米　娟

(太原學(xué)院 政法系,山西 太原 030032)

北京大都市治理實(shí)證研究
——基于GIS方法

米娟

(太原學(xué)院 政法系,山西 太原 030032)

摘要：隨著北京大都市建設(shè)“世界城市”目標(biāo)的提出,對(duì)北京大都市治理的研究迫在眉睫。通過運(yùn)用地理信息系統(tǒng)對(duì)北京大都市公共資源配置現(xiàn)狀進(jìn)行分析,北京市目前存在行政區(qū)劃設(shè)置不合理、公共資源配置不均衡以及區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全等問題。北京市進(jìn)行公共治理創(chuàng)新改革必須立足自身發(fā)展,通過行政區(qū)劃變革、城市網(wǎng)格化管理加強(qiáng)城市治理,創(chuàng)新公共產(chǎn)品供給方式,優(yōu)化城市功能布局,加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)公共資源均等化。

關(guān)鍵詞：北京市；大都市治理；地理信息系統(tǒng)；公共資源配置；行政區(qū)劃；城市網(wǎng)格管理

“建設(shè)世界城市”是北京市委、市政府作出的一項(xiàng)重大決策。中國共產(chǎn)黨北京市第十一次代表大會(huì)作了題為《全力推動(dòng)首都科學(xué)發(fā)展,為建設(shè)中國特色世界城市而努力奮斗》的報(bào)告。報(bào)告指出,推動(dòng)建設(shè)北京為世界城市的任務(wù),已經(jīng)歷史性地?cái)[在了面前。同時(shí),要把北京建設(shè)成為有中國特色的世界城市,是《北京城市總體規(guī)劃》的戰(zhàn)略部署。世界城市是指經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展、公共資源利用最大化、創(chuàng)新能力高度發(fā)達(dá)、居住條件高度優(yōu)越、社會(huì)環(huán)境和諧、治理開放多元的經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)文明和諧發(fā)展的世界性大都市。[1]評(píng)價(jià)世界城市的指標(biāo),在宏觀方面包括土地面積、常住人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等要素;在微觀方面,包括城市公共資源如教育資源、醫(yī)療資源、文化資源和交通資源。[2]本文以微觀方面為側(cè)重點(diǎn),通過對(duì)北京市各區(qū)縣公共資源配置微觀方面的研究,對(duì)北京市建設(shè)世界城市路徑進(jìn)行探索。

一、北京市公共資源之GIS分布

公共資源的提供與城市運(yùn)行、市民生活緊密相關(guān),也是衡量北京大都市和諧宜居程度的指標(biāo)之一。所謂公共資源是指,由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行行政職能的社會(huì)團(tuán)體和其他組織依據(jù)國家法律法規(guī)提供的具有公益性、非排他性、非競爭性的公共服務(wù)資源。[3]公共資源是社會(huì)公眾共同享有的社會(huì)公共服務(wù)與城市基礎(chǔ)設(shè)施,衡量大都市公共資源配置的指標(biāo)主要包括教育、醫(yī)療、文化、體育、城市環(huán)境、交通設(shè)施等。北京市由十七個(gè)區(qū)縣組成,為研究需要,本文將這十七個(gè)區(qū)縣分為中心城區(qū)和新城地區(qū)。中心城區(qū)包括東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)。新城地區(qū)包括通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、昌平區(qū)、房山區(qū)、亦莊開發(fā)區(qū)、門頭溝區(qū)、平谷區(qū)、懷柔區(qū)、密云縣、延慶縣。

受地區(qū)生產(chǎn)總值、常住人口影響,投入社會(huì)的公共資源的數(shù)量和質(zhì)量是有差異的。一般來說,地區(qū)生產(chǎn)總值高、常住人口密度大的地區(qū),公共資源配置狀況較好。2012年北京市生產(chǎn)總值14 113.6億元,其中中心城區(qū)生產(chǎn)總值9 887.35億元,約為新城地區(qū)的2.3倍?？梢娭行某菂^(qū)經(jīng)濟(jì)能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于新城地區(qū)。近年來,北京市人口規(guī)模劇增,分布極不均衡,人口在東城區(qū)、西城區(qū)高度聚集。土地面積僅占北京市土地面積0.57%的首都功能核心區(qū)常住人口達(dá)到216.2萬人,占北京市常住人口的11.02%。中心城區(qū)人口密度大大高于新城地區(qū)人口密度,中心城區(qū)的人口密度約為新城地區(qū)人口密度的16倍,中心城區(qū)巨大的磁力作用顯而易見。

圖1　北京市2012年各區(qū)縣地區(qū)生產(chǎn)總值、土地面積和常住人口情況

此外,公共資源配置還受提供者偏好、地域、投入產(chǎn)出比等因素的影響。一般而言,優(yōu)質(zhì)公共資源集中在城市中心。本文主要從教育資源、醫(yī)療資源、文化資源和交通資源四方面對(duì)北京市公共資源配置進(jìn)行分析。

(一)北京大都市教育資源配置現(xiàn)狀分析

本文研究的教育資源主要包括學(xué)前教育、小學(xué)、中學(xué)以及高等教育資源。關(guān)注教育資源配置對(duì)一個(gè)城市的區(qū)域發(fā)展有著至關(guān)重要的意義。一個(gè)區(qū)域如果有了好的教育資源,就會(huì)吸引更多優(yōu)秀的人才落戶,就會(huì)形成優(yōu)秀人才集聚地,從而帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、教育、文化、交通等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此,若要實(shí)現(xiàn)北京市各區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展,教育資源的配置問題首當(dāng)其沖。根據(jù)北京市教委2010年發(fā)布的數(shù)據(jù),全市共有281所一級(jí)一類幼兒園,中心城區(qū)(東城區(qū)、西城區(qū)、海淀區(qū)、朝陽區(qū)、石景山區(qū)、豐臺(tái)區(qū))共有238所,占全市的84.7%，新城區(qū)(昌平區(qū)、通州區(qū)、順義區(qū)、大興區(qū)、門頭溝區(qū)、懷柔區(qū)、平谷區(qū)、房山區(qū)、密云縣、延慶縣)只有43所,占全市的15.3%,學(xué)前優(yōu)質(zhì)教育資源嚴(yán)重失衡。北京市33所重點(diǎn)小學(xué)也全部分布在中心城區(qū)。52所示范高中位于中心城區(qū),占全市70.3%,相比之下,新城地區(qū)只有22所,高中優(yōu)質(zhì)教育資源在中心城區(qū)和新城地區(qū)呈三七開局面。高校則主要分布在海淀區(qū)、朝陽區(qū)以及昌平區(qū)，海淀區(qū)、朝陽區(qū)可謂是優(yōu)質(zhì)高等教育資源集中地,而昌平區(qū)得益于廣闊的區(qū)域面積以及發(fā)達(dá)的交通設(shè)施,使得得到飽和的城區(qū)內(nèi)高校遷移至此或在此建立分校區(qū),從而導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教育資源的流入。

(二)北京大都市醫(yī)療資源配置現(xiàn)狀分析

圖2　北京市2012年各區(qū)縣教育資源配置情況

醫(yī)療資源是政府提供給社會(huì)公眾的保障性資源。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù),我們可以看出,醫(yī)療資源過度向中心城區(qū)集中,優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布嚴(yán)重不均衡。北京市共有6 539個(gè)衛(wèi)生機(jī)構(gòu),其中,分布在中心城區(qū)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)就占到58.8%。中心城區(qū)共分布著371所醫(yī)院,占北京市醫(yī)院總數(shù)的67.5%,而優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源如三級(jí)甲等醫(yī)院共有67所,其中63所分布在中心城區(qū),僅僅有4所分布在新城地區(qū),順義區(qū)、大興區(qū)、平谷區(qū)、密云縣和延慶縣則無三級(jí)甲等醫(yī)院。優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源分布嚴(yán)重不均衡,造成了中心城區(qū)大量進(jìn)京就醫(yī)流動(dòng)人口,這對(duì)新城地區(qū)的發(fā)展也造成了制約。此外,從執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)和注冊(cè)護(hù)士數(shù)來看,中心城區(qū)平均每千人口擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)師數(shù)也普遍高于新城地區(qū),其中東城區(qū)、西城區(qū)尤高。這說明中心城區(qū)的醫(yī)療保障能力要遠(yuǎn)高于新城地區(qū),這也是導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源源源不斷地涌向中心城區(qū)的一個(gè)重要原因。

圖3　北京市2012年各區(qū)縣醫(yī)療資源配置情況

(三)北京大都市文化資源配置現(xiàn)狀分析

近三年,北京市的公共圖書館數(shù)量沒有變化,共有25個(gè)公共圖書館。其中,中心城區(qū)與新城地區(qū)圖書館在全市所占比例分別為56%和44%,分布較為均衡。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),2012年中心城區(qū)的總藏書冊(cè)數(shù)約占全市的88.99%,總流通人次為全市的82.59%,書刊外借冊(cè)次數(shù)占到全市的74.98%。很明顯,優(yōu)質(zhì)圖書資源仍舊集中在中心城區(qū)內(nèi)。

此外,根據(jù)2012年的數(shù)據(jù),中心城區(qū)文化館數(shù)量占全市的45%,低于新城區(qū)的文化館數(shù)量,但中心城區(qū)高層次的博物館數(shù)量占全市的77.86%,博物館大多集中在中心城區(qū)[4]。這同時(shí)也說明了很多優(yōu)質(zhì)的歷史文化資源仍舊集中在中心城區(qū),新城地區(qū)的居民在其居住區(qū)接觸到這些優(yōu)質(zhì)的歷史文化資源途徑有限。

圖4　北京市2012年各區(qū)縣公共圖書館分布情況

(四)北京大都市交通資源配置現(xiàn)狀分析

公共交通包括公交車、地鐵兩種公共出行方式。中心城市無論是公交系統(tǒng)還是地鐵軌道都十分便利,通勤成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新城地區(qū)。新城地區(qū)的公共交通資源配置不足,通達(dá)性和便利性與中心城區(qū)相比有很大的差距。交通不便是新城地區(qū)人口稀少的主要原因之一。交通便利又會(huì)導(dǎo)致居住人口增多,這又導(dǎo)致了中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與交通之間的矛盾。據(jù)統(tǒng)計(jì),截止到2012年,北京市機(jī)動(dòng)車保有量約為520萬輛,比2011年增加21.7萬輛,上升4.4%;比2000年上升362.2萬輛。北京市中心城區(qū)公路里程共384公里,占北京公路總里程的1.8%,而中心城區(qū)的民用汽車擁有量竟達(dá)到3 012.2萬輛,占北京市全部民用汽車擁有量的66.52%?？梢?中心城區(qū)的交通壓力特別大。

圖5　2000年-2012年北京市機(jī)動(dòng)車保有量增長趨勢(shì)圖

從北京市每兩分鐘刷新一次的實(shí)時(shí)交通路況圖來看,二環(huán)以內(nèi)嚴(yán)重?fù)矶?居民一次出行平均需要比暢通時(shí)多花費(fèi)1.1倍以上時(shí)間;二環(huán)至三環(huán)中度擁堵,居民一次出行平均需要比暢通時(shí)多花費(fèi)0.8～1.1倍時(shí)間;三環(huán)至四環(huán)輕度擁堵,居民一次出行平均需要比暢通時(shí)多花費(fèi)0.5～0.8倍時(shí)間;四環(huán)以外交通較為暢通,居民可順暢到達(dá)目的地。這說明北京的交通壓力仍舊集中體現(xiàn)在二環(huán)、三環(huán)以內(nèi)的中心城區(qū)，近郊、遠(yuǎn)郊地區(qū)交通情況尚屬良好。

圖6　北京市實(shí)施交通路況圖

通過對(duì)北京市現(xiàn)有公共資源GIS分布狀況研究可知,北京市公共資源配置極度不均衡,優(yōu)質(zhì)資源如教育、醫(yī)療、文化等均集中在中心城區(qū),成為導(dǎo)致中心區(qū)域人口膨脹的主要誘因。伴隨這些效益而來的是交通壓力日益膨脹、環(huán)境污染加劇,從而降低了北京市的宜居程度,單中心的發(fā)展加大了城郊發(fā)展差距,“攤大餅”式的城市發(fā)展模式導(dǎo)致了很多社會(huì)問題的出現(xiàn),形成了北京大都市發(fā)展的梗阻。

二、北京大都市治理梗阻及問題剖析

建設(shè)世界城市要求北京必須可持續(xù)、有序發(fā)展。然而,通過上述分析我們可以發(fā)現(xiàn),目前的北京大都市發(fā)展仍舊存在很多令人擔(dān)憂的問題：城鄉(xiāng)沒有統(tǒng)籌發(fā)展、中心城區(qū)功能過于密集、交通壓力過大、資源配置不均衡、生態(tài)環(huán)境堪憂、區(qū)域協(xié)調(diào)合作能力不強(qiáng)等問題無一不阻礙世界城市的構(gòu)建。

(一)早期行政區(qū)劃設(shè)置不合理,城市結(jié)構(gòu)布局存在漏洞

早期的北京市行政區(qū)劃將北京市劃分為18個(gè)區(qū)縣,過細(xì)的行政區(qū)域的劃分導(dǎo)致行政區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重,各個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到剛性行政區(qū)劃的阻隔,生產(chǎn)力受到阻礙導(dǎo)致城市流內(nèi)部的人、財(cái)、物無法在市場(chǎng)內(nèi)連續(xù)通暢流動(dòng),產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、環(huán)境污染等問題嚴(yán)重,阻礙了北京市整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。[5]中心城區(qū)目前現(xiàn)有的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)不能滿足日益增長的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,功能高度集聚、住房緊張、生活服務(wù)設(shè)施缺乏、水資源利用效率低、城市宜居質(zhì)量較差,造成嚴(yán)重的“城市病”;新城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平總體上仍較低且不平衡,城鎮(zhèn)發(fā)育滯后,基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不協(xié)調(diào),不能有效發(fā)揮市區(qū)疏散功能承接地的作用。商業(yè)、金融、醫(yī)療、高校教育以及政府機(jī)構(gòu)等公共資源集中在中心區(qū)域,優(yōu)勢(shì)過于明顯,而新城地區(qū)往往只具備居住、購物、休閑娛樂等功能,職住分離,導(dǎo)致居住地與工作地高度分離,從而出現(xiàn)上班時(shí)間人流從周邊郊區(qū)傾巢而出流向中心商業(yè)集聚地,下班時(shí)間又流回居住地,既造成了核心區(qū)域經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展,周邊城市條件相對(duì)落后,周邊城市無法反哺核心區(qū)域形成反“磁力中心”,同時(shí)也導(dǎo)致了交通擁堵、空氣污染等社會(huì)問題的出現(xiàn)。長此以往,必將阻礙北京市和諧社會(huì)的建立。

(二)公共資源配置非均衡化,造成城市“攤大餅”式發(fā)展

縱觀發(fā)達(dá)國家城市化進(jìn)程,英國城市化水平從26%增加到70%用了90年時(shí)間;法國從25.5%增加到71.7%、美國從25.7%增加到75.2%用了120年,而我們國家從28%增加到45%卻只用了15年,且以每年提高1%的速度遞增,至2010年已經(jīng)達(dá)到47%,預(yù)計(jì)在2035年將增加到75%左右?？梢?我國只用了相當(dāng)于英國1/2的時(shí)間、美國1/3的時(shí)間就完成了城市化進(jìn)程[6]47。這雖然從一定程度上體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,然而,這種過度城市化的發(fā)展容易造成地方政府盲目追求“攤大餅”式發(fā)展,導(dǎo)致城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡。

根據(jù)《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》,東城區(qū)、西城區(qū)是北京市首都功能核心區(qū),承擔(dān)商業(yè)中心、醫(yī)療、體育和旅游等功能，是全市社會(huì)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū),地區(qū)生產(chǎn)總值占北京市的23.2%。朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)是北京市城市功能拓展區(qū),是國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地,承擔(dān)教育、科研、文化、旅游等功能,經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、科教文化產(chǎn)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)。顯而易見,這六個(gè)區(qū)域聚集了包括教育、醫(yī)療、文化、旅游在內(nèi)的城市最主要功能,導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人口急劇膨脹,企業(yè)急速聚集。然而,這些核心區(qū)域的輻射能力并沒有得到很好的發(fā)揮,在其自身得到迅速發(fā)展的同時(shí)卻沒有為周邊區(qū)縣的發(fā)展帶來強(qiáng)有力的動(dòng)力。出于對(duì)地理位置、資源配置優(yōu)勢(shì)的考量,大多數(shù)企業(yè)還是選擇向中心城區(qū)集聚以享受城市化帶來的成果,這樣就產(chǎn)生了“馬太效應(yīng)”,中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)越來越發(fā)達(dá),而新城地區(qū)如通州、順義、平谷等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。

(三)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制不健全,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化,造成了資源浪費(fèi)

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本原因。行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指基于行政區(qū)劃界限內(nèi)的經(jīng)濟(jì)。這一概念首先是由國內(nèi)學(xué)者劉君德教授提出來的。劉君德教授認(rèn)為,行政區(qū)經(jīng)濟(jì)是指在既定的行政區(qū)劃范圍內(nèi),行政區(qū)域?qū)^(qū)域經(jīng)濟(jì)的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象[7]93。其中,省區(qū)經(jīng)濟(jì)、市縣領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)等都屬于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中,地方政府從自身的利益出發(fā),干預(yù)地方企業(yè)的發(fā)展,為本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持和便利,從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素難以自由流動(dòng),行政區(qū)域間的產(chǎn)品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)存在著特別高的進(jìn)入壁壘,造成了地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化、資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)、重復(fù)布局、生態(tài)環(huán)境負(fù)外部性。

圖7　北京市各區(qū)縣功能分區(qū)情況

三、北京大都市公共治理創(chuàng)新途徑

(一)進(jìn)行行政區(qū)劃變革,取消石景山區(qū)的建置,將石景山區(qū)并入豐臺(tái)區(qū),設(shè)立新的豐臺(tái)區(qū)

學(xué)者普遍認(rèn)為,地方政府行政碎化是制約大都市區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此,行政區(qū)劃改革的呼聲逐漸浮出水面。石景山區(qū)占地84平方公里,是北京市16個(gè)區(qū)縣中除東城區(qū)、西城區(qū)外占地面積最小的一個(gè)行政區(qū)域。歷史上石景山區(qū)曾是屬于豐臺(tái)區(qū)的一部分,1963年,北京市設(shè)立石景山辦事處(區(qū)級(jí)),以豐臺(tái)區(qū)部分行政區(qū)域?yàn)槠湫姓^(qū)域。1967年,因?yàn)槭卒摰拇嬖?，石景山區(qū)從豐臺(tái)區(qū)分離出來,撤銷原石景山辦事處,獨(dú)立成為北京市的一個(gè)行政區(qū)——石景山區(qū)。首鋼是石景山區(qū)財(cái)政收入的主要來源之一,為石景山區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。2004年,首鋼共上繳稅收16.26億元,占石景山區(qū)總稅收的68.06%;對(duì)石景山區(qū)的貢獻(xiàn)額為4.6億元,占全區(qū)財(cái)政收入的55.4%。[8]然而,由于重工業(yè)對(duì)北京市環(huán)境污染極大,再加上2008年北京市獲得舉辦奧運(yùn)會(huì)的資格,首鋼于2005年被國務(wù)院批準(zhǔn)搬遷到河北遷安、秦皇島等北京市周邊城市。如此一來,石景山區(qū)失去了財(cái)政主要來源,還遺留下了大量富余人員安置、環(huán)境恢復(fù)和保護(hù)、城市建設(shè)等任務(wù),財(cái)政壓力巨大;同時(shí),由于首鋼搬遷提供了大量的閑置土地資源,新的城市規(guī)劃迫在眉睫,城市建設(shè)潛力巨大。

因此,筆者建議,在北京市的行政區(qū)劃改革中,取消石景山區(qū)的建置,將石景山區(qū)并入豐臺(tái)區(qū),設(shè)立新的豐臺(tái)區(qū),利用豐臺(tái)區(qū)的強(qiáng)大財(cái)政作為后備力量,促使兩個(gè)區(qū)域互幫互助,共同進(jìn)行城市建設(shè)、治理環(huán)境污染,這樣便可以減少行政區(qū)劃帶來的不良影響,促進(jìn)兩個(gè)行政區(qū)域的長遠(yuǎn)發(fā)展,改善北京市生態(tài)環(huán)境,實(shí)現(xiàn)共贏。

圖8　北京市行政區(qū)劃變革

(二)采用萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式,設(shè)立城市管理網(wǎng)絡(luò)指揮中心和巡查小組,對(duì)管理空間實(shí)現(xiàn)分層、分級(jí)以達(dá)到全區(qū)域管理

萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式是指在大都市管理中,借助城市管理信息系統(tǒng),將城市區(qū)域劃分為以一萬平方米為基本單位的若干個(gè)網(wǎng)格狀單元,運(yùn)用地理編碼技術(shù),將城市各項(xiàng)設(shè)施如道路、橋梁、水、公園、綠地等按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上[9],由專門負(fù)責(zé)各單元的責(zé)任人如城市管理監(jiān)督員對(duì)所分管的萬米單元實(shí)施全時(shí)段監(jiān)控,從而做到權(quán)責(zé)明晰、各司其職,各盡其責(zé),對(duì)管理空間實(shí)現(xiàn)分層、分級(jí)以達(dá)到全區(qū)域管理。

在萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式下,北京市可以在每個(gè)區(qū)縣設(shè)置城市管理網(wǎng)絡(luò)指揮中心和巡查小組,其中巡查小組可以根據(jù)地域分為“區(qū)—街道—社區(qū)—單元網(wǎng)格”四個(gè)層級(jí)。在管理過程中,各個(gè)單元網(wǎng)格負(fù)責(zé)人或巡查員一旦發(fā)現(xiàn)如井蓋丟失、垃圾亂堆、道路橋梁遭到損壞等問題,可以利用隨身攜帶的具有定位功能的信息采集器將問題信息上報(bào)給指揮中心,各單元格居民若發(fā)現(xiàn)城市問題,亦可及時(shí)撥打城市管理特服號(hào)上報(bào)給巡查員或負(fù)責(zé)人,由巡查員或負(fù)責(zé)人及時(shí)核實(shí)問題并上報(bào)指揮中心。最后,指揮中心將迅速通知擔(dān)負(fù)城市管理職能的有關(guān)部門進(jìn)行處理、核查、反饋、評(píng)價(jià)。通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和先進(jìn)的通訊設(shè)備,迅速處理城市管理中存在的問題,不僅提高了城市管理的有效性,促進(jìn)了大都市區(qū)域公共治理能力,同時(shí)也增強(qiáng)了民眾對(duì)城市管理的參與度,提高了其自主管理能力。

(三)優(yōu)化城市功能布局,疏解優(yōu)質(zhì)公共資源

從單中心集中式的城市結(jié)構(gòu)向多中心分散式的城市結(jié)構(gòu)過渡,城市發(fā)展不再是同心圓式向外擴(kuò)散,而是以圈層結(jié)構(gòu)沿著多方向自由發(fā)展,是當(dāng)今世界大都市發(fā)展的趨勢(shì)。[10]304一方面,嚴(yán)格限制中心城區(qū)醫(yī)療、行政辦公、商業(yè)等大型服務(wù)設(shè)施的新建和擴(kuò)建,穩(wěn)步推進(jìn)居住、教育、醫(yī)療等功能向新城地區(qū)轉(zhuǎn)移,從源頭上解決中心城區(qū)交通擁堵、資源過度集中等問題,提高城市運(yùn)行效率。另一方面,加大資金投入與補(bǔ)貼,加大基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率,引導(dǎo)中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共資源向新城地區(qū)資源薄弱地區(qū)轉(zhuǎn)移。

教育資源配置方面,應(yīng)當(dāng)著重將中心城區(qū)的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)疏解至新城地區(qū)。根據(jù)各區(qū)縣的發(fā)展優(yōu)勢(shì),采取區(qū)縣“一幫一”方式,進(jìn)行中心城區(qū)向新城地區(qū)優(yōu)質(zhì)教育人才的輸出,建立教育基地,平衡教育資源配置。海淀區(qū)、朝陽區(qū)高校較多,可以鼓勵(lì)其在新城區(qū)建立分校及各院辦分院建設(shè),分散高等教育人才至新城地區(qū)。另外,加大教育資金投入,擴(kuò)大教育基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率。北京市應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)義務(wù)教育投入,給愿意去新城區(qū)工作的優(yōu)秀教師以補(bǔ)貼,在新城地區(qū)建立起重點(diǎn)小學(xué)、重點(diǎn)中學(xué)。

醫(yī)療資源配置方面,引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向新城地區(qū)疏散。嚴(yán)格限制中心城區(qū)醫(yī)務(wù)用地、醫(yī)用大樓的審批、建設(shè),加大新城地區(qū)醫(yī)療設(shè)施投入力度,健全醫(yī)療用具、醫(yī)務(wù)設(shè)備等,同時(shí)輸送優(yōu)秀的醫(yī)務(wù)人員,為醫(yī)務(wù)人員營造一個(gè)良好的工作環(huán)境。

文化資源配置方面,新城建設(shè)是一個(gè)長期的過程,不僅需要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)院、學(xué)校等公益性服務(wù)設(shè)施,還需要輔助優(yōu)質(zhì)文化資源。這就需要政府加強(qiáng)對(duì)新城地區(qū)文化資源的重視程度,加大資金投入,大力投資進(jìn)行新城地區(qū)的文化資源建設(shè)。按照一定的比例建設(shè)公共圖書館、博物館,增加圖書館總藏書量,為當(dāng)?shù)刈x者提供良好的公共服務(wù)。

交通資源配置方面,該堅(jiān)持公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,引導(dǎo)小客車合理使用,加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),加快軌道地鐵的建設(shè)。盡快完善北京市新城地區(qū)與中心城區(qū)、新城地區(qū)之間的軌道綜合交通走廊建設(shè),例如城鐵、環(huán)路、高速路建設(shè)。如此一來,新城地區(qū)和中心城區(qū)地理距離就會(huì)縮短,帶動(dòng)企業(yè)和居民入住新城地區(qū)就業(yè),帶動(dòng)新城地區(qū)軌道交通沿線的房地產(chǎn)開發(fā),促進(jìn)新城地區(qū)的建設(shè)。此外,大力推廣GIS技術(shù)在交通規(guī)劃中的應(yīng)用,包括公共交通、土地使用、區(qū)域人口、交通路口的微觀信息等大量與交通規(guī)劃有關(guān)的方面,甚至有可能會(huì)與目前應(yīng)用較成熟的交通規(guī)劃軟件包鏈接,為交通規(guī)劃提供成形的數(shù)據(jù)信息[11],從整體上提高交通規(guī)劃工作效率。

總之,北京要建設(shè)世界城市,必須立足自身發(fā)展,通過行政區(qū)劃變革、城市網(wǎng)格化管理加強(qiáng)城市治理,創(chuàng)新公共產(chǎn)品供給方式,優(yōu)化城市功能布局,加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)公共資源均等化和城鄉(xiāng)交通一體化建設(shè)。

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[責(zé)任編輯：姚曉黎]

An Empirical Study of Beijing Metropolitan Governance Based on Geographic Information Systems

MI Juan

(Politics and Law Department, Taiyuan University, Taiyuan 030032, China)

Abstract：With the “world city” target proposed by Beijing metropolitan, researches on Beijing metropolitan regional public governance is significant. By making the study of the geographic information system distribution of public resources in Beijing metropolitan area through the geographic information system, Beijing meets problems such as unreasonable administrative divisions setting, unbalanced allocation of public resources and the unsound regional coordination mechanism. Beijing, which aims at carrying out innovative public governance reform based on its own development, must reform the administrative divisions, improve urban networking management to strengthen metropolitan governance, innovate the public goods supply, optimize the layout of urban functions, speed up the construction of transportation infrastructure and promote the equalization of public resources.

Key words：Beijing;metropolitan government; geographic information system; public resources configuration; administrative division; urban networking management

收稿日期:2016-04-23

作者簡介:米娟(1989-),女,山西臨汾人,太原學(xué)院政法系教師,研究方向:大都市區(qū)域公共治理。

文章編號(hào)：2096-1901(2016)03-0014-06

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A