楊慧麗，付梅臣

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

管理專論

法規(guī)范視角下礦業(yè)用地盤活模式的歸納與設(shè)計

楊慧麗，付梅臣

(中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083)

摘要：在現(xiàn)行法規(guī)范框架下，分析我國礦地盤活的模式及相關(guān)法規(guī)范，以差異化的盤活模式為邏輯起點，總結(jié)、整合與完善法規(guī)范依據(jù)，同時以法規(guī)范為參照，辨析具體盤活模式的可行性。運用規(guī)范分析、圖表及文獻資料等方法進行研究。本文以礦地生命周期對待盤活礦地類型進行劃分的基礎(chǔ)上，結(jié)合法規(guī)范對有權(quán)利主體礦地與歷史遺留廢棄礦地的區(qū)別規(guī)范，歸納與設(shè)計礦地盤活模式，探討相關(guān)法律措施的適用性缺陷并提出完善方向與對策。政府回收礦地、礦地流轉(zhuǎn)、礦企兼并重組及轉(zhuǎn)產(chǎn)等為有主礦地的盤活提供了路徑，歷史遺留廢棄礦地的盤活則須動員社會資本的參與，相關(guān)法律措施應(yīng)從創(chuàng)新性、可操作性以及規(guī)范之間的銜接性等方面加以完善以助于盤活模式的廣泛推行。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)用地；盤活模式；法規(guī)范；有權(quán)利主體礦地；歷史遺留廢棄礦地

近年來，隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，優(yōu)化配置建設(shè)用地指標(biāo)、緩解耕地占補平衡矛盾成為土地學(xué)界的熱點問題，而提高礦地利用效率、改變粗放管理與退出難現(xiàn)狀等礦地盤活路徑是破解該問題的突破口。國內(nèi)學(xué)者對礦地盤活的探討集中于:礦地盤活機制存在激勵不足、監(jiān)管不力及置換政策難操作等問題；盤活路徑可從地權(quán)歸屬、地類劃分等維度進行籌劃；減少新增待盤活礦地的關(guān)鍵是改革礦地取得制度[1-4]。國外礦業(yè)發(fā)達國家復(fù)墾率高達80%以上[5]，且礦業(yè)權(quán)一般獨立于土地物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人以租賃或政府強制令等方式用地，既定用地時間與礦業(yè)活動期間一致，即便少數(shù)礦業(yè)權(quán)人取得土地物權(quán)，因交易市場發(fā)育成熟，土地流轉(zhuǎn)較順暢[6]。本文擬在上述研究基礎(chǔ)上，對待盤活礦地類型、盤活模式及相關(guān)法規(guī)范的完善進行考察。此處所稱的法規(guī)范涵蓋了我國《立法法》規(guī)定的具有強制法律約束力的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，亦包括中央及各級地方黨委與政府職能部門針對礦業(yè)土地管理出臺的各種政策性文件、指令。

1待盤活礦地類型

伴隨礦區(qū)起步、成長、成熟至衰落的不同階段[7]，礦地生命周期先后歷經(jīng)準(zhǔn)入期、利用期、復(fù)墾期及再利用期。“礦地盤活”通常指在礦業(yè)權(quán)人或政府主導(dǎo)下采取措施，使處于生命周期中，無法產(chǎn)生效益或效益低下的礦地重新被利用，產(chǎn)生或提高經(jīng)濟或生態(tài)效益。待盤活礦地即是無法產(chǎn)生效益或效益低下的礦地，據(jù)其所處階段不同，分為閑置、低效利用、廢棄、未再利用及低效再利用。依是否有權(quán)利人，礦地分有權(quán)利主體礦地與歷史遺留廢棄礦地，兩者盤活模式相異(圖1)。

圖1　待盤活礦地類型

2礦地盤活模式歸納與設(shè)計

2.1有權(quán)利主體礦地

2.1.1政府收回、再配置

待盤活礦地可在復(fù)墾義務(wù)人復(fù)墾后，依據(jù)《土地管理法》、《閑置土地處置辦法》、《土地儲備管理辦法》等法規(guī)，通過政府回收、再配置實現(xiàn)盤活。政府可據(jù)土地利用規(guī)劃、空間規(guī)劃定位回收土地用途，如為國有建設(shè)用地，可投入土地一級市場，以招拍掛或協(xié)議方式出讓，如為農(nóng)用，既可以國有農(nóng)地名義交原用地農(nóng)村集體組織使用，也可直接由農(nóng)村集體組織享有所有權(quán)。有償使用礦地在使用期未屆滿且完成復(fù)墾前提下經(jīng)行政行為收回，政府可給與剩余年限市價的等值補償；無償劃撥的礦地，酌情確定是否就建設(shè)成本適當(dāng)補償(圖2)。

圖2　政府收回、配置

現(xiàn)行法規(guī)范有待完善之處：其一，對礦地回收執(zhí)行性規(guī)定不足。上述法規(guī)范規(guī)定政府對閑置土地的審查及回收決定權(quán)，但礦地回收涉及向礦企支付補償、失業(yè)礦工安置等棘手問題，地方政府缺乏推進動力，政府不作為致礦地難退出，如礦地復(fù)墾為農(nóng)地，礦企仍享有使用權(quán)，但缺乏務(wù)農(nóng)經(jīng)驗，撂荒或閑散耕種，法律應(yīng)賦予礦企申請政府回收的權(quán)利，政府除有合法理由不予回收外，須限期回收。其二，對礦地有償回收的情況未予列明。上述法規(guī)范將有償回收的范圍限定于政府原因及不可抗力致土地閑置，有必要將礦業(yè)權(quán)人如約用地并復(fù)墾后，礦地使用期未滿的情況納入。

2.1.2礦企兼并重組

對于低效利用礦地，礦企兼并重組可使具有經(jīng)濟、技術(shù)和管理優(yōu)勢的企業(yè)重組落后企業(yè)，提高產(chǎn)能。不同兼并重組方式各有特點：資產(chǎn)收購雖不承擔(dān)被重組礦企債務(wù)，但須辦理繁瑣的采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，常適用于股權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰的礦企；資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)僅適于國企，屬政府決策的非市場化行為；股權(quán)轉(zhuǎn)讓有助于重塑法人治理結(jié)構(gòu)，避免采礦權(quán)易主程序，但收購方面臨“或有債務(wù)”風(fēng)險[8]，負(fù)債少、股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰的礦企較為適用；合并因不發(fā)生交易，無現(xiàn)金流支出，融資壓力小，資金實力薄弱，但具有科技、管理能力的礦企可考慮此方式；授權(quán)經(jīng)營不產(chǎn)生資產(chǎn)或權(quán)利移轉(zhuǎn)，僅由授權(quán)經(jīng)營方向被重組礦企提供管理團隊并收取管理費，此法無助于礦企集中化，管理落后且有資金實力的礦企傾向此模式。無論何種重組方式，礦地權(quán)利價值均須被考量，無償劃撥礦地與有償使用礦地體現(xiàn)的所有者權(quán)益不同，如有必要，可在重組中補交出讓金，使劃撥轉(zhuǎn)為出讓。

現(xiàn)行法規(guī)范主要存在以下問題。其一，兼并重組內(nèi)涵、模式繁雜，法規(guī)范間存在矛盾?！端拇ㄊ∪嗣裾P(guān)于推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》、《山西省人民政府關(guān)于加快推進煤礦企業(yè)兼并重組的實施意見》均列舉多種模式，如企業(yè)并購、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合重組、控股參股等?！豆痉ā穼酒髽I(yè)的兼并重組提供法律支持如股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合并，低層級規(guī)范如《關(guān)于企業(yè)兼并的暫行辦法》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》》等均提及“兼并”、“收購”、“合并”，但無內(nèi)涵區(qū)分與適用程序差異。礦企兼并重組須依法進行，如各層級規(guī)范對兼并重組內(nèi)涵、模式等基礎(chǔ)法律問題規(guī)定混亂，則實踐中難以適用，故首要工作是梳理規(guī)范，厘清基礎(chǔ)問題，在此前提下，結(jié)合不同類礦企，從法律風(fēng)險、財務(wù)成本及發(fā)展前景等角度分析兼并重組模式適應(yīng)性，最終由地方政府出臺指導(dǎo)意見，提出不同類礦企的建議重組模式，引導(dǎo)企業(yè)抉擇。其二，礦業(yè)權(quán)價格評估機制非市場化，影響資產(chǎn)評估準(zhǔn)確性。兼并重組涉及礦業(yè)權(quán)移轉(zhuǎn)，礦業(yè)權(quán)雖為物權(quán)，但重組中，其轉(zhuǎn)讓價格受政府控制，山西省《關(guān)于煤礦企業(yè)兼并重組所涉及資源采礦權(quán)價款處置辦法》中對采礦權(quán)價格的規(guī)定與市場規(guī)律背離。礦業(yè)權(quán)如何通過市場手段移轉(zhuǎn)、定價，保護物權(quán)人利益，應(yīng)予規(guī)范。

2.1.3礦地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地歸于城鎮(zhèn)國有土地，故國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定適用于礦地。礦地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓分“礦地使用權(quán)隨同采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓”及“礦地復(fù)墾后重新流轉(zhuǎn)”?！暗V地使用權(quán)隨同采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓”主要適用低效利用礦地。土地使用者轉(zhuǎn)讓土地附著物所有權(quán)時，其土地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓，而礦業(yè)權(quán)作為法定物權(quán)，具有等同于物的法律效果，故礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓時，礦地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)讓。低效用地的礦企如確難提效，可采此法退出?！暗V地復(fù)墾后重新流轉(zhuǎn)”除不適于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)閑置礦地外，其他礦地均可適用；位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的閑置礦地因區(qū)位優(yōu)勢，為避免土地投機，依法須形成建設(shè)用地條件，方可轉(zhuǎn)讓。上述兩種轉(zhuǎn)讓情形，如為無償劃撥礦地，須轉(zhuǎn)為出讓用地后，再行轉(zhuǎn)讓。另外，復(fù)墾后礦地用途如改變，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，須就用途改變征得出讓方同意并經(jīng)批準(zhǔn)，重簽出讓合同并補交出讓金。

礦地出租包括：①低效用地，采礦權(quán)與礦地使用權(quán)一并出租提高生產(chǎn)效率；②礦地復(fù)墾后，無論是未再利用礦地或低效再利用土地，均可出租，由擅于用地的承租方提高效益，礦企可將租金投向轉(zhuǎn)產(chǎn)。礦地抵押為礦地盤活提供融資擔(dān)保支持，適用于各類礦地。

法規(guī)范對建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作了相應(yīng)規(guī)定，但復(fù)墾后礦地流轉(zhuǎn)通道不暢。礦地多處偏遠(yuǎn)地區(qū)，用地需求有限，地價評估難，流轉(zhuǎn)盤活案例甚少?？蓮囊韵路矫娓纳疲孩倥嘤恋亓鬓D(zhuǎn)二級市場，政府出臺政策措施，搭建交易平臺，便于供需雙方獲取信息，減少成本，規(guī)范交易程序；②明晰礦地產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)界定隨不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的進行得以解決；③復(fù)墾后土地的估價方法應(yīng)予規(guī)定，以便指導(dǎo)評估工作；④無償劃撥礦地出租、抵押是否可行、如何操作、權(quán)益如何配置尚未經(jīng)法律明確規(guī)范，各地做法不一。

2.1.4礦企轉(zhuǎn)產(chǎn)

除閑置礦地?zé)o關(guān)轉(zhuǎn)產(chǎn)外，其他礦地均可嘗試，有償出讓使用的礦地可經(jīng)轉(zhuǎn)讓，籌集轉(zhuǎn)產(chǎn)資金。礦企轉(zhuǎn)產(chǎn)要解決項目選擇、人員安置、資金籌措的問題。

礦企與當(dāng)?shù)卣鶎D(zhuǎn)產(chǎn)中的職工安置承擔(dān)法律義務(wù)?！秳趧雍贤ā返确蓪趧雍贤獬?，規(guī)定了賠償金支付條款，亦明確企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)確需裁員，須報勞動行政部門批準(zhǔn)，長期雇傭或無固定期限勞動合同關(guān)系的員工及經(jīng)濟困難員工優(yōu)先留用，轉(zhuǎn)產(chǎn)項目出現(xiàn)崗位空缺，優(yōu)先招用被裁員工。礦企應(yīng)在勞動法律框架內(nèi)制定人員安置方案?！毒蜆I(yè)促進法》明確了政府促進就業(yè)的法定責(zé)任，對財政投入、失業(yè)援助等就業(yè)扶持措施做了概括規(guī)定。然而，未對促進就業(yè)專職機構(gòu)的設(shè)置作出安排，責(zé)任難于落地，須在法律中明確縣級以上政府成立就業(yè)促進專門機構(gòu)。同時，技能缺乏制約礦工就業(yè)；礦企下崗職工長期從事簡單體力勞動，缺乏專技成為其再就業(yè)障礙[9]，資源枯竭地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級[10]，下崗礦工只有學(xué)習(xí)適合新型產(chǎn)業(yè)的技能，才可再就業(yè)，技能培訓(xùn)相較資金、創(chuàng)業(yè)政策支持等更重要，資源枯竭地區(qū)可依該地產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，從資金、師資及課程安排等方面統(tǒng)籌制定技能培訓(xùn)措施?！睹禾科髽I(yè)減人提效轉(zhuǎn)產(chǎn)分流若干意見》對煤礦企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)中的職工安置提出了指導(dǎo)意見，但距今近20年，滯后性明顯，有待更新。

礦業(yè)大省紛紛就轉(zhuǎn)產(chǎn)資金提取作出規(guī)范，如《山西省煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法(試行)》，經(jīng)營中的礦企應(yīng)建立轉(zhuǎn)產(chǎn)基金、儲備金機制。但大批資源枯竭、進入轉(zhuǎn)產(chǎn)階段但未積累資金的企業(yè)面臨資金籌措難題，可考慮引入具有資金優(yōu)勢的股東，爭取政策支持取得低息貸款，通過信托、基金吸納資金，地方政府亦應(yīng)出臺相關(guān)辦法規(guī)范引導(dǎo)。2.1.5收繳閑置費、限期用地

閑置礦地可通過征繳閑置費的方式督促權(quán)利人用地，此方式成本低，程序簡，可作為政府收回的前置程序。

《閑置土地處置辦法》規(guī)定此類處置方式適用于閑置滿一年的土地。本文以為，礦地利用的具體情況差異較大，行政機關(guān)可有針對性的選擇適用收繳閑置費用、限期用地或者回收回購，無須受制于閑置時限。

2.2歷史遺留廢棄礦地

縣級以上人民政府依法承擔(dān)歷史遺留廢棄礦地盤活義務(wù)，政府可嘗試如下路徑：①政府出資復(fù)墾后將該地塊依規(guī)劃利用，或為國有建設(shè)用地，可出讓、劃撥，或為國有農(nóng)地，可建設(shè)國有農(nóng)場或交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用；②非政府主體投資復(fù)墾后，取得地塊經(jīng)營權(quán)利，如BOT模式，政府與民間投資方達成一致，民間投資方復(fù)墾廢棄礦地后建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施，其經(jīng)營一定期間以收回成本、獲取利潤，此后再由政府回收經(jīng)營(圖3)；③政府與非政府主體合作，重新發(fā)揮土地效能，如PPP模式，政府與民間投資方共同出資合作進行廢棄礦地復(fù)墾，而后建設(shè)公共設(shè)施，合作運營(圖4)。

法規(guī)范就社會資本參與歷史遺留廢棄礦地盤活的規(guī)定較簡略，僅由《土地復(fù)墾條例》及其實施辦法規(guī)定社會資本投資復(fù)墾后，可對土地進行使用收益或形成耕地指標(biāo)，向政府出售。而社會資本被調(diào)動的關(guān)鍵是收益大于成本，故各地在落實中央規(guī)定時，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r出臺向社會投資者讓利、優(yōu)惠的舉措，令其有利可圖，除上述公共設(shè)施運營權(quán)外，還可考慮在社會資本日后經(jīng)營中，提供稅費減免、低息貸款等經(jīng)濟扶持。

圖3　BOT模式

圖4　PPP模式

3結(jié)論

本文在就待盤活礦地類型劃分基礎(chǔ)上，歸納與設(shè)計盤活模式并分析相應(yīng)法規(guī)范。有權(quán)利主體礦地盤活的路徑：政府回收配置，法規(guī)范應(yīng)加強政府回收礦地執(zhí)行性的相關(guān)安排；礦地流轉(zhuǎn)，法規(guī)范應(yīng)著重于創(chuàng)建礦地流轉(zhuǎn)的市場環(huán)境；礦企兼并重組，法規(guī)范應(yīng)厘清兼并重組模式并逐步建立采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓價格形成的法律機制；礦企轉(zhuǎn)產(chǎn)，法規(guī)范應(yīng)明確就業(yè)促進專職機構(gòu)并對就業(yè)培訓(xùn)作出詳細(xì)規(guī)定；政府收繳閑置費并限期用地，法規(guī)范應(yīng)放寬適用條件，便于政府行使裁量權(quán)。歷史遺留廢棄礦地盤活則主要通過招商引資，動員社會企業(yè)參與，地方政府應(yīng)出臺配套措施。

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Design and induction for patterns of revitalizing mine land from the view of law

YANG Hui-li，F(xiàn)U Mei-chen

(School of Land Science &Technology，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:The purpose of this study is to analysis patterns of revitalizing mine land and related legal measures in the current regulatory framework. The different legal basis are integrated and perfected in the light of revitalizing patterns, and the feasibility of specific patterns of revitalizing is analyzed according to the legal norms. The methods are employed: normative and legal analysis, chart and documentation studies. The patterns of revitalizing mine land are designed and inducted based on the different mine land types divided by the life cycle of mine land with different specification of mine land with clear master and abandoned mine land left over by history in the related legal measures. The paths for revitalizing of mine lands with clear masters are followed as: purchasing by government, conveyance of land, merging and reorganization of mining enterprises, enterprise transformation and so on. The abandoned mine land left over by history shall be revitalized by social capital investing. From the aspects of innovation, operability and convergence, legal measures are improved so as to help to implementation of revitalizing patterns.

Key words：mine land；patterns of revitalizing；legal measures；mine lands with clear masters；abandoned mine lands left over by history

收稿日期：2015-05-11

基金項目：2015年國土資源部外協(xié)項目“礦業(yè)用地盤活與復(fù)墾激勵政策研究”資助

作者簡介：楊慧麗(1984-)，女，漢族，天津人，博士研究生，攻讀中國地質(zhì)大學(xué)(北京)土地資源管理專業(yè)，主要從事土地政策方面的研究工作。E-mail：hase1984925@163.com。 通訊作者：付梅臣(1966-)，男，山東聊城人，博士，現(xiàn)任中國地質(zhì)大學(xué)(北京)教授、博士生導(dǎo)師，主要從事土地利用與復(fù)墾、不動產(chǎn)評估方面的教學(xué)與研究工作。E-mail：fumeichen@163.com。

中圖分類號：D922.3

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)03-0021-04