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新常態(tài)下城市設(shè)計面向規(guī)劃管理再思考

XINCHANGTAI XIA CHENGSHI SHEJI MIANXIANG GUIHUA GUANLI ZAISIKAO

文_尹鵬 李龍

城市設(shè)計涉及范圍廣、涉及問題復(fù)雜，具有綜合性、地域性、人文性、控制性和引導(dǎo)性等特征，對城市空間形態(tài)有著直觀的導(dǎo)控作用。近年來一直受到政府相關(guān)管理部門的重視，其不僅僅是一門專業(yè)學(xué)科或是一類工程項目，亦是幫助城市規(guī)劃管理的重要手段。

城市設(shè)計對規(guī)劃管理具有直接效用，是城市規(guī)劃管理的直觀管控手段。新常態(tài)對城市設(shè)計提出了新要求，城市設(shè)計面向規(guī)劃管理有了具體的內(nèi)涵及價值。面對規(guī)劃管理中的實現(xiàn)所面臨的現(xiàn)實困境，由城市設(shè)計的編制和管理層面提出面向規(guī)劃管理的具體實現(xiàn)路徑，以期對規(guī)劃管理的科學(xué)性和合理性的提高提供借鑒。

城市設(shè)計涉及范圍廣、涉及問題復(fù)雜，具有綜合性、地域性、人文性、控制性和引導(dǎo)性等特征，對城市空間形態(tài)有著直觀的導(dǎo)控作用。近年來一直受到政府相關(guān)管理部門的重視，其不僅僅是一門專業(yè)學(xué)科或是一類工程項目，亦是幫助城市規(guī)劃管理的重要手段。在規(guī)劃管理實踐過程中，積極發(fā)揮城市設(shè)計導(dǎo)控作用，探尋行之有效的設(shè)計實現(xiàn)路徑，對新常態(tài)下的城市建設(shè)管理實效性發(fā)展、城市風(fēng)貌的地域性彰顯具有重大意義。

一、新常態(tài)對城市設(shè)計新要求

（一）新常態(tài)、新機遇，作為城市品質(zhì)提升的手段

改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化進程快速推進，城鄉(xiāng)面貌日新月異。然而，驕人成績背后眾多深層矛盾及問題逐步顯現(xiàn)。中國的城鄉(xiāng)發(fā)展正迎來新一輪機遇，作為經(jīng)濟發(fā)展重要動力的新型城鎮(zhèn)化，正在作為一項國家重要的民生工程得到高度重視。2016年2月《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》指出“全面開展城市設(shè)計”，要求加快發(fā)展建設(shè)國家綠色、智慧、人文等新型城市，全面提升城市外部訴求及內(nèi)在品質(zhì)。國家發(fā)展提升轉(zhuǎn)型過程中，緊跟時代步伐，城市設(shè)計亦需新的轉(zhuǎn)變。

（二）改善供給端，彌補現(xiàn)有規(guī)劃體系缺失的新使命

城市是需求與供給的結(jié)合點，城市發(fā)展帶動整個國家的經(jīng)濟社會發(fā)展，城市建設(shè)又是現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。2015年12月中央城市工作會議指出，新常態(tài)下在城市“建設(shè)”與“管理”兩端著力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)城市發(fā)展方式，完善時下城市治理體系，強調(diào)了城市設(shè)計在未來城市工作中的重要作用，提出要“加強”并“全面開展”城市設(shè)計。城市設(shè)計作為改善城市這個“供給端”產(chǎn)品的有效工具、彌補國家現(xiàn)有規(guī)劃體系的重要路徑，對未來城市三維空間管控、城市風(fēng)貌特色塑造和山水環(huán)境融合有了新要求。

（三）向城市管理的工具和決策尺度方向升值轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)意義上的城市設(shè)計更多局限于城市形象和空間的范疇，隨著城市設(shè)計理論的深入研究以及實踐經(jīng)驗的豐富累積，城市設(shè)計概念亦在更新和拓展?！耙粋€良好的城市設(shè)計絕非是設(shè)計者筆下浪漫花哨的圖表和模型，而是一連串都市行政的過程，城市形體必須通過這個連續(xù)決策的過程來塑造（巴奈特，1974）”，作為一種社會實踐，城市設(shè)計通過對城市公共空間的形成控制、干預(yù)城市社會及物質(zhì)空間的發(fā)展，來創(chuàng)造一座城市的美好?！捌鋸V泛涉及城市的各個方面，包括社會、經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、實施政策、經(jīng)濟決策等（吳良鏞，1998）”。新常態(tài)下，城市設(shè)計作為介于規(guī)劃和建造之間的管理平臺、作為行動管理導(dǎo)向的“藍(lán)圖”，起到一個決策的尺度和工具的作用。

二、城市設(shè)計面向規(guī)劃管理的內(nèi)涵與價值

（一）城市設(shè)計面向規(guī)劃管理的內(nèi)涵

面向規(guī)劃管理，對指導(dǎo)下屬層級城市設(shè)計、政府對外招商引資、宣傳城市發(fā)展構(gòu)想具有積極作用。在規(guī)劃編制及管理的核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行管控，對行政管理進行約束和引導(dǎo)，發(fā)揮規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)功能、加強對城市建筑和空間的綜合控制和引導(dǎo)。優(yōu)化城市整體空間、塑造城市景觀形象，為各級規(guī)劃編制、建筑項目審批等提出針對性實施辦法，達(dá)到提高規(guī)劃管理水平的目的。

（二）城市設(shè)計面向規(guī)劃管理的價值

城市設(shè)計對規(guī)劃管理的價值主要體現(xiàn)在兩方面：（1）城市設(shè)計作為城市三維空間整體形態(tài)的直觀管控手段，彌補了我國現(xiàn)有規(guī)劃體系中對城市公共空間與環(huán)境景觀建設(shè)的多樣性、合理性、有效性的落實。（2）我國現(xiàn)有規(guī)劃體系的規(guī)劃管理靈活性不足，面對城市多樣化的現(xiàn)實問題，需要“動態(tài)化、精確化”的規(guī)劃管理。城市設(shè)計能夠結(jié)合具體實施性項目開展針對性拓展研究，規(guī)劃思維與設(shè)計方式兩者靈活性融合，對城市問題的管理應(yīng)對具有積極作用。

三、城市設(shè)計面向規(guī)劃管理的發(fā)展現(xiàn)實困境

（一）城市設(shè)計地位模糊缺乏法規(guī)化

目前，在我國現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，城市設(shè)計缺乏明確的地位，法規(guī)化是其時下面臨的最嚴(yán)峻問題。“城市規(guī)劃管理本質(zhì)為依法行政過程”，“行政職權(quán)需由法律授權(quán)方可存在，行政授權(quán)和行政委托亦須有法律依據(jù)，符合相關(guān)法律要旨?！倍鞘性O(shè)計編制成果并非完全意義上的法律文件，僅可歸屬于城市的技術(shù)研究成果，也僅能作為城市行政管理的技術(shù)“參考”。其須通過政府會議審議等相關(guān)程序，納入相應(yīng)的政府管理文件后，方能轉(zhuǎn)化為法制化的審批“依據(jù)”，此行政效率大打折扣。

（二）城市設(shè)計組織管理機制不明晰

目前，由于信息與地位的不對等、相關(guān)部門間組織管理者的視角差異，加之城市設(shè)計自身體系不夠不完善、法制地位等尚不健全，導(dǎo)致各級規(guī)劃編制層面的城市設(shè)計與本級及上級城市規(guī)劃不可避免地存在不一致甚至矛盾。上下級政府及同一級政府管理部門之間，對城市設(shè)計的編制初衷及方式亦不統(tǒng)一，城市設(shè)計多頭組織管理、政出多門的現(xiàn)象十分突出。

（三）城市設(shè)計缺乏有效的設(shè)計審查制度

城市設(shè)計導(dǎo)則的成果一般都包括彈性和剛性兩個方面的內(nèi)容，其中彈性內(nèi)容通過相應(yīng)的保障機制得以實現(xiàn)，剛性內(nèi)容則通過法定化的規(guī)劃來實施。我國在城市設(shè)計編制成果的設(shè)計審查實施過程中，缺乏對成果的法律授權(quán)、專家領(lǐng)銜審議等的相關(guān)制度手段，對城市某些重點地區(qū)建設(shè)開發(fā)的城市設(shè)計審查體系有待完善。

圖1　城市設(shè)計編制多學(xué)科引入融合

（四）城市設(shè)計實施及管理缺乏動態(tài)管控平臺

城市設(shè)計是協(xié)同合作的綜合系統(tǒng)工程，其設(shè)計實踐和規(guī)劃管理具有動態(tài)性和過程性。因其本身具有廣泛內(nèi)涵與外延的課題，加之現(xiàn)階段對城市設(shè)計的概念、內(nèi)容與作用等方面的認(rèn)識模糊，多層次、深入系統(tǒng)的研究尚待加強，行業(yè)隊伍的綜合素質(zhì)有待提高。公眾對城市環(huán)境的認(rèn)可度與評價是評判城市設(shè)計的重要標(biāo)準(zhǔn)。積極構(gòu)建公共參與多部門協(xié)作的有效城市設(shè)計管控機制，加強城市設(shè)計實施與管理的動態(tài)性管控顯得尤為必要。

四、城市設(shè)計面向規(guī)劃管理的實現(xiàn)路徑

（一）編制層面：協(xié)同性、系統(tǒng)性、精細(xì)化的對接城市規(guī)劃管理工作

1.多學(xué)科交叉、多專業(yè)融合，建立整體性的城市設(shè)計協(xié)同編制體系。

結(jié)合我國現(xiàn)有的法定規(guī)劃體系，多學(xué)科多專業(yè)協(xié)同配合（見圖1），建立宏觀、中觀、微觀層次分明的城市設(shè)計編制體系，出臺相應(yīng)技術(shù)管理要求，規(guī)范城市設(shè)計編制成果的內(nèi)容與形式，保證各層次城市設(shè)計在編制、實施及規(guī)劃管控上具有交叉性和整體性。

2.采取“一體化”的系統(tǒng)編制思路，與規(guī)劃管理進行合理對接。

系統(tǒng)性地研究城市土地、交通、建筑、景觀、業(yè)態(tài)開發(fā)、經(jīng)濟成本測算等方面問題。采用“定量化與定性化”的方式對城市設(shè)計導(dǎo)控內(nèi)容進行明確并做必要的分離，分別形成剛性和彈性的兩類控制內(nèi)容。由宏觀層面到微觀層面，有效解答用地布局、開發(fā)強度、交通組織、城市形態(tài)控制等規(guī)劃管理上較為核心的問題。

3.尊重規(guī)劃區(qū)不同權(quán)屬土地的界址，精細(xì)化研究規(guī)劃區(qū)與周邊地區(qū)的對接關(guān)系。

有效銜接上層次規(guī)劃對本區(qū)域的目標(biāo)定位，合理承接城市大系統(tǒng)對本規(guī)劃區(qū)的效用要求，將城市設(shè)計要求精細(xì)化落實在“產(chǎn)權(quán)地塊”上，保證城市設(shè)計成果在具體項目審批環(huán)節(jié)的科學(xué)性和可實施性。結(jié)合城市空間特色，建立精細(xì)化城市設(shè)計要素控制庫（見表1）。像“琶洲員村”片區(qū)城市設(shè)計，重點對環(huán)境設(shè)施進行精細(xì)化詳細(xì)設(shè)計，如立體過街系統(tǒng)、休閑空間公共設(shè)施、無障礙設(shè)施、城市慢行系統(tǒng)等（見圖2）。

（二）管理層面：法制化、效率性、動態(tài)性的城市設(shè)計管理制度設(shè)計

1.確立城市設(shè)計的法制地位。

將城市設(shè)計在管理體制中，通過行政管理流程制度化設(shè)計，以合適的載體賦予其法律效力，與現(xiàn)行規(guī)劃體系的行政管控有機融合，保障城市設(shè)計成果在規(guī)劃管理過程中的合法化、常態(tài)化（見圖3）。將用地性質(zhì)、地下空間開發(fā)利用、城市交通導(dǎo)控、城市形態(tài)控制要素制定等內(nèi)容直觀地融入控規(guī)編制中，在規(guī)劃管理日常工作中，作為行政管理的直觀“依據(jù)”。

表1　城市設(shè)計編制與管理基本要素表

2.建立統(tǒng)一的城市設(shè)計組織編制機制。

完善現(xiàn)有規(guī)劃體系中傳統(tǒng)的縱向垂直化行政管理組織架構(gòu)，理順城市設(shè)計與多元利益主體間的關(guān)系，結(jié)合市場與行政雙重管控手段，去除不必要的行政過程管控程序，將組織編制權(quán)利收歸統(tǒng)一，建立符合現(xiàn)實操作要求的機構(gòu)組織形式，提高城市設(shè)計面向規(guī)劃管理有效實施的行政效率。

3.構(gòu)建多部門協(xié)作的動態(tài)性綜合管控平臺。

城市設(shè)計成果審批以規(guī)劃管理部門作為協(xié)作平臺，通過法律授權(quán)、多部門專家領(lǐng)銜相結(jié)合的手段，對城市設(shè)計過程進行多層次多學(xué)科的綜合把控。提高公眾對城市環(huán)境的認(rèn)可度，適時引入公共參與決策，建立開放的反饋評價機制，加強對城市開發(fā)實施的評價審查。

圖2 琶洲A區(qū)詳細(xì)藍(lán)圖對公共空間的精細(xì)化設(shè)計

圖3 城市設(shè)計與現(xiàn)行規(guī)劃體系結(jié)合管理流程示意

五、結(jié)語

城市設(shè)計作為城市規(guī)劃精細(xì)化管控的重要工具和手段，能使現(xiàn)行的規(guī)劃管理平臺得到進一步的完善。新常態(tài)下，城市設(shè)計在規(guī)劃管理的行政導(dǎo)控過程中存在現(xiàn)實困境，為提高規(guī)劃管理的科學(xué)性和合理性，對其實現(xiàn)路徑進行深入思考研究，實現(xiàn)城市設(shè)計由傳統(tǒng)的技術(shù)文件向公共政策功能的方式轉(zhuǎn)變。