齊海麗

[摘 要]在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，我國(guó)地方政府開(kāi)始政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐探索。上海在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中，日益形成了突出購(gòu)買(mǎi)崗位、注重制度建設(shè)、擴(kuò)寬購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域、培育組織載體和搭建信息平臺(tái)等特點(diǎn)。但也存在著態(tài)度模糊、制度缺失和能力不足等問(wèn)題，為此轉(zhuǎn)變思想觀念、加強(qiáng)制度建設(shè)、提升組織能力成為了今后上海市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改進(jìn)路徑。

[關(guān)鍵詞]合同制治理 公共服務(wù) 社會(huì)組織

一、問(wèn)題的提出

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是誕生于西方社會(huì)的一項(xiàng)政府實(shí)行社會(huì)公共管理的措施，指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向社會(huì)各類(lèi)提供公共服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)直接撥款資助服務(wù)，或公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體現(xiàn)了西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的精神，政府由此達(dá)到削減經(jīng)費(fèi)、降低成本、增強(qiáng)能力的行政目標(biāo)。雖然政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的做法并非新鮮事物，但這種提法在國(guó)內(nèi)興起得比較晚，因此目前在國(guó)內(nèi)專(zhuān)門(mén)論述政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的著作較為鮮見(jiàn)。學(xué)者王浦劬編著的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究》《中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》是目前國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界較為系統(tǒng)地闡述政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的專(zhuān)著，其他有關(guān)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的研究大多是由國(guó)內(nèi)科研院所和學(xué)者所做的相關(guān)課題中體現(xiàn)出來(lái)的，如賈西津主持的亞洲開(kāi)發(fā)銀行課題“中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究”中的重要文章；鄭蘇晉的《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)：以公益性非營(yíng)利組織為重要合作伙伴》；趙立波的《完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)民間組織發(fā)展》；周俊的《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范》等。通過(guò)文獻(xiàn)梳理可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的已有研究成果主要集中在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的概念、動(dòng)因、問(wèn)題和策略的探討上，研究了當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的內(nèi)涵本質(zhì)、理論依據(jù)、運(yùn)行機(jī)制、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等問(wèn)題。但是這些研究更多的是定性的，主要是理論層面的論述，實(shí)踐指導(dǎo)意義不強(qiáng)。同時(shí)，有關(guān)地方政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中的創(chuàng)新模式、具體做法以及不同地區(qū)之間如何相互借鑒等問(wèn)題雖有研究但鮮有涉及。特別是北京、上海、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)中也缺乏共性特征的抽象和個(gè)性特征的描述。

二、上海市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐探索

近年來(lái)，上海市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和改革速度持續(xù)提升，人均GDP已經(jīng)突破了10000美元，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴的是公共服務(wù)需求全面增長(zhǎng)?！氨鄙蠌V深”這些一線城市既是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也是人口密度大的地區(qū)，同時(shí)也是公共服務(wù)需求異質(zhì)性強(qiáng)的城市。如何滿(mǎn)足城市人口對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求和對(duì)社會(huì)保障的要求，成為大城市公共服務(wù)供給的重點(diǎn)。目前，上海市各級(jí)政府及職能部門(mén)已經(jīng)開(kāi)展了內(nèi)容豐富、層次多樣、不同區(qū)縣各有特色的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)實(shí)踐。我國(guó)內(nèi)地的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)首先產(chǎn)生于上海，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在我國(guó)內(nèi)地最早可以追溯到1995年。當(dāng)時(shí)，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局新建了羅山市民休閑中心，為了提高休閑中心管理績(jī)效，該局不是單純依靠街道辦事處和居委會(huì)等傳統(tǒng)的社區(qū)管理組織，而是通過(guò)協(xié)商，委托上?；浇糖嗄陼?huì)出面管理，并于1998 年接受政府養(yǎng)老服務(wù)的委托。2000年，為應(yīng)對(duì)政府包辦服務(wù)的弊端、提高社會(huì)福利服務(wù)的效益，上海率先在改革社會(huì)管理體制時(shí)提出并推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。盧灣區(qū)等6個(gè)區(qū)的12個(gè)街道開(kāi)展了依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展居家養(yǎng)老工作的試點(diǎn)工作。至此，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第一次進(jìn)入我國(guó)的實(shí)踐領(lǐng)域，適用范圍也只限于養(yǎng)老服務(wù)。2011年，上海市投入5000萬(wàn)元用于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)工作，2016年又計(jì)劃拿出1億元用來(lái)拓展服務(wù)范圍和項(xiàng)目?jī)?nèi)容。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中，上海市不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，形成了以下幾個(gè)特點(diǎn)。

（一）突出購(gòu)買(mǎi)崗位

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一般分為購(gòu)買(mǎi)崗位和購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目?jī)煞N模式。購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目相當(dāng)于國(guó)外的“公共服務(wù)合同外包”，即將項(xiàng)目外包給市場(chǎng)組織和社會(huì)組織，以達(dá)到提升服務(wù)質(zhì)量和效率的目的。在上海市政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中，更多的是在政府系統(tǒng)內(nèi)部購(gòu)買(mǎi)崗位，這種模式又可以稱(chēng)為“體制內(nèi)吸式”。在此模式中，資金基本上還是在政府體制內(nèi)循環(huán)，人員進(jìn)行社會(huì)招聘，項(xiàng)目由政府“給”而非公開(kāi)招投標(biāo)。政府大力支持這種模式的原因有三個(gè)：（1）參與這種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的NGO是由政府主動(dòng)成立的，其政治合法性很高；（2）資金仍在體制內(nèi)運(yùn)行，政府易于控制和使用資金；（3）在一定程度上可以解決部分令政府官員頭疼的就業(yè)問(wèn)題。這些盡管起到積極作用，但該模式也存在一些問(wèn)題。如資金仍然在體制內(nèi)循環(huán)，無(wú)法解決有效監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督問(wèn)題；參與購(gòu)買(mǎi)的NGO主體仍然是政府職能的延伸，無(wú)法起到真正培育民間力量來(lái)解決基層社會(huì)問(wèn)題的作用。國(guó)際化大都市的城市定位，使得上海對(duì)社會(huì)工作人才和機(jī)構(gòu)的需求量越來(lái)越大，對(duì)社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的要求也會(huì)越來(lái)越高。社工人員的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化水平直接關(guān)系服務(wù)的質(zhì)量與水平。上海與深圳是中國(guó)較早進(jìn)行社工職業(yè)化實(shí)踐的城市，上海的做法更為深入，第一次以政府文件的形式公開(kāi)對(duì)社會(huì)工作職業(yè)化提出要求。

（二）注重制度建設(shè)

上海市政府先后出臺(tái)了若干政策文件，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)創(chuàng)設(shè)了良好的制度環(huán)境。近些年來(lái)，上海市政府出臺(tái)了相應(yīng)的政策促進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展。如2008年3月，靜安區(qū)政府在本市率先擬定了《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目合同示范文本》，統(tǒng)一了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的流程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)組織的資質(zhì)審核和項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。市級(jí)有關(guān)部門(mén)和浦東新區(qū)已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)政策文件如下（見(jiàn)表1）。

（三）拓寬購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域

上海市購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的領(lǐng)域從交通協(xié)管、河道保潔、綠化、社區(qū)養(yǎng)老、糾紛調(diào)解等領(lǐng)域，逐步擴(kuò)大到更多的領(lǐng)域進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)措施（見(jiàn)表2）。

（四）培育組織載體

隨著社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理的重要作用不斷增強(qiáng)，如何有效地運(yùn)用這支潛在的社會(huì)力量，使其更好地發(fā)揮效能，服務(wù)于社會(huì)，是需要管理者突破的新課題。上海市不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展走在全國(guó)前列，在培育發(fā)展社會(huì)組織方面也在全國(guó)遙遙領(lǐng)先。上海市政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，既重視對(duì)已存在的組織載體加以扶持和引導(dǎo)，同時(shí)也不斷培育一些非營(yíng)利性的專(zhuān)業(yè)社會(huì)中介組織， 并直接購(gòu)買(mǎi)其服務(wù)。以浦東新區(qū)為例，政府以?xún)?yōu)質(zhì)公辦資源為“ 母體”， 積極培育并支持成立了上海福山教育文化傳播與管理咨詢(xún)中心、上海東方之光學(xué)前教育咨詢(xún)中心、上海冰廠田教育管理咨詢(xún)中心等7個(gè)管理咨詢(xún)類(lèi)機(jī)構(gòu)；接受浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局（簡(jiǎn)稱(chēng)“社發(fā)局”）委托管理公辦優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校；支持成立上海浦發(fā)教育評(píng)估中心等評(píng)估類(lèi)教育民非機(jī)構(gòu)，委托其論證東溝中學(xué)管理方案和新成立的民辦幼兒園的招標(biāo)投標(biāo)文件；成立浦東新區(qū)體育總會(huì)（社團(tuán)法人性質(zhì)）， 發(fā)揮行業(yè)管理作用， 管理和指導(dǎo)區(qū)內(nèi)各體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)， 組織開(kāi)展有關(guān)體育協(xié)會(huì)和俱樂(lè)部的工作及活動(dòng)等。

（五）搭建信息平臺(tái)

在信息化社會(huì)中，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)體制的運(yùn)行需要信息技術(shù)的支撐與推動(dòng)。2007年底，上海市正式啟動(dòng)建設(shè)全市一體化政府采購(gòu)信息管理平臺(tái)，其主要特征可以概括為“四全”，即全覆蓋、全流程、全上網(wǎng)、全透明。全覆蓋是從覆蓋領(lǐng)域來(lái)講，市區(qū)兩級(jí)采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、采購(gòu)人、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專(zhuān)家、供應(yīng)商等政府采購(gòu)的各類(lèi)參與主體，實(shí)現(xiàn)全市采購(gòu)資源共享，采購(gòu)審批監(jiān)管業(yè)務(wù)全市協(xié)同；全流程是指平臺(tái)提供涵蓋政府采購(gòu)預(yù)算、審批、采購(gòu)、支付和征信整個(gè)流程的全周期服務(wù)；全上網(wǎng)是指平臺(tái)實(shí)現(xiàn)所有用戶(hù)和所有政府采購(gòu)活動(dòng)網(wǎng)上作業(yè)，所有用戶(hù)都可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成各自業(yè)務(wù)；全透明是指平臺(tái)實(shí)現(xiàn)所有采購(gòu)流程、采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和用戶(hù)在線操作信息全部透明化，實(shí)現(xiàn)在線實(shí)時(shí)監(jiān)督和處罰功能；全市一體化是指市區(qū)兩級(jí)政府采購(gòu)管理模式和操作流程按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，并全部在信息管理平臺(tái)上運(yùn)行。

三、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的問(wèn)題

作為政府管理體制創(chuàng)新的手段，它不僅僅轉(zhuǎn)變了“公共服務(wù)應(yīng)該由政府統(tǒng)包統(tǒng)攬”的舊觀念，推動(dòng)和完善了多元公共服務(wù)供給體系的發(fā)展，滿(mǎn)足了社會(huì)不同層次的需求，而且為合理利用資源、節(jié)約成本、構(gòu)建高水平的公共服務(wù)體系提供了有效的驅(qū)動(dòng)力，但是在其運(yùn)作過(guò)程中，也產(chǎn)生了一些問(wèn)題。

（一）態(tài)度模糊

這種態(tài)度集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度和政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的態(tài)度。俞可平總結(jié)和分析了部分黨政干部對(duì)民間組織的四種消極態(tài)度：一是輕視和藐視民間組織，認(rèn)為民間組織在中國(guó)的社會(huì)政治生活中無(wú)足輕重；二是不信任民間組織，認(rèn)為民間組織不正式、不可靠；三是害怕民間組織，認(rèn)為民間組織的強(qiáng)大會(huì)脫離政府的監(jiān)管，導(dǎo)致政府的社會(huì)控制能力下降；四是敵視民間組織，認(rèn)為民間組織總是跟政府不合作，甚至跟政府唱對(duì)臺(tái)戲，必須堅(jiān)決予以遏制。政府之所以會(huì)有這樣的態(tài)度，主要是由于我國(guó)政治體制改革進(jìn)程的緩慢以及政府職能轉(zhuǎn)換與角色轉(zhuǎn)變不到位，使得政府在自身的角色定位方面仍然存在著認(rèn)知偏差。

在對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的態(tài)度上，存在著熱情過(guò)度和動(dòng)力不足并存的局面。一方面，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的熱情過(guò)高，缺乏對(duì)其理性認(rèn)識(shí)。很多學(xué)者沒(méi)有真正弄清楚政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)涵與要旨，但為了適應(yīng)潮流，將這種各樣的服務(wù)提供方式都命之以政府購(gòu)買(mǎi)。這種熱情體現(xiàn)在地方政府一窩蜂似地將很多本應(yīng)有政府承擔(dān)的公共服務(wù)都以購(gòu)買(mǎi)的方式轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)組織，并沒(méi)有考慮到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的適用條件。然而，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上，我們表現(xiàn)出的熱情有些過(guò)度， 因?yàn)槲覀儾坏狈?jīng)驗(yàn)、數(shù)據(jù)，而且對(duì)這一模式中隱藏的風(fēng)險(xiǎn)知之甚少。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在國(guó)內(nèi)尚處于初試階段，但不少地方政府和職能部門(mén)出于創(chuàng)新，或者利益等驅(qū)動(dòng)，對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)趨之若鶩。在沒(méi)有相應(yīng)民間組織的情況下，就倉(cāng)促自主成立所謂的民間組織，并與之簽訂購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議；或者把政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的合同直接交予下屬的事業(yè)單位；或者采用形式招標(biāo)方式把服務(wù)項(xiàng)目外判給商業(yè)機(jī)構(gòu)，在短時(shí)間內(nèi)開(kāi)展服務(wù)。另一方面，政府在公共服務(wù)的提供上存在思維慣性，當(dāng)新的公共服務(wù)需求出現(xiàn)時(shí)，習(xí)慣于大包大攬和政府規(guī)模擴(kuò)張，加上政府活動(dòng)成本與績(jī)效量化的不明確，使得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的動(dòng)力不足。記者鈕懌在采訪過(guò)程中發(fā)現(xiàn)： 上海政府部門(mén)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重視程度并不一致。 調(diào)查數(shù)據(jù)顯示， 與社會(huì)組織有工作聯(lián)系的政府部門(mén)中對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)持積極態(tài)度的占47.56%，態(tài)度一般的占24.39%，不太積極的占9.76%，持消極態(tài)度的占12.2%。有60.3% 的社會(huì)組織認(rèn)為，政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)人重視與否，直接影響政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)這項(xiàng)工作。

（二）法規(guī)缺位

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府采購(gòu)的一種形式，所以在發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為一般都是由《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)范的。我國(guó)目前在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)領(lǐng)域，也大都是依據(jù)《政府采購(gòu)法》。但現(xiàn)實(shí)的情況是，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相應(yīng)的法律體系尚未健全，導(dǎo)致出現(xiàn)當(dāng)前基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展迅速，但缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持的局面。我國(guó)《政府采購(gòu)法》，將政府采購(gòu)規(guī)定為以合同方式有償取得貨物、工程和服務(wù)的行為，其中服務(wù)是指 除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。但在細(xì)化的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》中， 印刷出版、咨詢(xún)、信息服務(wù)、維修、保險(xiǎn)、租賃、交通車(chē)輛維護(hù)、會(huì)議、培訓(xùn)、物業(yè)等10大類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目都是針對(duì)行政部門(mén)的后勤服務(wù)， 并不包括面向公民的服務(wù)。2010年初，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（征求意見(jiàn)稿）將服務(wù)規(guī)定為“各類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)， 以及維修與維護(hù)服務(wù)等”，仍然沒(méi)能包括由公民消費(fèi)的服務(wù)。更為重要的是， 政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府采購(gòu)在目的、標(biāo)的物、供應(yīng)方、程序等多個(gè)方面都存在本質(zhì)性區(qū)別， 事實(shí)上也不宜以現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》作為依據(jù)。

同時(shí)《政府采購(gòu)法》對(duì)于政府采購(gòu)公共服務(wù)也沒(méi)有明確的規(guī)定，這就使得政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)缺乏法律依據(jù)。而且就其參與主體而言，主體還是企業(yè)，非營(yíng)利組織作為參與主體的地位往往被忽視，同時(shí)規(guī)定的供應(yīng)商不包括民間組織。由于體制上的缺陷和治理理念的缺失，導(dǎo)致了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的具體運(yùn)作機(jī)制上不能很好地銜接，秩序較為混亂，在管理決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制上都存在諸多不足。比如，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失，服務(wù)成本難以控制；監(jiān)督體系運(yùn)行不夠規(guī)范，主要以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主，同時(shí)還存在監(jiān)督方式不夠明確和缺乏常態(tài)化的監(jiān)督方式等問(wèn)題?，F(xiàn)代信息社會(huì)中，溝通不利是導(dǎo)致合同制治理失敗的一個(gè)原因。溝通渠道的匱乏，可能會(huì)嚴(yán)重干擾信息和思想的流動(dòng)，這樣既會(huì)導(dǎo)致服務(wù)運(yùn)行體制不暢，也可能會(huì)帶來(lái)服務(wù)目標(biāo)的混亂和公眾價(jià)值期望的降低，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程出現(xiàn)信息溝通不暢、協(xié)調(diào)機(jī)制不利等問(wèn)題。

（三）能力不足

社會(huì)組織的能力建設(shè)是第三部門(mén)實(shí)現(xiàn)自身宗旨，有效解決社會(huì)問(wèn)題的唯一方式。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)組織的能力建設(shè)已經(jīng)成為了制約其功效發(fā)揮的瓶頸，社會(huì)組織管理中的能力困境，集中體現(xiàn)在目前我國(guó)的社會(huì)組織管理能力難以滿(mǎn)足公共事務(wù)治理的需要。在合作生產(chǎn)的實(shí)踐中，我國(guó)社會(huì)組織面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：總體數(shù)量偏少，規(guī)模較??；組織結(jié)構(gòu)不健全，從業(yè)人員素質(zhì)偏低，專(zhuān)業(yè)和專(zhuān)職人員比重少，從業(yè)人員的學(xué)歷結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)不合理；運(yùn)作不夠規(guī)范，服務(wù)意識(shí)和服務(wù)水平還有待提高。有學(xué)者將我國(guó)民間組織的發(fā)展?fàn)顩r概括為以下幾點(diǎn)：第一，政府對(duì)民間組織成立設(shè)置的門(mén)檻過(guò)高，使民間組織無(wú)法獲得有效的成長(zhǎng)制度空間。出于對(duì)社會(huì)秩序不可控性的擔(dān)憂，政府對(duì)民間組織的成立設(shè)置了很高的門(mén)檻。第二，中國(guó)民間組織內(nèi)部管理的粗放和不透明，使其面臨著巨大的信任危機(jī)。第三，民間組織將自己的使命定位在政府工作的拾遺補(bǔ)漏上，喪失了其應(yīng)有的獨(dú)立性。第四，民間組織的發(fā)展缺乏有效監(jiān)管，其無(wú)序化發(fā)展的狀況值得重視。

四、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的改進(jìn)意見(jiàn)

“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”變政府主辦為政府主導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，形成開(kāi)放系統(tǒng)，培育社會(huì)組織，降低服務(wù)成本，拓展服務(wù)功能，提高服務(wù)效率，代表著公共服務(wù)的一種發(fā)展趨勢(shì)。為此，要進(jìn)行以下改進(jìn)工作：

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念

思想解放是社會(huì)變革的前提，理念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)。政府似乎要有更開(kāi)放的態(tài)度，容許地方相關(guān)部門(mén)嘗試更多的創(chuàng)新方式，以鼓勵(lì)多些民間團(tuán)體嘗試參與服務(wù)提供。這種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，要認(rèn)識(shí)到政府的有限性以及與草根組織合作的重要性和必要性；第二，要對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)有正確的認(rèn)識(shí)和態(tài)度，不能把傳統(tǒng)的行政思維用在政府購(gòu)買(mǎi)之中，要從法律和協(xié)議平等雙方的角度來(lái)重新認(rèn)識(shí)自身角色和地位；第三，要充分發(fā)揮民間組織的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，并且在完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，“放松+ 監(jiān)管”，信任民間組織。以政府為主的公益性服務(wù)自然應(yīng)該以政府為主導(dǎo)，但是又不限于政府部門(mén)內(nèi)部，可以通過(guò)授權(quán)、委托、購(gòu)買(mǎi)、外包等各種形式引入市場(chǎng)機(jī)制，按照企業(yè)化的方式來(lái)運(yùn)作。政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部可以通過(guò)派遣、聘用制等方式招聘社會(huì)專(zhuān)業(yè)人員或輔助人員，探索一種特殊的政府機(jī)構(gòu)人事的混合管理機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作方式和契約化的合同雇傭，協(xié)助政府機(jī)構(gòu)不斷為社會(huì)公眾提供高品質(zhì)的“三公服務(wù)”（公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共秩序），以更好地滿(mǎn)足社會(huì)和公眾訴求。公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化浪潮的推動(dòng)，促使政府明確自身的職能定位，政府要做精明的“購(gòu)買(mǎi)者”。為此，政府一定要知道如何回答這三個(gè)問(wèn)題：政府想買(mǎi)什么？從哪兒購(gòu)買(mǎi)？到底買(mǎi)到了什么？在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行動(dòng)中，通過(guò)實(shí)現(xiàn)“政府提供”與“政府生產(chǎn)”相分離，政府角色主要定位為決策者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者。如果政府不提升充當(dāng)精明買(mǎi)主的能力，肯定會(huì)面臨兩大困境：一是政府的權(quán)力將會(huì)拱手讓給私人伙伴；二是政府喪失總攬全局、統(tǒng)籌兼顧的能力。一個(gè)精明購(gòu)買(mǎi)型政府，應(yīng)該包括以下幾方面：錄用并獎(jiǎng)勵(lì)那些受訓(xùn)管理合同的一線官僚、重新培訓(xùn)中層官僚、讓政治官員認(rèn)識(shí)承包制所涉及的問(wèn)題、降低政治調(diào)門(mén)、避免對(duì)外承包政府的核心職能、認(rèn)識(shí)市場(chǎng)模式所引發(fā)的治理新問(wèn)題[16]。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)

良好的制度安排是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)推行的必要條件。加強(qiáng)制度建設(shè)有助于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)步發(fā)展。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的制度保障包括：健全財(cái)政程序、采購(gòu)資金預(yù)算高度透明、相關(guān)的管理辦法、規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)行為。制度化建設(shè)可以為更多的社會(huì)組織承接公共服務(wù)創(chuàng)造平臺(tái)，更多的社會(huì)組織參與將會(huì)誘導(dǎo)更高質(zhì)量的公共物品供給。進(jìn)行制度創(chuàng)新，營(yíng)造社會(huì)組織、市場(chǎng)組織等社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給的制度環(huán)境和構(gòu)建相應(yīng)的機(jī)制，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)招標(biāo)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、成本補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等具體制度安排，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)引導(dǎo)、社會(huì)參與的公共服務(wù)供給機(jī)制和模式。同時(shí)，還需要逐步完善公共服務(wù)供給的政府行政承諾制度、聽(tīng)證制度、信息公開(kāi)制度、查詢(xún)咨詢(xún)制度。在制度供給上重點(diǎn)是營(yíng)造一個(gè)有效、公平競(jìng)爭(zhēng)的法律和政策環(huán)境，使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為主體和相關(guān)活動(dòng)在一定的規(guī)則下有序地運(yùn)作。應(yīng)從關(guān)鍵制度入手，研究制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度框架和政策體系，逐步規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為。同時(shí)，制度的各要素之間相互銜接，相互補(bǔ)充，構(gòu)成一個(gè)整體，并在制度框架內(nèi)形成運(yùn)行機(jī)制。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需要解決好與現(xiàn)行法律制度相脫節(jié)的問(wèn)題，應(yīng)專(zhuān)門(mén)為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制定法律法規(guī)或規(guī)范性文件，建立健全政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的公共政策。

（三）完善運(yùn)行機(jī)制

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的推行是以市場(chǎng)機(jī)制為依托的，它的有效運(yùn)行，依賴(lài)于市場(chǎng)機(jī)制的完善程度。上海正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，公共服務(wù)改革中引入市場(chǎng)機(jī)制尚處于起步階段，因此，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的市場(chǎng)化進(jìn)程需要與政府職能轉(zhuǎn)變緊密結(jié)合起來(lái)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，應(yīng)采用分層次、多元化、競(jìng)爭(zhēng)式公共服務(wù)提供模式，系統(tǒng)規(guī)劃、突出民生、條塊結(jié)合、有序推進(jìn)，形成適合上海城市特點(diǎn)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革思路和運(yùn)行模式。要確定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算管理方式和資金安排辦法，建立有效的財(cái)政投入監(jiān)管體系，形成完善的財(cái)政投入績(jī)效評(píng)估制度，從而為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金來(lái)源提供保障。制定政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估、檢查驗(yàn)收、監(jiān)督管理等規(guī)定，規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)行為和服務(wù)方式，并在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)崗位和項(xiàng)目的選擇、審核機(jī)制和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與財(cái)政資金銜接機(jī)制、績(jī)效評(píng)估機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制，建立既滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)化管理要求，又符合城市發(fā)展整體利益，并由相應(yīng)的政策體系支撐可持續(xù)運(yùn)行的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)新模式。

（四）提升組織能力

1.政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的支持力度，營(yíng)造良好的制度環(huán)境。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)充分注意政府主辦機(jī)構(gòu)與非營(yíng)利組織之間的公平性，為民辦非營(yíng)利組織提供更公平的政策環(huán)境。鑒于公共服務(wù)需求的社會(huì)性和服務(wù)效果評(píng)估的復(fù)雜性，在發(fā)展公共服務(wù)的政策中，特別是涉及公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的政策中盡早納入不同類(lèi)型非營(yíng)利組織參與，對(duì)于可能的過(guò)程進(jìn)行協(xié)商，是使得政策發(fā)展更符合現(xiàn)實(shí)性，更具公平性的有益舉措。應(yīng)將培育社會(huì)組織納入上海城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)的具體目標(biāo)中?！敖陙?lái)，我國(guó)的各級(jí)政府也開(kāi)始逐步探索以公共資源滲透來(lái)引導(dǎo)民間組織發(fā)展的制度安排，比如上海市民政局就通過(guò)公益創(chuàng)投、公益招投標(biāo)的形式，用公共資金來(lái)資助民間組織開(kāi)展公益服務(wù)。下一步，有關(guān)部門(mén)可以進(jìn)一步探索公共資源滲透民間組織的多種形式（比如充分激活各類(lèi)基金會(huì)的作用），并重點(diǎn)考慮如何使不同‘條線、不同層級(jí)政府機(jī)構(gòu)在公共資源滲透過(guò)程中形成高效整合的分工合作關(guān)系。”

2.社會(huì)組織要積極進(jìn)行內(nèi)部改革，提升公共服務(wù)供給能力。非營(yíng)利組織增強(qiáng)組織實(shí)力，提高與政府的合作能力 ，“應(yīng)從健全社會(huì)組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和鼓勵(lì)其參與公共事務(wù)管理兩個(gè)方面著手，提升社會(huì)組織的內(nèi)外治理能力，尤其應(yīng)著重建設(shè)社會(huì)組織的民主決策機(jī)制、內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制以及信息公開(kāi)機(jī)制?！本唧w而言，社會(huì)組織要做好以下幾方面的工作：首先，強(qiáng)化自主能力，增強(qiáng)社會(huì)合法性。從其與政府存在的不平等的合作關(guān)系來(lái)看，只有強(qiáng)化了其自主能力，才能獲得與政府進(jìn)行平等溝通交流的資格。所以，社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展需要培養(yǎng)其自主能力。其次，提高自身的籌資能力，構(gòu)建穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。我國(guó)非營(yíng)利組織的收入來(lái)源單一，過(guò)分依賴(lài)政府，導(dǎo)致其官僚化、行政化傾向明顯，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立和自治。這種狀況使得民眾對(duì)非營(yíng)利組織的能力產(chǎn)生懷疑，社會(huì)認(rèn)可度較低，要擺脫這種受制于政府的現(xiàn)狀，社會(huì)組織在申請(qǐng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的同時(shí)，還要考慮建設(shè)好多元的資金架構(gòu)，健全內(nèi)部自律機(jī)制，提高社會(huì)公信力。鄧國(guó)勝認(rèn)為，民間組織既然定位于“民間”就決定了它的生存和發(fā)展空間來(lái)源于社會(huì)的需求，來(lái)源于社會(huì)成員的信任。要通過(guò)完善組織章程和機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部制度，構(gòu)筑系統(tǒng)、科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，建立信息披露等制度，提高民間組織活動(dòng)的透明度和公信力，增強(qiáng)公眾對(duì)民間組織的信任。

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