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社會(huì)變遷中城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的演變和思考

摘要：最低生活保障制度在保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。本文通過(guò)對(duì)低保制度運(yùn)行情況進(jìn)行地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、低保標(biāo)準(zhǔn)與消費(fèi)支出以及城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的比較，分析了我國(guó)低保標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的態(tài)勢(shì)，并在此基礎(chǔ)上提出完善低保標(biāo)準(zhǔn)的政策思考。

關(guān)鍵詞：低保標(biāo)準(zhǔn)；最低工資；消費(fèi)支出；比較

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度自20世紀(jì)90年代建立以來(lái)獲得了很大發(fā)展，特別是在社會(huì)救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中，最低生活保障制度從城市擴(kuò)展到農(nóng)村地區(qū)，使得城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度成為我國(guó)社會(huì)救助制度的核心制度安排和保障城鄉(xiāng)困難群眾生活的社會(huì)安全網(wǎng)。其中，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的確定是實(shí)施社會(huì)救助的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 是社會(huì)救助政策的重要方面，直接關(guān)系到城鄉(xiāng)困難群體的民生保障和社會(huì)救助制度的科學(xué)性、流動(dòng)性和可持續(xù)性。因此，著眼于共享性和發(fā)展性相結(jié)合的社會(huì)政策原則，我國(guó)的社會(huì)救助制度需要著力構(gòu)建以公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性為特征的積極的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)政策。

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的變化

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)施社會(huì)救助政策能力的提升

作為一項(xiàng)重要的社會(huì)政策，社會(huì)救助制度的進(jìn)步與我國(guó)改革發(fā)展緊密相連。改革開放以來(lái)，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)政收入有了很大提高，為實(shí)施更加宏大的社會(huì)救助政策提供了有效保障。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，對(duì)建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新型社會(huì)救助制度提出了緊迫的要求；同時(shí)，國(guó)家財(cái)政能力的增強(qiáng)以及社會(huì)保障制度建設(shè)重要性的凸顯，成為社會(huì)救助制度發(fā)展的歷史條件。1990-2015年間，我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從18774.3億元增長(zhǎng)到676708億元；人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值從1654元增長(zhǎng)到49351元；其中，2000-2014年間國(guó)家財(cái)政收入從13395.2億元增長(zhǎng)到140349.7億元。在社會(huì)救助發(fā)展過(guò)程中，中央財(cái)政對(duì)于低保制度的可持續(xù)發(fā)展和政策實(shí)施發(fā)揮了重要的支持作用。自低保制度特別是農(nóng)村低保制度建立以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助規(guī)模顯著擴(kuò)大，2015年年末全國(guó)共有1708萬(wàn)人享受城市居民最低生活保障，4903.2萬(wàn)人享受農(nóng)村居民最低生活保障，同時(shí)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，中央專項(xiàng)低保轉(zhuǎn)移支付迅速增長(zhǎng)。2000-2014年中央專項(xiàng)低保轉(zhuǎn)移支付從15.0億元增長(zhǎng)到1101.3億元，增長(zhǎng)了72.42倍。

2.城鄉(xiāng)居民收入的提高

增加城鄉(xiāng)居民收入和提高人民生活水平是改革發(fā)展的終極目標(biāo)之一，共建共享成為當(dāng)代我國(guó)社會(huì)政策的重要取向。在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入顯著提高，城鄉(xiāng)居民收入差距發(fā)生變化。1995-2015年，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入絕對(duì)值從4283元增長(zhǎng)到31195元，農(nóng)村居民人均純收入絕對(duì)值從1577.7元增長(zhǎng)到10772元。同期，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距經(jīng)歷了進(jìn)一步的變動(dòng)歷程（見下圖）。1995年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民人均純收入的2.71倍，2015年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民人均純收入的2.9倍。城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)和收入差距變化成為社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的重要影響因素（見表1）。

圖 1995年以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距變動(dòng)趨勢(shì)

表1　中國(guó)城鄉(xiāng)居民收入和低保標(biāo)準(zhǔn)變化情況（1990-2015）

3.城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的變化

我國(guó)的社會(huì)救助制度經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的演變。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，城市居民低保制度陸續(xù)建立；2007年后，農(nóng)村低保制度正式建立并逐步擴(kuò)展到全國(guó)。在城鄉(xiāng)社會(huì)救助規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，2000-2015年，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)從1884元/人/年增長(zhǎng)到5712元/人/年；2006-2015年，農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)從850.8元/人/年增長(zhǎng)到3685元/人/年。

比較視野下的低保標(biāo)準(zhǔn)變化

1.低保標(biāo)準(zhǔn)的城鄉(xiāng)比較

低保制度的差異性不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保制度建立的時(shí)間不同，也表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的差別上。盡管低保制度建立以來(lái)，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均有不同程度提高，但是城鄉(xiāng)之間仍有較大差距。近年來(lái)，隨著社會(huì)保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距總體趨小，在部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。從全國(guó)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距變動(dòng)與城鄉(xiāng)居民收入差距變動(dòng)的對(duì)比情況看，方向大體一致。2006-2015年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為農(nóng)村居民人均純收入的倍數(shù)從3.28倍下降到2.9倍，城市低保標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的倍數(shù)從2.39倍下降到1.55倍。

2.低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)比較

低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異性是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡下不同地區(qū)之間社會(huì)救助力度存在差距。這與社會(huì)救助的規(guī)模、財(cái)政可支付能力及社會(huì)救助政策的理念考量等因素密切相關(guān)。具體表現(xiàn)如下：一是不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)存在差異。如2015年?yáng)|部沿海地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)分別為6957元、5002元、5057元和5606元。二是不同行政單位之間的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)存在差異。如2015年第四季度上海的城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)最高，為790元/月/人，而新疆維吾爾自治區(qū)的城市低保標(biāo)準(zhǔn)最低，為349.23元/月/人。

3.低保標(biāo)準(zhǔn)與居民消費(fèi)支出的比較

低保制度作為抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的最后安全網(wǎng)，保障性是其制度本身的首要功能和政策目標(biāo)，需要在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)將其與各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入水平和物價(jià)狀況等結(jié)合起來(lái)。從各地區(qū)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)與城市居民人均現(xiàn)金消費(fèi)支出的對(duì)比情況來(lái)看，城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的比例均高于20％，其中，西藏自治區(qū)城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的比例達(dá)到40.89％，為最高；多數(shù)省級(jí)行政單位城市低保標(biāo)準(zhǔn)占城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出的比例大體保持在1/5-1/3之間（見表2）。

4.城市低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的比較

低保標(biāo)準(zhǔn)的制定需要在保障民生和促進(jìn)就業(yè)兩方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌和一致，以便較好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的流動(dòng)性和可持續(xù)性。在社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的過(guò)程中，城市低保標(biāo)準(zhǔn)和最低工資之間的關(guān)系成為重要的考量因素，已經(jīng)成為我國(guó)一些地區(qū)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算和調(diào)整的重要政策實(shí)踐和政策經(jīng)驗(yàn)。為了激活就業(yè)目標(biāo)，城市低保標(biāo)準(zhǔn)在最低工資中的占比大體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，成為我國(guó)社會(huì)救助政策的重要特點(diǎn)。如北京市，2003-2015年城市低保標(biāo)準(zhǔn)與職工最低工資之比從62.37％下降到41.28％。

表2　2014年城鎮(zhèn)居民低保標(biāo)準(zhǔn)與居民消費(fèi)支出的比較

進(jìn)一步完善低保標(biāo)準(zhǔn)的政策思考

1.堅(jiān)持共享原則并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r逐步調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)低保對(duì)象的人口總量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)和社會(huì)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，總體上，我國(guó)的低保群體規(guī)模需要在社會(huì)救助法治化的進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序發(fā)展；同時(shí)，堅(jiān)持漸進(jìn)增長(zhǎng)的原則和共享發(fā)展理念，根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)際和財(cái)政承受能力進(jìn)一步適度調(diào)整和提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本生活，使得人民群眾能夠分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，促進(jìn)社會(huì)救助功能目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)。

2.實(shí)施積極的社會(huì)政策，完善城市低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資的協(xié)調(diào)機(jī)制

城市低保標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整需要著眼于有效協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排民生保障和就業(yè)激活功能的實(shí)現(xiàn)，把低保標(biāo)準(zhǔn)與最低工資標(biāo)準(zhǔn)之間的合理替代率和比率關(guān)系確定在較為合理的區(qū)間，有利于實(shí)施更加積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策和社會(huì)救助政策，以激活就業(yè)，提升社會(huì)救助對(duì)象的工作積極性，促進(jìn)社會(huì)救助制度的流動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度的可持續(xù)發(fā)展。

3.把發(fā)展性社會(huì)救助理念融入社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整的政策中

低保制度的發(fā)展需要進(jìn)一步科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與低保標(biāo)準(zhǔn)提高的關(guān)系，統(tǒng)籌低保待遇提高與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)力市場(chǎng)狀況之間的關(guān)系，體現(xiàn)發(fā)展性的政策導(dǎo)向。在低保標(biāo)準(zhǔn)的政策上，需要針對(duì)低保群體社會(huì)來(lái)源的多元化和多樣化的特點(diǎn)，把對(duì)兒童和未成年人的社會(huì)救助作為社會(huì)政策的重要導(dǎo)向，適度提高對(duì)其的救助標(biāo)準(zhǔn)。

4.統(tǒng)籌中央政府與地方政府社會(huì)救助資金安排之間的關(guān)系

在社會(huì)救助政策的實(shí)施和推進(jìn)中，中央政府在社會(huì)救助的資金支持上發(fā)揮著重要的作用，為了促進(jìn)低保制度的可持續(xù)發(fā)展和公平發(fā)展，需要統(tǒng)籌安排中央政府和地方政府在社會(huì)救助資金上的分擔(dān)比例，做到科學(xué)調(diào)整和分類分檔管理，使得中央與地方之間的社會(huì)救助資金比例關(guān)系更加科學(xué)地反映地方社會(huì)救助發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，并為我國(guó)社會(huì)救助制度可持續(xù)發(fā)展提供重要的制度和資金保障。

（作者單位：北京市社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所）

中圖分類號(hào)：C913

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.04.005 ■ 編輯：田佳奇