張延宜

摘 要： 改革開放以來，我國政府職能經(jīng)歷了深刻改革，有效推動了國家的改革進程。教育職能是現(xiàn)代政府職能的核心要素，對于國家的經(jīng)濟發(fā)展和社會進步具有戰(zhàn)略性價值。政府教育職能轉(zhuǎn)變對于高校的發(fā)展空間、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和實踐發(fā)展路徑都具有深刻的影響。隨著我國政府教育職能的轉(zhuǎn)變，我國高校在治理體系、教育市場競爭、辦學特色和目標定位方面面臨著現(xiàn)實性挑戰(zhàn)。面對這些挑戰(zhàn)，高校需要建立以學術(shù)權(quán)力為核心，以參與式治理為特點的高校治理體系；同時以經(jīng)濟社會的發(fā)展為導向，積極參與高等教育的市場競爭，在市場競爭中不斷發(fā)展與完善。

關(guān)鍵詞： 政府職能； 高等教育； 高校治理體系

中圖分類號： G647 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.02.006

1952年我國推動了高等教育院系改革，效仿蘇聯(lián)模式，建立了計劃經(jīng)濟時期的高等教育體制。[1]這種高等教育體制在當時的歷史條件下對于恢復和發(fā)展高等教育事業(yè)發(fā)揮了積極的推動作用，但是隨著進入改革開放的新時期，這種高等教育體制就越發(fā)顯現(xiàn)出各種不適應。因此，隨著我國改革開放進程的推進，高等教育體制也進行著不斷的改革和調(diào)整。盡管這些改革已經(jīng)取得了顯著的成績，但是傳統(tǒng)高等教育體制與經(jīng)濟社會發(fā)展不適應的狀況依舊存在，進一步推動高等教育體制改革仍舊任重道遠。

在我國高等教育體制改革中，政府與高校的關(guān)系是重要內(nèi)容?？紤]到我國高校在經(jīng)費來源、人員編制、所屬部門等方面的特點，政府尤其是教育管理部門在高校的發(fā)展與改革方面具有決定性的作用。高等教育體制的改革離不開政府相關(guān)部門職能的改革與調(diào)整。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，高校也面臨著一系列新的挑戰(zhàn)。積極應對上述改革帶來的挑戰(zhàn)，利用改革所帶來的機遇，是我國高校今后發(fā)展過程中的核心使命。

一、教育職能：現(xiàn)代政府職能的核心要素

從人類政治發(fā)展的歷程來看，政府職能的不斷擴張是重要的歷史趨勢。隨著人類由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會事務的復雜化，人口流動性的增加，社會成員交往范圍的擴大，這些新的歷史趨勢都對傳統(tǒng)的政府職能提出了挑戰(zhàn)，要求政府調(diào)整原有的職能，化解現(xiàn)代社會發(fā)展中出現(xiàn)的新問題和挑戰(zhàn)。因此工業(yè)革命以來，隨著人類社會的發(fā)展速度越來越快，各種新的挑戰(zhàn)和問題日益顯現(xiàn)，政府為了應對這些新挑戰(zhàn)，逐步發(fā)展出傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時代所不具有的新的職能。

在現(xiàn)代社會中，政府具有三個核心職能：維護政治的穩(wěn)定、推動經(jīng)濟的發(fā)展和提供社會福利保障。[2]102-106隨著全球性世界體系的建立，國家之間的經(jīng)濟往來愈加密切，經(jīng)濟之間的競爭也愈加顯著。國家之間的經(jīng)濟競爭也越來越激烈。在這樣的現(xiàn)實環(huán)境下，各國政府都將推動經(jīng)濟發(fā)展作為了政府職能中的核心要素。另外，隨著現(xiàn)代政治文明的發(fā)展，國家能否向社會成員提供優(yōu)良的福利已經(jīng)成為衡量政治發(fā)展水平的重要標志。因此政府的社會福利職能同樣具有重要的意義。從上述兩個方面，我們能夠更好地理解政府教育職能所具有的戰(zhàn)略性價值。從政府推動經(jīng)濟發(fā)展的職能角度看，良好的教育能夠提高社會成員的教育水平，大大增加社會成員所具有的勞動技能和知識水準，為經(jīng)濟的發(fā)展提供優(yōu)良的人力資源。因此推進政府的教育職能將有效提升政府在經(jīng)濟發(fā)展方面的功效，從而促進經(jīng)濟的發(fā)展。從政府提供社會福利職能的角度看，向社會成員提供良好的教育能夠提升社會成員的知識文化水平，從而為社會的進步發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)?；谏鲜龇治觯覀冋J為教育職能在現(xiàn)代政府職能中具有戰(zhàn)略性的功能。尤其是對于發(fā)展中國家而言，積極推動政府教育職能的改革和完善是政府職能建設(shè)的核心要務。[3]93

二、以政府教育職能轉(zhuǎn)變推動我國高校改革

從歷史發(fā)展的角度看，我國高等教育的改革與政府職能轉(zhuǎn)變存在著密切的關(guān)聯(lián)。由于我國高校在管理體制、人員編制、經(jīng)費投入等眾多的方面都是由政府教育部門負責，因此，政府職能的改革事實上構(gòu)成了推動高等教育改革的重要動力。在我國高校改革過程中，政府職能的改革仍舊具有核心性作用。從這個意義上而言，充分利用好政府職能轉(zhuǎn)變所蘊含的改革動力和機遇，是高校改革與發(fā)展的重要動力。具體而言，政府職能轉(zhuǎn)變從如下幾個方面推動著高校的改革與發(fā)展。

從外部環(huán)境看，政府職能轉(zhuǎn)變塑造著高校發(fā)展所需要的外部政策空間。在我國現(xiàn)有的政府與高校關(guān)系格局中，政府諸多方面掌握著高校發(fā)展的空間和前景。這既包括高校人事任免、財政撥款、硬件建設(shè)等宏觀方面，同時也包括諸如招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置和收費標準等微觀方面。從這個意義上講，高校治理過程中眾多的權(quán)力事實上仍然由各級政府部門所掌握，大學治理的自主權(quán)還是受到了較多的限制。因此，推進高校自主權(quán)的改革其核心內(nèi)容是政府職能的轉(zhuǎn)變，從宏觀上和微觀上推進放權(quán)改革，使得高校真正掌握自主權(quán)。

從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，政府職能轉(zhuǎn)變決定著高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整，促使高校善治的實現(xiàn)。高校治理需要相應的治理結(jié)構(gòu)作為支撐，而治理結(jié)構(gòu)的特點將決定著高校治理的成效。建國后，隨著計劃經(jīng)濟體制的建立，我國建立了行政主導的權(quán)力集中的高校治理結(jié)構(gòu)。這個治理結(jié)構(gòu)在推動我國高等教育恢復和發(fā)展方面曾經(jīng)起到積極的作用，但是隨著高等教育的發(fā)展，上述治理結(jié)構(gòu)的弊端也逐步顯現(xiàn)出來。針對這種狀況，我國對此進行了持續(xù)的改革嘗試，但是就其現(xiàn)實效果而言，距離理想的改革目標仍然具有一定的差距。高校治理結(jié)構(gòu)的行政化，集權(quán)化特征仍舊是我國高校發(fā)展的重要體制性障礙。事實上，上述發(fā)展的體制性障礙不僅僅來自于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，同時還與政府與大學之間的關(guān)系，尤其是政府職能轉(zhuǎn)變的滯后有關(guān)。只有通過推動政府職能層面的改革，厘清高校與政府之間的關(guān)系，才能夠真正有效地推動高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革和調(diào)整。

從實踐路徑看，政府職能轉(zhuǎn)變是實現(xiàn)政府與大學二者合理職能定位，真正實現(xiàn)大學自主辦學的根本途徑。在近年來對于現(xiàn)代大學發(fā)展與建設(shè)的討論中，人們越來越清晰地認識到只有實現(xiàn)大學的自主辦學，賦予大學充分的發(fā)展空間，激發(fā)大學自身所蘊含的巨大積極性，才能夠建設(shè)成為世界一流大學?？v觀世界著名大學的發(fā)展歷程，自主辦學都是其寶貴經(jīng)驗。由于我國長期計劃經(jīng)濟傳統(tǒng)的影響，政府部門習慣于對高校進行事無巨細的管理工作，這嚴重影響了高校發(fā)展的積極性和活力，也導致各大學辦學過程千篇一律，缺乏特色。對于我國高校而言，要激發(fā)活力，形成特色，真正實現(xiàn)自主辦學，離不開政府與高校關(guān)系的調(diào)整，而上述改革的核心內(nèi)容就是政府職能的轉(zhuǎn)變。

總之，筆者認為對于現(xiàn)階段我國高校的發(fā)展而言，政府職能轉(zhuǎn)變具有戰(zhàn)略性的意義。大力推動政府職能的轉(zhuǎn)變，將成為未來我國高校改革與發(fā)展的重要動力。

三、高校發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與發(fā)展抉擇

（一）高校發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在我國高等教育改革進程中，一方面我們要看到政府職能的轉(zhuǎn)變既構(gòu)成了推動高校發(fā)展的重要動力；同時也要清醒地看到政府職能的轉(zhuǎn)變也對于高校的發(fā)展形成了一系列的現(xiàn)實挑戰(zhàn)?？梢灶A見，隨著近年來我國政府職能改革的持續(xù)推進，政府與高校的關(guān)系也必將隨之發(fā)生深刻而全面的變化，這將導致高校的生存環(huán)境和發(fā)展空間發(fā)生顯著的變化。對于長期處于計劃經(jīng)濟時代下的高校而言，需要高度重視由此帶來的挑戰(zhàn)。筆者認為，這種挑戰(zhàn)體現(xiàn)在高校治理體系、外部發(fā)展環(huán)境和辦學特色與目標三個方面。

1. 隨著政府簡政放權(quán)改革的深入，政府與高校的關(guān)系將隨之調(diào)整，如何構(gòu)建符合自身特點的大學治理體系是各個高校面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。改革開放以來，在我國計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，政府通過分權(quán)讓利的改革，使得市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。[5] 經(jīng)過三十多年的改革，我國已經(jīng)建成比較成熟的市場經(jīng)濟體制。近年來，為了進一步推動我國市場化的進程，新一屆政府進一步推動著簡政放權(quán)的行政體制改革。在我國高等教育體制方面，政府的簡政放權(quán)改革具有比較大的空間。如前所述，現(xiàn)階段我國政府與高校的關(guān)系事實上決定著我國大學治理體系的構(gòu)建。因此，政府所進行的簡政放權(quán)改革，將會使我國高校的治理體系面臨一系列深刻的挑戰(zhàn)。具體來說，挑戰(zhàn)來自于兩個方面：

一方面，高校治理體系實現(xiàn)由以行政權(quán)力為核心向以學術(shù)權(quán)力為核心的轉(zhuǎn)變過程。從歷史的角度看，以行政權(quán)力為核心的高校治理體系根源于計劃經(jīng)濟時代所形成的政府與高校關(guān)系。換言之，政府與高校的關(guān)系內(nèi)在地規(guī)定了高校治理體系中以行政權(quán)力為核心的局面。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，尤其是政府與高校關(guān)系的調(diào)整，高校治理體系中行政權(quán)力為中心，學術(shù)權(quán)力弱化的局面也將進行調(diào)整。由于我國長期以來高校治理體系所形成的歷史性慣性，這種高校治理體系的調(diào)整將不會是輕而易舉的，相反要經(jīng)過思想觀念和制度結(jié)構(gòu)層面的深刻調(diào)整。從這個意義上講，高校治理體系由行政權(quán)力為核心向?qū)W術(shù)權(quán)力為核心的轉(zhuǎn)變也將面臨重重挑戰(zhàn)。

另一方面，高校治理體系行政命令式的運行方式也面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。高校治理體系的運行方式反映了治理體系自身的特點。由于我國高校治理體系以行政權(quán)力為核心，因此在治理體系的運行方式上則體現(xiàn)了典型的行政式治理的特點，即治理的目標由高校行政部門確立，治理手段依靠自上而下的行政命令，治理的過程具有較強的封閉性。上述治理體系運行方式上的特點具有傳統(tǒng)政府治理的特征，但是從本質(zhì)上看，它與大學治理的內(nèi)在要求并不相符。[6] 大學是一個社會先進理念和科技的生產(chǎn)場域，大學師生是大學的主體。因此，高校治理體系從根本上是要服務于廣大師生，始終以廣大教師和學生為中心。體現(xiàn)在治理方式上，就是要高度重視廣大師生對于高校治理的參與，激發(fā)起他們參與高校治理的積極性。我國高校治理體系在實踐中，偏重于強調(diào)服從，在一定程度上忽視了師生參與高校治理的價值所在。在我國政府與高校關(guān)系的調(diào)整過程中，現(xiàn)有高校治理體系的運行方式也要隨之進行改革和調(diào)整，克服現(xiàn)有行政式治理的風格，更加有效地調(diào)動師生參與的積極性。高校治理體系要實現(xiàn)上述的轉(zhuǎn)變也并非易事，其間也將面臨著挑戰(zhàn)。

2. 政府職能轉(zhuǎn)變將減少政府對于高校的計劃式管理，高校也將越來越深入地參與到教育市場的競爭之中，如何在競爭中獲得發(fā)展是高校生存與發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)。改革開放前，我國將高校作為國家計劃管理的重要對象，納入國民經(jīng)濟的年度計劃之中。改革開放以來，盡管政府逐步放松了對高校的計劃控制，使得高校獲得了一定的自主權(quán)，但是在高校發(fā)展的一些關(guān)鍵方面，國家的計劃式管理仍舊得到沿襲。比如在高校招生規(guī)模、專業(yè)審批和設(shè)置、人員編制和職稱晉級等方面，政府仍舊掌握著最終的決定性權(quán)力。高校的發(fā)展則在相當程度上依賴于政府對高校的這種計劃式管理。從我國未來改革的前景看，進一步推動市場化的改革，使得市場在資源配置中的作用發(fā)揮得更加充分，仍舊是今后改革的方向。基于上述改革方向，推動我國教育市場的完善，讓高校參與到教育市場的競爭之中，對于實現(xiàn)教育領(lǐng)域資源的優(yōu)化配置具有重要意義。[7] 事實上，近年來我國高等教育領(lǐng)域的競爭性市場已經(jīng)逐步形成，各個高校之間在吸收優(yōu)質(zhì)生源、招納高端人才、爭取社會資助等方面，已經(jīng)進行著多方面的競爭。對于我國高等教育事業(yè)的發(fā)展而言，這種高等教育領(lǐng)域市場競爭局面的形成具有積極的意義，它對于各個高校形成了明顯的外在競爭壓力，進而推動著高校實現(xiàn)自身的改革與發(fā)展，為社會提供更加優(yōu)良的高等教育服務。這些年我國高等教育領(lǐng)域的發(fā)展和繁榮，無疑與高校之間的競爭存在密切關(guān)系。隨著政府不斷進行職能的轉(zhuǎn)變，其對于高校的計劃式管理也將逐漸弱化。各個高校都將面臨著教育市場中越來越激烈的競爭，而只有在這樣的歷史趨勢中不斷改革，提升自身在競爭中的優(yōu)勢，才能夠在教育市場競爭中獲得生存和發(fā)展。對于長期處在政府保護之下的高校而言，迎接市場競爭，轉(zhuǎn)變競爭的壓力為自身發(fā)展與改革的動力，都將是一個重大的挑戰(zhàn)。

3. 政府職能轉(zhuǎn)變將賦予高校自主辦學方面越來越大的空間，如何形成獨具特色的辦學特色和目標定位是高校未來發(fā)展與繁榮面臨的挑戰(zhàn)。賦予高校以更多的辦學自主權(quán)是高等教育發(fā)展的重要規(guī)律。而高校辦學自主權(quán)的獲得離不開政府自身職能的轉(zhuǎn)變，尤其是政府應該將高校治理的相關(guān)權(quán)力下放給高校。過去相當長的時期，由于高校治理相關(guān)權(quán)力集中在政府管理部門，而這些部門又對于高校實行標準化和統(tǒng)一化的行政式管理，這導致了不同高校之間在辦學特色和目標定位方面具有相似性，使得高校失去了自身的特點。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，人民群眾對于高等教育的需求已日益多樣化；而高度相似的辦學特色和目標定位已難以適應當今人民群眾對于高等教育的需求。因此在這種情況下，各個高校只有探索符合自身特色的辦學范式，塑造自身獨特的目標定位，才能夠在競爭化的教育市場中展現(xiàn)自身的優(yōu)勢，獲得更好的發(fā)展。

（二）高校的發(fā)展抉擇

政府職能轉(zhuǎn)變將導致政府與高校關(guān)系的重新調(diào)整，并對高校的發(fā)展形成一系列的挑戰(zhàn)。從某種意義上講，挑戰(zhàn)導致危機，而危機又蘊含著機遇。對于我國高校而言，面對上述挑戰(zhàn)，只有積極應對，不斷探索化解這些挑戰(zhàn)的實踐舉措，才能夠保障我國高校的健康可持續(xù)發(fā)展。高校需要在如下方面加以積極的探索實踐。

1. 大力推動高校治理體系的改革，建立以學術(shù)權(quán)力為核心，以參與式治理為特點的高校治理體系。高校治理體系是高校發(fā)展的制度基礎(chǔ)，決定著高校自身的運作特點和發(fā)展前景。由于我國計劃經(jīng)濟的歷史影響，高校普遍形成了行政權(quán)力為核心，行政命令為方式的治理體系。從一定意義上講，現(xiàn)有高校治理體系的上述特點已經(jīng)影響乃至制約了我國高校的未來發(fā)展，因此推動高校治理體系的改革具有現(xiàn)實緊迫性。[9]從治理體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，需要提升學術(shù)權(quán)力在高校治理體系中的地位和作用，讓廣大師生成為高校治理過程的主體；從治理體系的權(quán)力運行來看，需要健全和完善高校治理過程中的意愿表達渠道和民主參與平臺，使得民主參與成為治理體系權(quán)力運行的主要特征。

2. 以經(jīng)濟社會的發(fā)展為導向，積極參與高等教育的市場競爭，以此推動高校的改革與發(fā)展。高等教育市場的形成是我國經(jīng)濟社會發(fā)展不斷深化的產(chǎn)物，而高等教育市場競爭所帶來的壓力成為推動我國高校改革的重要動力。面對高等教育領(lǐng)域的市場競爭，各個高校應該緊密聯(lián)系實際，從經(jīng)濟社會發(fā)展的需要出發(fā)，對于專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)、師資培訓、招生規(guī)模等方面進行改革，使之更好地服務于我國經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步。為此高校應該更加廣泛地參與高等教育市場的競爭，在市場競爭中發(fā)展自己；只有這樣，高校才能夠找準自身的定位，克服現(xiàn)存的不足，在激烈的教育市場競爭中不斷成長。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]