包括空氣污染、土壤污染、水污染，也是城市造成的。聯(lián)合國副秘書長沃利.恩道曾經(jīng)說過，城市極可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。

第三個維度是城市與經(jīng)濟的關(guān)系。這次會議提到了活力、競爭力，及“城市是區(qū)域經(jīng)濟的龍頭”，這很有意思。

1991年，哥倫比亞大學(xué)教授薩森提出“全球城市網(wǎng)絡(luò)”的概念。

從這個角度看，全球化時代國家的競爭就取決于城市，特別是龍頭城市的競爭力。一個城市成為重要節(jié)點城市，就能匯聚全球高等戰(zhàn)略資源，就能吸引更多優(yōu)秀人才，國家就能富強。

超越單純追求人口擴張的階段

《瞭望東方周刊》：但是我國也出現(xiàn)了爭當(dāng)國際城市的現(xiàn)象，曾有媒體統(tǒng)計有300多個城市要爭當(dāng)國際性城市。

仇保興：為什么大中小城市必須同時存在？華裔經(jīng)濟學(xué)家楊小凱提出的超邊際分析理論對此作出了解釋。

根據(jù)這一理論，超大規(guī)模城市是在全球范圍內(nèi)進行資源配置和商品交換成本最低的城市，是爭奪全球高端戰(zhàn)略資源的城市。一般的大型城市或中等城市都是區(qū)域的商品和生產(chǎn)要素交易成本最低的城市，是區(qū)域經(jīng)濟增長的火車頭。

小城市呢？主流經(jīng)濟學(xué)家認為它們要并到大城市中去，因為小城市沒有規(guī)模效益。楊小凱認為，小城市是為周邊農(nóng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)民服務(wù)的生產(chǎn)要素和商品交易成本最低的地方，其存在也是合理的。

例如，在上海、北京這樣的城市，農(nóng)副產(chǎn)品的直接交易成本很高，運輸費、進城費、攤位費都會疊加，但在小城鎮(zhèn)交易，各種費用都大幅度下降。

城市規(guī)模等級是呈正態(tài)分布的，小城市數(shù)量眾多，中等城市數(shù)量也比較大，而大城市就那么幾個。呈現(xiàn)這種狀況是因為城市是分級服務(wù)的。所以城市天然會構(gòu)成一個群，一個群里面有一兩個巨大的全球城市，有一批區(qū)域城市，還有一大批小城市。

這次中央工作會議提出要完善城市功能，這就是要不同的城市找準(zhǔn)自己城市的定位，實現(xiàn)不同等級城市的功能互補。

《瞭望東方周刊》：所以城市也不是越大越好？不少經(jīng)濟學(xué)家認為，資源聚集才能產(chǎn)生交換，而這是價值的源泉。

仇保興：主流經(jīng)濟學(xué)追求經(jīng)濟效益最大化。但是，城市建設(shè)絕不能只追求經(jīng)濟效益，必須在上述三個維度齊發(fā)力。

歸根結(jié)底，城市的規(guī)劃建設(shè)管理必須同時著眼于三個效益，第一是生態(tài)效益，第二是社會效益，第三是經(jīng)濟效益。這是我們第一次把三個效益擺在同等重要的位置，分別代表著綠色發(fā)展、宜居和城市競爭力。

我們正在進行的城鎮(zhèn)化新試點，也不是為了追求擴容。我國城鎮(zhèn)化的進程已經(jīng)超越了單純追求人口擴張的階段，應(yīng)該把新型城鎮(zhèn)化的主攻方向放在提高宜居性、競爭力和綠色可持續(xù)發(fā)展上。

這樣一概括，就清楚這次的城市工作會議將對未來城市發(fā)展有著巨大的指導(dǎo)作用。

三次城鎮(zhèn)化浪潮帶來的城市病

《瞭望東方周刊》：這次會議特別提到了城市病問題。歷史上的城市病是怎么來的？有沒有辦法規(guī)避？

仇保興：此次會議提出城市病，正是因為很長一段時間沒有從三個維度平衡地規(guī)劃建設(shè)城市，所以我國的城市存在“未老先衰癥”。

歷史上城鎮(zhèn)化有三波浪潮，第一波是英法等歐洲國家，經(jīng)過200多年才完成。這期間也爆發(fā)了很多城市病，主要是嚴重的環(huán)境污染和疾病的流行，比如黑死病和霍亂，這兩種病消滅了城市人口的三分之一，比兩次世界大戰(zhàn)中死亡的總?cè)丝谶€多。

第二波以美國為主體的城鎮(zhèn)化，經(jīng)歷了100年，時間比第一波縮短了一半。這一波城鎮(zhèn)化趕上了機動化的浪潮，小車普遍進入家庭。

這兩次城鎮(zhèn)化對空間結(jié)構(gòu)的影響是不一樣的。

在歐洲，離開城市就是美麗的田園風(fēng)光，但是在美國，離開城市還是城市。原因在于，歐洲雖然經(jīng)歷了200年城鎮(zhèn)化，但卻是城鎮(zhèn)化在先，機動化在后，所以街道是為馬車而非汽車量身定制，多數(shù)都是狹窄的單行道。而美國的城鎮(zhèn)化和機動化是同步發(fā)生的，城市道路很寬，且人口密度很低。這100年的城鎮(zhèn)化，使得美國城市建成區(qū)的人口密度下降了三倍之多，所以說美國是車輪上的城市化。

《瞭望東方周刊》：后人是如何反思這兩種模式的？第三次城市化浪潮有沒有規(guī)避這些問題？

仇保興：上世紀初葉，法國著名建筑師勒.柯布西耶和一幫德國建筑學(xué)家發(fā)起了新建筑運動?？虏嘉饕J為原來的建筑太繁瑣，要么是貧民窟，要么是富人偏愛的巴洛克風(fēng)格，建筑純粹是點綴。他提出建筑是居住的機器，城市空間結(jié)構(gòu)必須簡潔。

在他的倡導(dǎo)下，1933年在希臘雅典舉辦了世界建筑師大會，提出《雅典憲章》。他們認為，城市的空間必須是嚴格分區(qū)的，例如工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、文化區(qū)，然后不同區(qū)域之間有寬敞的街道串聯(lián)。在他的眼中，城市就是居住機器的放大，一切都要享受工業(yè)化發(fā)展的成果，像造機器一樣造城市?！堆诺鋺椪隆分饕槍Φ氖浅鞘械膰乐匚廴?、疾病流行，以及貧富的巨大不均，針對工業(yè)化帶來的無節(jié)制的環(huán)境污染對城市的摧殘。從這個角度看，《雅典憲章》是正確的。

美國城鎮(zhèn)化之后，建筑師們又在1977年于秘魯?shù)睦R召開了一次大會。這次大會的主題是反思福特式的流水線為代表的工業(yè)文明對城市肌理的破壞，提出了《馬丘比憲章》。他們認為，汽車、城市的機動性給城市造成了空氣污染、交通擁堵，清晰的功能分區(qū)肢解了城市，城市應(yīng)該是流動的、統(tǒng)一的空間，不能被簡單肢解。

第三波城鎮(zhèn)化浪潮出現(xiàn)在南美、南亞等發(fā)展中國家。這一波浪潮時間很短，50年時間就把人口轉(zhuǎn)移得差不多了。比如南美的巴西，兩億人口中有80%住在大城市，智利人口不到1800萬，超過700萬人生活在首都圣地亞哥。主流經(jīng)濟學(xué)家很歡迎這種模式，因為資源很聚集。但是，聯(lián)合國人居署2005年報告認為第三次城市化浪潮造成了嚴重的居住不公平，這些國家中，多達70%，至少50%的城市人口居住在貧民窟。

中國城市怎么辦

《瞭望東方周刊》：中國的城鎮(zhèn)化在這三次浪潮之后，但還是遇到了不少同樣的問題。

仇保興：中國的城鎮(zhèn)化速度和第三次浪潮一致，非?？欤枪I(yè)化、信息化、全球化、機動化四種力量共同推動下的快速產(chǎn)物。短短37年時間，我們的城市就出現(xiàn)了相當(dāng)于歐美上百年才出現(xiàn)的城市病，比如空氣污染、交通擁堵、居住的嚴重不公平，城市還是“青壯年”，但是“老年病”齊發(fā)，所以說我國的城市是未老先衰。

治理未老先衰的城市病，就要以問題導(dǎo)向，有的放矢。

《瞭望東方周刊》：那我們應(yīng)該如何治理自己的城市?。?/p>

仇保興：我們犯了很多前人犯過的錯誤，缺乏系統(tǒng)經(jīng)驗總結(jié)學(xué)習(xí)。所以這次工作會議特別提到，要學(xué)習(xí)認識城市發(fā)展規(guī)律，不能藐視城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

二戰(zhàn)后，歐洲的城市重建時，人口大量向大城市集中。時任英國首相丘吉爾認為，在打敗德國后，500萬前線的年輕男女要回家結(jié)婚生子，這些人在國土上怎么分布，會影響英國的命運，如果都到倫敦，倫敦就會癱瘓。因此，戰(zhàn)爭還沒結(jié)束，他就召集規(guī)劃學(xué)家，在英國規(guī)劃建設(shè)了30座新城，把人口分流。

丘吉爾的做法今天來看是十分正確的，他的理論來自美國規(guī)劃學(xué)家沙里寧。沙里寧認為大城市必須走有機疏散的道路，人口超過300萬的大型城市，必須適時建立衛(wèi)星城疏散人口。有機疏散理論強調(diào)衛(wèi)星城必須有與主城市同等或者更強的反磁力。反磁力是由城市的就業(yè)崗位、生活品質(zhì)、醫(yī)療教育等城市服務(wù)功能水平構(gòu)成的。而中國的一些衛(wèi)星城，居住區(qū)周邊既沒有工作崗位，也沒有好的學(xué)校醫(yī)院，完全違背了新城建設(shè)原理。

《瞭望東方周刊》：這次會議還提出城市安全問題，這方面我們有沒有可以借鑒的經(jīng)驗？

仇保興：和美國的城市比，中國城市的人口密度比較高，每平方公里達1萬人，美國連2000人都不到。一個城市人口密度越高，城市災(zāi)害造成的損失就越大。

哥倫比亞大學(xué)對城市災(zāi)害有個估算，認為全球600多座大城市，80%以上都處在一種災(zāi)害威脅之下。但中國很多城市是處于好幾種災(zāi)害威脅之下，因為中國的人口規(guī)模大、密度高、地下基礎(chǔ)設(shè)施欠賬多。

安全是城市生活的第一要素，但是中國的城市規(guī)劃舊模式并不利于城市安全。我們的城市都是按照工業(yè)化模式建設(shè)的，很多設(shè)施都是集中的、大型的。部分城市只有一個污水處理廠、一個自來水廠、一個變電站，其中一個出問題，生命線就中斷了，城市就癱瘓了。

最近20年，國際上提出“彈性城市”。彈性城市的定義是，一個城市如果是彈性的，在外界的災(zāi)害，或是國際市場波動的干擾下，城市的主要功能還能正常運轉(zhuǎn)，這就是彈性。

怎么建立彈性？大自然是很有彈性的，億萬年的進化過程中很經(jīng)得起破壞。那么城市應(yīng)該怎樣獲得彈性？

比如說，城市的通訊基站有聯(lián)通、移動、電信等多家公司并存，破壞了一家還有其他的，城市的通訊就不會癱瘓，這就是多中心形成彈性的例子。

因此，我們應(yīng)該把工業(yè)文明倡導(dǎo)的集中、大型、單向度思維轉(zhuǎn)成符合生態(tài)文明原則的分布式、循環(huán)式思維，要打造多中心、小型化、網(wǎng)絡(luò)式的生命線，這樣，城市就會變得很有彈性。