薛冰

摘 要： 主動適應(yīng)和積極引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，應(yīng)不斷深化行政審批制度改革，解決簡政放權(quán)與加強(qiáng)監(jiān)管的扭曲和脫節(jié)，在簡政放權(quán)激發(fā)市場主體內(nèi)在活力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力以及提高政府治理能力的同時，應(yīng)當(dāng)注重改革市場監(jiān)管手段和加強(qiáng)市場監(jiān)管能力建設(shè)，加快構(gòu)建市場監(jiān)管法律體系，更好地服務(wù)于人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

關(guān)鍵詞： 簡政放權(quán)； 市場監(jiān)管； 問題； 路徑

中圖分類號： D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.017

隨著市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展壯大，其所包含的經(jīng)濟(jì)總量以及各類經(jīng)濟(jì)行為都十分豐富。對此而言市場監(jiān)管是不可缺少的，需要通過市場監(jiān)管規(guī)范市場中的各項(xiàng)行為，確保市場秩序的穩(wěn)定。簡政放權(quán)就是精簡市場監(jiān)管方面各部權(quán)力設(shè)置，簡化相關(guān)部門處理事務(wù)的權(quán)限與程序，使其能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展。

一、全面解讀簡政放權(quán)

（一）簡政放權(quán)的提出

新時期簡政放權(quán)思想的提出，主要是指在市場中精簡相關(guān)政府機(jī)構(gòu)部門，將部分權(quán)力下放給相關(guān)企業(yè)，使企業(yè)在市場中能夠自主決定某些行為。簡政放權(quán)就是要轉(zhuǎn)變政府職能，是為了有效調(diào)控市場、控制通貨膨脹、預(yù)防市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)險以及穩(wěn)定市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提出的重大改革舉措，這也是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定高度的客觀需求。[1]自從新一屆中央政府成立以來，簡政放權(quán)的討論已歷經(jīng)了多次會議，其所表現(xiàn)的新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子的改革魄力是值得肯定的。簡政放權(quán)的思想，是建立在對我國具體國情深刻的認(rèn)識分析的基礎(chǔ)之上的，既是對我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮的肯定，也是對人民群眾的信任。目前我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在經(jīng)歷轉(zhuǎn)型升級，簡政放權(quán)的推行將大大減少相關(guān)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的桎梏，給予其足夠的政策支持和權(quán)力支持，利于其提升國際競爭力。不僅如此，簡政放權(quán)思想還是實(shí)現(xiàn)中國夢所必須進(jìn)行的改革。只有精簡政務(wù)，放開權(quán)力，讓每個人都能夠做夢、敢于做夢，把心思和精力統(tǒng)一起來，為實(shí)現(xiàn)中國夢而努力奮斗。2014年，國務(wù)院連續(xù)三次會議明確提出了機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的具體思想，強(qiáng)調(diào)要協(xié)調(diào)處理好政府與社會以及政府與市場之間的關(guān)系，放開部分權(quán)力，管理好職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，深入推行簡政放權(quán)相關(guān)工作。

（二）簡政放權(quán)的影響

簡政放權(quán)是將權(quán)力下放，給予企業(yè)和基層更多處置事務(wù)的權(quán)力。截至目前，國務(wù)院總共批準(zhǔn)取消和下放行政審批事項(xiàng)133項(xiàng)，切實(shí)推進(jìn)簡政放權(quán)工作進(jìn)程。簡政放權(quán)的核心內(nèi)容就是改革行政審批制度，簡化行政審批流程，將原本屬于市場的權(quán)力歸還給市場，強(qiáng)化市場自身的作用。簡政放權(quán)是對政府部門的削權(quán)，是政府部門的內(nèi)在革命，其會刺激部分政府部門的神經(jīng)，甚至直接威脅部分政府部門的經(jīng)濟(jì)利益。但這是市場發(fā)展的需要，也是普通民眾的基本訴求。簡政放權(quán)能夠激發(fā)市場主體的活力與創(chuàng)造力，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展，也能更好地發(fā)揮地方政府或區(qū)域部門的作用，使其在市場經(jīng)濟(jì)中扮演更加重要的角色，為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型貢獻(xiàn)更多的力量。[2]

簡政放權(quán)不僅是下放權(quán)力，也是強(qiáng)化管理的重要環(huán)節(jié)。下放部分權(quán)力，精簡政府職能，可以更加清晰明確地界定各部門的所屬職權(quán)范圍和工作內(nèi)容，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中能夠切實(shí)按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行市場監(jiān)管。[3]在整個市場中覆蓋一張巨大的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，確保市場的各種動態(tài)各類行為都能夠受到合法監(jiān)管，保證民生以及市場穩(wěn)定。同時也可以提升政府部門工作效率以及社會對政府職能部門的公信度，使其能夠更好地為人民服務(wù)。

二、全面解讀市場監(jiān)管

（一）市場監(jiān)管的內(nèi)容

市場監(jiān)管的主要內(nèi)容在于市場主體準(zhǔn)入和市場行為者兩個方面。市場主體準(zhǔn)入行為開始于審核登記，為了支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展，避免出現(xiàn)投資不合理的情況，防止出現(xiàn)非法經(jīng)營的市場活動，在資質(zhì)審核通過之后，還需要加強(qiáng)巡查回訪，監(jiān)督相關(guān)企業(yè)是否存在超出其登記經(jīng)營范圍的行為，諸如虛假驗(yàn)資、超出營業(yè)范圍和抽逃出資等情況。主體準(zhǔn)入是市場監(jiān)管的大門，是市場監(jiān)管的第一道關(guān)卡。在通過主體準(zhǔn)入的審核之后，就需對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行市場行為的監(jiān)管。部分經(jīng)營者在通過審核后受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，不惜違反法律法規(guī)進(jìn)行制假售假，虛假宣傳，搞不正當(dāng)競爭等，嚴(yán)重擾亂了市場秩序，損害了同行業(yè)其他經(jīng)營者的合法權(quán)益和經(jīng)濟(jì)利益，對整個行業(yè)產(chǎn)生了破壞性的影響。

主體準(zhǔn)入和經(jīng)營行為等方面的市場監(jiān)管只是宏觀方面的市場監(jiān)管，而市場監(jiān)管也存在微觀方面，正是無數(shù)微觀對象才構(gòu)建成了宏觀的市場整體。微觀監(jiān)管既是對宏觀監(jiān)管的具體體現(xiàn)，也是宏觀監(jiān)管的基礎(chǔ)。具體來說，就是通過行政行為來對市場主體準(zhǔn)入和市場經(jīng)營行為進(jìn)行規(guī)范，具體需要對某一經(jīng)營者的實(shí)際違法情況進(jìn)行處罰，并對業(yè)界形成震懾作用，如此才能促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康有序的發(fā)展。

（二）市場監(jiān)管的意義內(nèi)涵

市場監(jiān)管具有對市場普遍性的監(jiān)督管理作用，并非對單一行業(yè)、單一市場或單一區(qū)域進(jìn)行的監(jiān)督管理。在以往傳統(tǒng)的市場監(jiān)管工作中，主要是各地工商行政管理部門對涉嫌欺詐、假冒偽劣和擾亂市場等一系列有形的市場行為進(jìn)行的監(jiān)督管理，其忽視了對市場自身行為以及市場規(guī)律等方面的管理，甚至對于線上市場的監(jiān)督管理形同荒漠，諸如各類網(wǎng)上購物、電視購物和電子商務(wù)等。簡單來說，市場監(jiān)管不應(yīng)該局限于具體交易行為，而應(yīng)該從具體擴(kuò)展到抽象，深入研究市場規(guī)律和新興市場的模式特點(diǎn)，著眼于市場的發(fā)展及經(jīng)濟(jì)走勢。市場監(jiān)管的作用在于規(guī)范市場行為，穩(wěn)定市場秩序，按照國家全局戰(zhàn)略進(jìn)行資源配置，保護(hù)鞏固現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平，保護(hù)企業(yè)和公民的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益，協(xié)調(diào)處理市場中的各類經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康良好發(fā)展。

（三）市場監(jiān)管的三大原則

市場監(jiān)管的作用在于保護(hù)投資者利益，建立公平合理透明的市場環(huán)境，在法律框架和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的約束下，進(jìn)行正當(dāng)合法公平公正公開的市場行為，確保市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步提升，民眾利益不受侵犯。所提出的公平、公正、公開即為市場監(jiān)管的三大基本原則。

1. 公開原則也可以稱為信息公開原則，即實(shí)現(xiàn)市場信息的公開化，要求市場必須提升行業(yè)信息的透明度，給予投資者足夠的知情權(quán)。公開原則一般包括兩個方面，即相關(guān)信息的前期披露和后期持續(xù)披露。以證券行業(yè)為例，前期披露主要是指發(fā)行方應(yīng)該在證券首次發(fā)行時完全披露關(guān)系到投資者決策的各項(xiàng)信息，比如行業(yè)競爭力、產(chǎn)品盈利和企業(yè)規(guī)劃等信息。后期持續(xù)披露即指證券發(fā)行方在證券發(fā)行后應(yīng)該定時向民眾公布影響其后續(xù)操作決策的相關(guān)信息，諸如月度財報、季度財報等信息。公開相關(guān)信息的基本要求就是務(wù)必確保信息的真實(shí)性和完整性，絕不可對信息斷章取義或是報喜不報憂，進(jìn)而對投資者形成錯誤引導(dǎo)，致使其作出錯誤決策。

2. 公平原則主要是指應(yīng)該給予市場活動中所有參與者平等的法律地位，確保所有投資者參與機(jī)會平等、競爭條件平等和經(jīng)濟(jì)利益平等，構(gòu)建一個所有參與者完全公平的市場環(huán)境。還就證券行業(yè)來說，公平原則即要求發(fā)行人有公平的籌資機(jī)會，相關(guān)經(jīng)營機(jī)構(gòu)在市場中具有公平的權(quán)利和責(zé)任，投資者具有公平的交易機(jī)會。不能由于投資者的社會地位、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和職能差異就厚此薄彼，必須按照法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁，公平地進(jìn)行各類市場活動。

3. 公正原則主要是針對各類監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，其要求各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在公開公平的基本原則之上，給予所有被監(jiān)管對象公正的監(jiān)管待遇。公正原則是確保公平公開原則得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，只有監(jiān)管部門公正地對待市場主體和投資者，按照法律法規(guī)切實(shí)對其進(jìn)行監(jiān)督管理，才能促使信息公開和投資者地位公平。公開、公平、公正三項(xiàng)基本原則是貫穿于市場中的基本行為準(zhǔn)則，也是市場各方所必須遵守的原則，只有在此基礎(chǔ)上進(jìn)行各類市場行為，才能保證其行為符合法律法規(guī)和市場規(guī)律。

三、新常態(tài)下簡政放權(quán)突顯出的市場監(jiān)管問題和困境

（一）市場監(jiān)管理念與簡政放權(quán)思想不協(xié)調(diào)

簡政放權(quán)就是精簡政府職能部門，就部分權(quán)力下放，簡化相關(guān)行政審批流程，提高市場的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，以便更好地管理市場服務(wù)民眾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，推動市場日趨成熟。但是從市場監(jiān)管的角度來看，目前存在諸多消極思想與錯誤觀念，與簡政放權(quán)的思想極不協(xié)調(diào)，主要表現(xiàn)在三個方面。一是改革行政審批，簡化了相關(guān)流程，作為監(jiān)管部門而言失去了主要的監(jiān)管陣地。以往市場監(jiān)管工作主要就是通過行政審批和年檢制度來進(jìn)行，在下放這部分權(quán)力之后，相關(guān)部門直接失去了部分監(jiān)管權(quán)力，導(dǎo)致在市場監(jiān)管中形成了部分真空區(qū)域。二是改革行政審批制度之后，相關(guān)部門的監(jiān)管責(zé)任弱化了。對于以往誰審批誰監(jiān)管的工作模式而言，簡化行政審批制度之后，相關(guān)部門缺少審批方面的權(quán)力，其自然而然地就不愿意去挑起監(jiān)管的責(zé)任，在主觀上對這些花費(fèi)精力又具有一定風(fēng)險的工作敬而遠(yuǎn)之，放任不管。三是簡政放權(quán)后，相關(guān)部門的監(jiān)管難度增加了，以往的行政審批制度不復(fù)存在，致使相關(guān)部門失去了最為有效的監(jiān)管手段。加之市場龐雜，監(jiān)管對象太多，導(dǎo)致相關(guān)部門對市場監(jiān)管工作信心不足。

（二）市場監(jiān)管的法律體系與簡政放權(quán)思想存在偏差

近些年我國對于市場監(jiān)管出臺了不少法律法規(guī)，各業(yè)界也有自己的行業(yè)規(guī)定，但是這些法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)定對于審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)的界定很模糊，導(dǎo)致在市場監(jiān)管的工作中存在不少監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管重疊的區(qū)域。[4]導(dǎo)致這種局面的原因主要有三個方面：一是市場監(jiān)管法律體系不健全，對于市場監(jiān)管而言，應(yīng)該具有一整套完善的法律體系來支撐相關(guān)工作。構(gòu)建該法律體系需要以高階位的法律作為指導(dǎo)，多項(xiàng)平級法律羅織成一張完整的市場監(jiān)管法律網(wǎng)絡(luò)，在各方面形成互補(bǔ)，消弭單一法律存在的缺陷或是不同法律之間存在的沖突。二是相關(guān)監(jiān)管法律不能適應(yīng)市場進(jìn)步與簡政放權(quán)的基本思想，甚至與市場發(fā)展和簡政放權(quán)思想存在一定的沖突。對于這部分法律如果不進(jìn)行修改或調(diào)整，將給市場監(jiān)管工作帶來極大的困擾。三是市場監(jiān)管程序立法存在缺陷，就目前實(shí)際情況來說，我國尚缺少監(jiān)管程序方面的法律法規(guī)，在監(jiān)管執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)不符合市場實(shí)際的行為，也容易導(dǎo)致市場監(jiān)管隨意性擴(kuò)大，可能引發(fā)腐敗和不公正等問題。

（三）市場監(jiān)管方式和能力與簡政放權(quán)的思想存在矛盾

在行政審批逐步改革的背景下，市場主體的數(shù)量急劇增加。根據(jù)我國的實(shí)際情況，市場主體經(jīng)營方式存在極大的差異，其資質(zhì)也是良莠不齊，給相關(guān)部門的監(jiān)管工作帶來了很大的難度，使得監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大、監(jiān)管強(qiáng)度逐步上升以及監(jiān)管工作復(fù)雜程度大大增加。這主要是因?yàn)閭鹘y(tǒng)市場監(jiān)管方式不能符合簡政放權(quán)的基本思想。原因在于：一是相關(guān)部門市場監(jiān)管工作的方式主要是依托行政審批過程和年檢進(jìn)行的，在簡政放權(quán)要求簡化行政審批流程后，再想依托此方法進(jìn)行市場監(jiān)管就顯得不切實(shí)際了；二是傳統(tǒng)的救火式市場監(jiān)管無法從根源解決市場中存在的各類問題，只能在出現(xiàn)問題后才著手處理，無法切實(shí)優(yōu)化市場，監(jiān)管效率與質(zhì)量低下，無法獲取民眾認(rèn)可；三是除了監(jiān)管方式，監(jiān)管能力也和簡政放權(quán)思想存在矛盾。由于我國監(jiān)管部門的力量較為分散、監(jiān)管隊(duì)伍缺乏專業(yè)素養(yǎng)和監(jiān)管對象過多超出能力范圍這三個方面的因素，使得市場監(jiān)管工作徒有其表，沒有實(shí)際成效。

四、依法推進(jìn)簡政放權(quán)，加強(qiáng)市場監(jiān)管的著力點(diǎn)和有效路徑

（一）加快市場監(jiān)管法律體系的構(gòu)建

由于簡政放權(quán)與市場監(jiān)管傳統(tǒng)的法律法規(guī)存在一定的矛盾，因此加快市場監(jiān)管法律體系的構(gòu)建就顯得十分必要了。首先要修訂現(xiàn)有的市場監(jiān)管法律法規(guī)，對市場進(jìn)行深入調(diào)研，結(jié)合簡政放權(quán)核心思想，對相關(guān)法律進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚Ｆ渲饕獞?yīng)該集中于行政審批方面，在逐步下放行政審批權(quán)力之后，市場監(jiān)管法律與簡政放權(quán)存在的問題只有通過修正監(jiān)管法律來進(jìn)行解決。同時，根據(jù)簡政放權(quán)的核心思想指導(dǎo)相關(guān)法律法規(guī)的修訂完善。其次是推進(jìn)行政審批法治化進(jìn)程，通過法治化的程序約束和規(guī)范，嚴(yán)格限定行政審批的程序和事項(xiàng)，強(qiáng)化職能監(jiān)督。對不符合相關(guān)規(guī)定的行政審批流程予以取締整改，對于符合相關(guān)規(guī)定的行政審批流程予以嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)行政審批相關(guān)責(zé)任追究，通過法律規(guī)范行政審批權(quán)力的使用。再次是制定市場監(jiān)管法，在市場大數(shù)據(jù)的支撐下，對市場監(jiān)管的基本指導(dǎo)思想、相關(guān)制度、具體規(guī)則和基本原則進(jìn)行明確的界定，對相關(guān)部門的市場監(jiān)管范圍、手段、途徑、程序和依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的闡述，并對市場監(jiān)管對象的相關(guān)非法行為進(jìn)行界定、定性、量刑和提出處罰措施。最后要完善監(jiān)管程序法，細(xì)化相關(guān)部門的市場監(jiān)管程序，盡量減少監(jiān)管工作中的隨意性和不確定性。并且可以賦予部分第三方機(jī)構(gòu)對相關(guān)部門的市場監(jiān)管工作進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，合法化對市場監(jiān)管部門的監(jiān)管。

（二）依照簡政放權(quán)思想改革市場監(jiān)管手段

簡政放權(quán)是政府職能轉(zhuǎn)型的必然之路，是社會進(jìn)步的推動力量。因此，市場監(jiān)管工作就應(yīng)該順應(yīng)簡政放權(quán)基本思想，在簡政放權(quán)的基本思想指導(dǎo)下，進(jìn)行市場監(jiān)管手段的改革與創(chuàng)新。首先，要將市場監(jiān)管工作的核心從行政審批的程序轉(zhuǎn)移出來，更多地進(jìn)入市場之中。簡政放權(quán)給予了企業(yè)更加簡潔的行政審批流程，同時也給予了企業(yè)更多的自主權(quán)利。相關(guān)部門對其進(jìn)行市場監(jiān)管就需要更多地集中在三公原則框架下，對其各方面的行為進(jìn)行監(jiān)管。其次，轉(zhuǎn)變救火式的市場監(jiān)管工作機(jī)制，將被動的市場監(jiān)管工作轉(zhuǎn)型為主動的市場監(jiān)管。不要在市場出現(xiàn)問題之后才進(jìn)行處理，要在市場出現(xiàn)問題之前對各個方面的市場行為進(jìn)行監(jiān)督管理，將各類問題消除在萌芽階段，切實(shí)保證市場的穩(wěn)定和投資者的經(jīng)濟(jì)利益。

（三）加強(qiáng)相關(guān)部門市場監(jiān)管能力建設(shè)

簡政放權(quán)的推行，在很大程度上提升了市場監(jiān)管的困難程度，因此需要對應(yīng)提升相關(guān)部門的市場監(jiān)管能力，才能符合簡政放權(quán)和市場監(jiān)管的雙重要求。首先，集中監(jiān)管部門的監(jiān)管力量。目前我國實(shí)際情況就是市場監(jiān)管部門力量分散，呈現(xiàn)區(qū)域化、碎片化，因此需要將不同行業(yè)不同區(qū)域市場監(jiān)管部門整合起來，使之有機(jī)聯(lián)系起來，形成一個市場監(jiān)管整體。[5] 進(jìn)而能夠在整個市場中相互協(xié)調(diào)，共享資源，強(qiáng)化市場監(jiān)管工作。其次，提升市場監(jiān)管相關(guān)部門工作隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)。市場監(jiān)管需要運(yùn)用很多專業(yè)知識技能，但是目前我國市場監(jiān)管工作隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)水平較低，缺乏相關(guān)專業(yè)學(xué)歷和素養(yǎng)的人才。因此需要加強(qiáng)相關(guān)部門內(nèi)部人員專業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)，同時要引進(jìn)更多具備專業(yè)知識技能的新鮮血液，保證市場監(jiān)管工作更加專業(yè)有效。最后，適當(dāng)擴(kuò)展市場監(jiān)管隊(duì)伍，使其與不斷擴(kuò)大的市場對等。由于市場主體日漸增多，各種新興行業(yè)也形同雨后春筍，因此擴(kuò)大市場監(jiān)管隊(duì)伍，并隨之增加市場監(jiān)管職責(zé)范圍，也是市場監(jiān)管工作未來發(fā)展的基本方向。

因此，精簡政府部門職能結(jié)構(gòu)，簡化市場行為的部分行政審批流程，將有利于提升市場運(yùn)轉(zhuǎn)效率和自主權(quán)力。與此同時，進(jìn)一步簡政放權(quán)對于激發(fā)市場主體內(nèi)在活力、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力、提高政府治理能力、提升社會創(chuàng)造力具有重要意義，是實(shí)現(xiàn)市場起決定性作用，更好發(fā)揮政府依法監(jiān)管的作用，推動中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)新常態(tài)的重要途徑和現(xiàn)實(shí)保障。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]