白晶　王小芳

摘 要：城鎮(zhèn)化發(fā)展涉及土地和人口兩種資源要素的再配置。保障農(nóng)民權(quán)益是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的核心要義。由于歷史上二元體制下農(nóng)民的身份限制還沒有完全消除，以及戶籍制度改革還不徹底，我國農(nóng)民在實現(xiàn)土地財產(chǎn)權(quán)益、與城市居民同等享有社會保障服務(wù)等方面還面臨諸多困境。在現(xiàn)階段，要不斷完善和推進(jìn)實施居住證制度，為實現(xiàn)徹底的戶籍制度改革進(jìn)行過渡、做準(zhǔn)備；要推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，培育新型職業(yè)農(nóng)民，建立全覆蓋的社會保障制度，實現(xiàn)社會保障關(guān)系城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)等。

關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型；農(nóng)民權(quán)益；人的城鎮(zhèn)化

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1003-0751（2016）04-0073-04

我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已取得顯著成效。從新中國成立后的歷年《中國統(tǒng)計年鑒》來看，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從1949年的10.64%上升到了2014年的54.77%。有學(xué)者根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢預(yù)測，再過20年左右我國將基本完成城鎮(zhèn)化，進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的自我完善階段。近年來，國家政策文件中多次強調(diào)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，提出新型城鎮(zhèn)化要以人為本。從國外的發(fā)展實踐來看，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占用農(nóng)村土地是一個普遍現(xiàn)象，這就必然導(dǎo)致農(nóng)民向城市遷移進(jìn)而在職業(yè)上轉(zhuǎn)型發(fā)展。在我國城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)中，農(nóng)民權(quán)益保障及其轉(zhuǎn)型發(fā)展遭遇嚴(yán)峻考驗，亟須采取有效措施予以應(yīng)對。

一、保障農(nóng)民權(quán)益是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心

目前，國際上衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的一個重要依據(jù)是城市居民占總?cè)丝诘谋壤?。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化就是一條農(nóng)民轉(zhuǎn)型之路。從最廣大人民的根本利益出發(fā)、一切發(fā)展都是為了人民，這是我國貫穿改革發(fā)展全過程的根本政治理念。以此為指導(dǎo)，城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須重視占我國總?cè)丝谝话胍陨系霓r(nóng)民的權(quán)益。2003年以來黨中央歷次全會關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展的表述，都體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益保障的特別關(guān)注。如黨的十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”中將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌放在第一位，要求在城鎮(zhèn)化建設(shè)中處理好城市和農(nóng)村的關(guān)系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)目標(biāo)；十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的論斷，從全局和戰(zhàn)略的高度明確了新階段解決“三農(nóng)”問題的指導(dǎo)思想，為我國在新的發(fā)展階段工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村定下了基調(diào)；十六屆五中全會明確提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制；十七大報告提出將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展始終作為全黨工作的重中之重；十七屆三中全會提出把加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局作為根本要求；十七屆五中全會提出在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)；十八大報告從多個方面強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，提出有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系；十八屆四中全會雖未直接提及城鎮(zhèn)化，但提出發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，這當(dāng)然

包括對農(nóng)民和市民利益關(guān)系的平衡；十八屆五中全會提出的五大發(fā)展理念包括共享發(fā)展。另外，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》設(shè)置專篇從落戶條件、公共服務(wù)和推進(jìn)機(jī)制三方面對有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作出安排；2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進(jìn)一步強調(diào)，在保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制；2016年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量要穩(wěn)步提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平；2016年《國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，加快建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵機(jī)制。以上中央政策規(guī)定表明，保障農(nóng)民權(quán)益是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心。

考察城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保障的互動關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益是城鎮(zhèn)化發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化而剝奪農(nóng)民土地權(quán)益，必然引起社會矛盾和沖突，甚至引發(fā)社會動蕩。沒有農(nóng)民土地權(quán)益的落實，城鎮(zhèn)化就沒有良好的社會環(huán)境，也沒有持續(xù)發(fā)展的動力。這一點在其他國家的發(fā)展中已得到證實。一個國家如果在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中社會發(fā)展比較平穩(wěn)，那么這個國家一定是把城鎮(zhèn)化作為一個富裕農(nóng)民的過程來對待；如果城鎮(zhèn)化變成了剝奪農(nóng)民、損害農(nóng)民利益的過程，其城鎮(zhèn)化發(fā)展就不能持續(xù)，社會也很難安定。吸取國外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國提出新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，而“人的城鎮(zhèn)化”的核心是維護(hù)和保障轉(zhuǎn)型中農(nóng)民的權(quán)益尤其是土地權(quán)益。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)的困境

在我國，農(nóng)民和市民應(yīng)當(dāng)無差別地享有《憲法》規(guī)定的公民基本權(quán)利。然而，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，農(nóng)民遭遇了事實上的不平等，其權(quán)益維護(hù)面臨障礙。導(dǎo)致這種障礙的最直接因素是歷史上二元體制下農(nóng)民的身份限制沒有完全去除，以及現(xiàn)行戶籍制度對農(nóng)民和市民的界定依舊帶著身份標(biāo)簽。

我國《戶籍法》和《戶口登記條例》從法律意義上對農(nóng)民作了界定，將戶籍劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民是戶籍為農(nóng)業(yè)戶口的居民。很明顯，這種確認(rèn)與職業(yè)無關(guān)?？梢哉f，戶籍制度是農(nóng)民成為一種身份符號象征的根源。即使2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，將戶籍人口統(tǒng)一登記為居民戶口并建立居住證制度，這也只是在政策層面進(jìn)行了戶籍制度改革，在沒有相應(yīng)的立法出臺之前，這種改革的效力應(yīng)該說是有限的。

目前，在我國，農(nóng)民作為一個群體依然處于相對弱勢地位。一個突出表現(xiàn)是，現(xiàn)行戶籍制度、福利制度、社會保障制度等都是與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，農(nóng)民因身份限制無法與市民享受同等的福利待遇。即使是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在進(jìn)入城市以后的很長一段時間內(nèi)也不能擺脫身份上的種種限制，這種限制在農(nóng)民的市民化之路上有很多體現(xiàn)。作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“化地不化人”的結(jié)果，脫離土地的農(nóng)民雖然工作和生活在城市，卻不能與城市居民享受同等的身份待遇和相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利，他們游離于城市與農(nóng)村之間、獨立于兩者之外，成為一個特殊的新的社會群體——準(zhǔn)市民。城鎮(zhèn)化在一定意義上是實現(xiàn)農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過程，農(nóng)民工、準(zhǔn)市民應(yīng)是農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的過渡階段，但由于戶籍制度、社會保障機(jī)制等的不完善，現(xiàn)實中農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變緩慢甚至凝固。在我國目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，以農(nóng)民、市民、準(zhǔn)市民為主體形成的三元社會結(jié)構(gòu)處于凝固狀態(tài)，主要原因是農(nóng)民與市民之間仍然存在身份上的差異?，F(xiàn)實中一些農(nóng)民工甚至自我隔離，他們與市民之間很少溝通、來往，這種現(xiàn)象是不正常的，可以說是一種“城市病”。身份上的不平等直接制約了農(nóng)民權(quán)益實現(xiàn)，這是一種事實上的不平等，這種當(dāng)代人之間的不平等還有可能引發(fā)后代人之間的不平等。endprint

三、“人的城鎮(zhèn)化”的價值追求

法律是社會利益的平衡器，法律的價值目標(biāo)對于政策制定及人們的行為具有重要的指引和導(dǎo)向作用。在目前我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的情況下，要保障轉(zhuǎn)型中農(nóng)民的權(quán)益，就要在法律政策設(shè)計上體現(xiàn)自由、平等的價值目標(biāo)。

自由是指從約束中解放出來，或者說是一種不受約束的狀態(tài)。在法律意義上，自由是一種權(quán)利，個體的自由權(quán)利是其自我意識的現(xiàn)實化。沒有自由，人就不能成為一種主體，就難以實現(xiàn)自我發(fā)展。同時，自由又是促進(jìn)人類社會發(fā)展的保證。梅因在《古代法》一書中對人的身份解放作了深入闡釋，他將這種解放稱為一個“從身份到契約”的運動，認(rèn)為這是所有進(jìn)步社會的運動。按照梅因的設(shè)想，在現(xiàn)代法治社會，促進(jìn)人的自由發(fā)展是法的終極價值追求，那么在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，法律政策設(shè)計就必須以人尤其是處于相對弱勢地位的農(nóng)民的自由發(fā)展為價值依歸，體現(xiàn)農(nóng)民的主體性和自覺性，促進(jìn)農(nóng)民各種權(quán)益的實現(xiàn)。就我國目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，法律政策上首先要破除有關(guān)農(nóng)民身份的限制，保障農(nóng)民切實享有與市民同等的社會地位，賦予農(nóng)民遷徙自由、職業(yè)自由、土地權(quán)利交易自由等權(quán)利內(nèi)容；其次要建立健全農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)業(yè)保險制度等惠農(nóng)益農(nóng)制度，讓農(nóng)民擺脫土地對其的天然約束；最后要真正實現(xiàn)農(nóng)村居民身份的轉(zhuǎn)換，使農(nóng)民一詞從身份標(biāo)志轉(zhuǎn)換為職業(yè)表征，這是保障農(nóng)民各種合法權(quán)益得以充分實現(xiàn)的前提。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》特別強調(diào)了農(nóng)民職業(yè)性的轉(zhuǎn)變，這是保障農(nóng)民身份自由的一大進(jìn)步。農(nóng)民只有在身份上切實處于主體地位，才能避免在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中處于劣勢地位。

平等是民法得以產(chǎn)生和發(fā)展的理念基礎(chǔ)，平等原則是民法的基本原則之一；平等也是正義理念的重要內(nèi)容，是正義得以實現(xiàn)的重要前提。勒魯指出，平等是一項原則、一種信條、一道命令；托克維爾指出，身份平等的逐漸發(fā)展，是事所必至、天意使然?，F(xiàn)代民主社會的最大特點是人與人之間在身份上平等，然而在我國目前的發(fā)展階段，農(nóng)民與市民在生活環(huán)境、工資待遇、社會地位等方面表現(xiàn)出明顯的不平等，這在很大程度上源自農(nóng)民與市民之間事實上的身份不平等。因此，我們在研究農(nóng)民權(quán)益時，對農(nóng)民的定位應(yīng)該回到應(yīng)然的范疇，從職業(yè)特征的角度界定農(nóng)民。如此界定，才契合平等理念。

土地要素交換的平等是至關(guān)重要的。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換面臨的最大問題是土地問題，解決土地問題需要做到“同地同權(quán)同利”。我國《憲法》將土地劃分為國家所有和集體所有的一個重要目的是保護(hù)農(nóng)民利益，然而今天，城鄉(xiāng)土地“同地不同權(quán)”問題正在嚴(yán)重?fù)p害著農(nóng)民的權(quán)益。我國現(xiàn)有法律對國有土地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度的設(shè)置幾近完備，而對集體土地制度如土地登記制度、土地補償制度、土地權(quán)益保障制度等的設(shè)置尚有缺失，國有土地流轉(zhuǎn)與集體土地流轉(zhuǎn)之間也存在制度上的差異，這些已經(jīng)成為農(nóng)民權(quán)益受損的重要原因。鑒于此，切實保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民的權(quán)益，就要從立法上確認(rèn)農(nóng)村土地這一農(nóng)民的重要生產(chǎn)要素與城市土地在市場交易上的平等性。

自由和平等是人的解放的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)。我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，其宗旨是以人為本。這里所說的“人”，其主要群體就是農(nóng)民。鑒于身份限制已成為農(nóng)民謀求發(fā)展的一大障礙，必須采取有效措施，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中體現(xiàn)自由、平等的價值追求，為消除農(nóng)民的發(fā)展困境提供制度保障和現(xiàn)實基礎(chǔ)。

四、培育職業(yè)農(nóng)民是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的有效路徑

西方國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民市民化經(jīng)歷了諸多曲折，付出了很大代價。我國要積極應(yīng)對農(nóng)民市民化的現(xiàn)實困境，最直接有效的措施是以法制改革為支撐，在破除農(nóng)民身份束縛的前提下實現(xiàn)農(nóng)民職業(yè)上的轉(zhuǎn)換。

1.戶籍制度改革：農(nóng)民職業(yè)化的法律前提

要從法律上改革現(xiàn)行戶籍制度，實現(xiàn)農(nóng)民與市民之間的實質(zhì)平等。具體而言，要弱化城市戶口的作用，將利益要素與戶口剝離開來，剔除依附在戶口關(guān)系上的種種社會經(jīng)濟(jì)差別，使戶籍與各種福利待遇完全脫節(jié)，使戶籍制度僅僅成為一種人口統(tǒng)計方式。只有這樣，才能使城鄉(xiāng)居民在共享發(fā)展機(jī)會方面人人平等，以統(tǒng)一的社會身份進(jìn)行充分自由的競爭。在現(xiàn)階段，要以不斷完善和推進(jìn)實施居住證制度為載體，為實現(xiàn)徹底的戶籍制度改革進(jìn)行過渡、做準(zhǔn)備。需要注意的是，目前各地大力推進(jìn)實施的居住證制度并不是戶籍制度改革的終點，而只是起點。盡快建立適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的戶口遷移制度，有效實現(xiàn)農(nóng)民市民化，是戶籍制度改革的一項重要內(nèi)容。

戶籍制度改革背景下的農(nóng)民解放，應(yīng)當(dāng)包含土地要素的解放。城鄉(xiāng)土地要素平等是農(nóng)民身份平等的一個重要表現(xiàn)。我國《憲法》規(guī)定國有經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)都是社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的組成部分，也是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要內(nèi)容；《物權(quán)法》規(guī)定依法保障國家、集體和個人的財產(chǎn)權(quán)利，一切市場主體的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)受到平等保護(hù)。這就意味著在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)立法，將集體土地與國有土地一視同仁、平等對待，切實保障和實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。

2.農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營：農(nóng)民職業(yè)化的現(xiàn)實條件

馬克思在分析決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的多種因素時指出：勞動生產(chǎn)力是由多種情況決定的，其中包括工人的平均熟練程度，科學(xué)的發(fā)展水平和它在工藝上的應(yīng)用，生產(chǎn)過程的社會結(jié)合，生產(chǎn)資料的規(guī)模和效能，以及自然條件。同時，他對生產(chǎn)資料的規(guī)模和效能進(jìn)行了重新劃分，認(rèn)為小塊土地所有制在本質(zhì)上是排斥社會勞動力的發(fā)展、勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規(guī)模的畜牧和科學(xué)技術(shù)的不斷擴(kuò)大應(yīng)用的，我們所具有的科學(xué)知識，我們所擁有的進(jìn)行耕作的技術(shù)手段如機(jī)器等，只有在大規(guī)模耕種土地時才能有效地加以利用。這些論斷充分表明了規(guī)模經(jīng)營對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性。我國法律政策一直支持農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2014年發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》就釋放了大力推進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的直接而強烈的信號。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的必由之路，通過提升農(nóng)地經(jīng)營的規(guī)?；?、組織化程度，可以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而增加農(nóng)民土地收益，使農(nóng)業(yè)領(lǐng)域釋放出更多富余勞動力，加快農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。endprint

農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營主要依靠“善耕者”，所謂“善耕者”，就是具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識技術(shù)的農(nóng)民。同時，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營能夠培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，吸引一些農(nóng)業(yè)職業(yè)院校的大學(xué)生回到農(nóng)村以務(wù)農(nóng)為職業(yè)選擇。職業(yè)農(nóng)民會像市民在城市工作一樣專業(yè)務(wù)農(nóng)，享受平等就業(yè)和同工同酬的權(quán)利，這使得建立全覆蓋的社會保障制度、實現(xiàn)社會保障關(guān)系城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移接續(xù)等，在理論和實踐上都更加可行。因此，可以說，農(nóng)民職業(yè)化是城鄉(xiāng)一體化的重要標(biāo)志，發(fā)展農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”的重要條件和方式。

五、結(jié)語

我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展階段，農(nóng)民轉(zhuǎn)型是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。這不是一個簡單的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，而是一項涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等層面的系統(tǒng)改革工程。黨的十八屆五中全會指出，實現(xiàn)社會公平是“十三五”期間的重要目標(biāo)。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中堅持共享的發(fā)展理念，保障農(nóng)民權(quán)益尤其是農(nóng)民的土地權(quán)益，是實現(xiàn)這一目標(biāo)的應(yīng)有之義。

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責(zé)任編輯：林 墨endprint