英　明, 魏淑艷

(1. 東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽　110819; 2. 遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 遼寧 撫順　113001)

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中國特色積極就業(yè)政策效果分析:一個評估框架

英明1,2, 魏淑艷1

(1. 東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽110819; 2. 遼寧石油化工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院, 遼寧 撫順113001)

摘要:中國特色積極就業(yè)政策對擴(kuò)大就業(yè)、控制失業(yè)率、解決各類就業(yè)困難群體就業(yè)及維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用,是政府治理失業(yè)的有力舉措,但目前缺乏對其全面、系統(tǒng)的效果評估。為此,應(yīng)以生存權(quán)、社會保障權(quán)和就業(yè)權(quán)為評估理念,以公平、效率、滿意度為評估標(biāo)準(zhǔn),多維度剖析戰(zhàn)略性就業(yè)政策、市場性就業(yè)政策、保護(hù)性就業(yè)政策的評估內(nèi)容,構(gòu)建主客觀評價(jià)指標(biāo),將第三方評估機(jī)構(gòu)作為評估主體,采取主客觀相結(jié)合的評估方法,建構(gòu)中國特色積極就業(yè)政策效果分析的評估框架。

關(guān)鍵詞:積極就業(yè)政策; 政策效果; 評估框架

中國特色積極就業(yè)政策自2002年實(shí)施以來,經(jīng)歷了政策的形成框架、充實(shí)完善、形成發(fā)展和探索革新四個階段,逐步形成了積極就業(yè)政策的1.0版、2.0版、3.0版和4.0版,具體包括社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、扶持公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等項(xiàng)目。中國特色積極就業(yè)政策對擴(kuò)大就業(yè)、控制失業(yè)率、解決各類就業(yè)困難群體就業(yè)及維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮重大作用,是政府治理失業(yè)的有力舉措。然而,當(dāng)前的政策實(shí)施效果缺少評估,更缺乏全面、系統(tǒng)的評估,不利于實(shí)現(xiàn)政策反饋、修正、改進(jìn)和調(diào)整的自身發(fā)展需要。因此,以評估理念、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、指標(biāo)、主體和方法為要素的中國特色積極就業(yè)政策效果評估框架迫切需要。

一、 問題的提出

目前國內(nèi)外學(xué)者針對中國特色積極就業(yè)政策效果及其評估的相關(guān)研究,主要集中在以下三方面。一是關(guān)于中國特色積極就業(yè)政策對下崗失業(yè)人員再就業(yè)效果影響的研究。積極就業(yè)政策對解決下崗失業(yè)問題[1]、增加就業(yè)目標(biāo)、促進(jìn)勞動就業(yè)體制改革、完善勞動力市場服務(wù)體系[2]、創(chuàng)業(yè)扶持和提供就業(yè)崗位[3]等方面成效顯著。積極就業(yè)政策項(xiàng)目促進(jìn)就業(yè),消極就業(yè)政策項(xiàng)目發(fā)揮“社會穩(wěn)定器”的作用[4],但積極就業(yè)政策在政策低效率、政策間沖突、政策公平性等方面影響政策總體效果。二是關(guān)于就業(yè)支出對就業(yè)效果影響的研究。有的學(xué)者認(rèn)為就業(yè)支出作為社會福利具有減低工作努力的效應(yīng),使失業(yè)者產(chǎn)生依賴心理[5],會干擾整個就業(yè)體系,社會內(nèi)在的就業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)機(jī)會被破壞,是否增加就業(yè)是不確定的[6],不存在顯著促進(jìn)就業(yè)效應(yīng),但長遠(yuǎn)看就業(yè)支出會消解最初對就業(yè)的負(fù)效應(yīng)[7]。然而也有研究認(rèn)為就業(yè)支出增加可以帶來城鎮(zhèn)勞動就業(yè)的增加[8],對勞動力就業(yè)具有正效應(yīng)[9],二者存在長期穩(wěn)定的均衡關(guān)系和協(xié)整關(guān)系[10]。三是關(guān)于就業(yè)支出績效評估的研究。有學(xué)者使用環(huán)境難度、支持強(qiáng)度、積極勞動力市場指標(biāo)對不同類別的就業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行地區(qū)間支出績效比較[11],使用再就業(yè)幾率、失業(yè)持續(xù)期、滿意度績效、就業(yè)改善信心績效、收入績效、經(jīng)營盈利幾率、帶動就業(yè)崗位數(shù)、失業(yè)率和每萬元就業(yè)支出促進(jìn)就業(yè)人數(shù)等指標(biāo),分別從微觀和宏觀數(shù)據(jù)層面測量就業(yè)支出效果[12],呼吁建立高校畢業(yè)生就業(yè)政策效果評價(jià)機(jī)制和評價(jià)體系[13]。

可見,中國特色積極就業(yè)政策在學(xué)術(shù)上缺乏全面、系統(tǒng)的效果評估。在政策活動實(shí)踐中,政策內(nèi)容不斷完善和調(diào)整,就業(yè)支出逐年增大,而評估活動相對滯后。那么,政策效果如何?采取哪些變量和測量指標(biāo)?由誰采用何種方式評估?因此迫切需要建構(gòu)效果評估的框架?；诖?本文研究的問題是中國特色積極就業(yè)政策效果評估的框架,該框架評估的維度由理念、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、指標(biāo)、主體和方法六個變量構(gòu)成。

二、中國特色積極就業(yè)政策的形成與發(fā)展

之所以稱為“中國特色”積極就業(yè)政策是因?yàn)?第一,堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)化政府責(zé)任是解決重點(diǎn)難點(diǎn)復(fù)雜問題的成功經(jīng)驗(yàn)。中國特色的政治制度有利于政局穩(wěn)定,能夠保證積極就業(yè)政策具備強(qiáng)有力的連續(xù)性和可持續(xù)性。第二,中國二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)的過程中,企業(yè)轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中導(dǎo)致大量產(chǎn)業(yè)工人下崗失業(yè),解決下崗工人的就業(yè)扶持政策體系也就被納入中國特色市場經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容中。第三,就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變帶來較獨(dú)特的就業(yè)群體。中國在同一時期國有企業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來大批量下崗職工,大學(xué)生逐年擴(kuò)招帶來每年約有700萬的大學(xué)生就業(yè)群體,城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生幾千萬的失業(yè)農(nóng)民就業(yè)群體。第四,中國是世界上勞動力較充實(shí)的國家,在某種程度上可以說是“物美價(jià)廉”,進(jìn)一步帶來就業(yè)效應(yīng)。中國積極就業(yè)政策體系不是簡單地復(fù)制西方市場經(jīng)濟(jì)國家的就業(yè)政策,而是在借鑒并結(jié)合本國就業(yè)矛盾的基礎(chǔ)上形成的,因此可稱之為 “中國特色”的積極就業(yè)政策。

為何稱為“積極就業(yè)”?積極就業(yè)政策的基本內(nèi)容包括就業(yè)促進(jìn)政策體系、就業(yè)扶持政策體系、社會保障政策體系和市場支持政策體系。從內(nèi)涵上講,就是擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模,改善就業(yè)結(jié)構(gòu),增進(jìn)社會福利的就業(yè)政策,絕對或相對提高社會福利水平則是其最本質(zhì)的特征,因此這里將是否有利于提高社會福利水平作為判斷就業(yè)政策積極與否的基本標(biāo)準(zhǔn)[14]。社會保障政策體系與就業(yè)扶持政策體系從字面上看是“消極”的,但其并沒有以犧牲其他群體就業(yè)為代價(jià),其政策目標(biāo)仍然是通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,本質(zhì)上增加了社會福利水平;而就業(yè)促進(jìn)政策體系與市場支持就業(yè)體系無疑是調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)、增加就業(yè)總量、優(yōu)化市場功能、發(fā)展勞動力市場、提高勞動效率的政策。不難看出,積極就業(yè)政策體系的四個子系統(tǒng)的最終目標(biāo)都是為了增加社會福利水平,符合提高社會福利水平的標(biāo)準(zhǔn),是“積極就業(yè)”的政策。

2002年,中共中央、國務(wù)院針對下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題出臺了《關(guān)于做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》的綱領(lǐng)性文件,奠定了中國特色積極就業(yè)政策的框架,形成了中國特色積極就業(yè)政策1.0版。2005年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》的綱領(lǐng)性文件及之后各部委相關(guān)配套文件,尤其是2007年《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布,將中國特色積極就業(yè)政策上升到法律高度,對1.0版進(jìn)行了延續(xù)、拓展、充實(shí)和完善,形成了中國特色積極就業(yè)政策2.0版。2008年,為應(yīng)對金融危機(jī)我國制定并實(shí)施了一系列穩(wěn)定和擴(kuò)大就業(yè)的措施,以國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于做好促進(jìn)就業(yè)工作的通知》為綜合性、綱領(lǐng)性政策,以各部委聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于農(nóng)民工就業(yè)、大學(xué)生就業(yè)、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、特別培訓(xùn)計(jì)劃、就業(yè)服務(wù)系列活動、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)等文件為配套,形成了中國特色積極就業(yè)政策3.0版。2015年,為探索大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)相結(jié)合的新舉措,國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》的綱領(lǐng)性文件政策,將就業(yè)和創(chuàng)業(yè)相結(jié)合、創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)為政策目標(biāo),強(qiáng)調(diào)萬眾創(chuàng)業(yè)、提升就業(yè)質(zhì)量和就業(yè)效率,形成了中國特色積極就業(yè)政策4.0版。相關(guān)政策文本詳見表1。

表1　中國特色積極就業(yè)政策文本一覽表

續(xù)表1

階段時間發(fā)布部門法 規(guī) 名 稱政 策 定 位4.0版2015財(cái)政部、稅務(wù)總局、人社部、教育部關(guān)于支持和促進(jìn)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)稅收政策有關(guān)問題的補(bǔ)充通知配套措施2015人社部關(guān)于做好2015年全國高校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知配套措施2015國稅總局、財(cái)政部、人社部等5部委關(guān)于支持和促進(jìn)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策具體實(shí)施問題的補(bǔ)充公告配套措施2015國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見綱領(lǐng)性政策、標(biāo)志性文件

注: 2011—2013年的法規(guī)只在具體方法上進(jìn)行微調(diào),主要內(nèi)容無本質(zhì)變化,故不再羅列。

中國特色積極就業(yè)政策的形成和發(fā)展,印證了其發(fā)展是在充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)并在矛盾突出的復(fù)雜實(shí)踐中不斷探索、實(shí)踐、革新而形成的。從政策工具、政策對象、具體措施、政策目標(biāo)、部門間政策聯(lián)盟、施政理念等方面都體現(xiàn)出政策的逐步升級與完善。其政策發(fā)展過程詳見表2。

表2　中國特色積極就業(yè)政策發(fā)展過程

三、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的理念和標(biāo)準(zhǔn)

1. 評估理念

評價(jià)是一種導(dǎo)向和“指揮棒”,“有什么樣的評價(jià),就有什么樣的政府行為”[15]。評價(jià)理念又主導(dǎo)評價(jià)靈魂,因而選擇科學(xué)的評價(jià)理念至關(guān)重要。學(xué)界提出了“結(jié)果導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向、公民參與、滿意度、公共價(jià)值”[16]等評估理念。那么,首先要在厘清政策目標(biāo)和效果的內(nèi)涵基礎(chǔ)上選擇就業(yè)政策的評價(jià)導(dǎo)向。中國特色積極就業(yè)政策目標(biāo)及效果的終極內(nèi)涵就是公民要充分享有生存權(quán)、社會保障權(quán)及就業(yè)權(quán),理所當(dāng)然,這三項(xiàng)權(quán)力即是其效果的評估理念。

第一,生存權(quán)。生存權(quán)是公民享有的最基本權(quán)利。中國由于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化過程、高校逐年擴(kuò)招等原因造成部分產(chǎn)業(yè)工人、失地農(nóng)民、高校畢業(yè)生等就業(yè)困難群體失業(yè),使權(quán)利主體(就業(yè)困難對象)擁有勞動能力而得不到就業(yè)機(jī)會,不能維持生活最低限度,導(dǎo)致生活貧困,陷入需要保護(hù)狀態(tài)。國家需擔(dān)負(fù)起就業(yè)困難對象最低生活限度的責(zé)任,千方百計(jì)開發(fā)、創(chuàng)造就業(yè)崗位,通過使其獲得就業(yè)機(jī)會和就業(yè)崗位來維持其生命的延續(xù),充分享有基本生存權(quán)。政府支付給就業(yè)困難對象的崗位補(bǔ)貼和社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼都處于地區(qū)最低生活標(biāo)準(zhǔn),維持在最基本的生活水準(zhǔn)上,從而延續(xù)就業(yè)困難對象的生存權(quán)。

第二,社會保障權(quán)。社會保障權(quán)與生存權(quán)密切相關(guān),公民要真正享有生存權(quán),必須享有社會保障權(quán)。公民因喪失勞動力或喪失勞動機(jī)會等而導(dǎo)致生活困難時,應(yīng)當(dāng)享有國家或社會提供物質(zhì)幫助的社會保障權(quán)利。中國政府在治理失業(yè)的過程中,本著“不讓每一個具備勞動能力的人失業(yè)”為目標(biāo),制定的保護(hù)性就業(yè)政策正是賦予了就業(yè)困難群體的社會保障權(quán)。如公益性崗位、社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、就業(yè)援助等項(xiàng)目,使“4050”人員、零就業(yè)家庭、殘疾人等就業(yè)困難對象通過工作所得或社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼,從而享有相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)。這充分體現(xiàn)了中國特色積極就業(yè)政策積極倡導(dǎo)社會保障權(quán)的理念。

第三,就業(yè)權(quán)。公民充分享有就業(yè)權(quán)是公民生存的根本保障?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》規(guī)定:“勞動者依法享有平等就業(yè)和自主擇業(yè)的權(quán)利?！蹦壳?我國主要就業(yè)矛盾表現(xiàn)為逐年增長的高校畢業(yè)生為主體的青年就業(yè)難問題突出、農(nóng)業(yè)富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的任務(wù)繁重、失業(yè)人員再就業(yè)和就業(yè)困難群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)難度依然很大,解決這三大類困難群體就業(yè)是最終目標(biāo)。中國政府一直將促進(jìn)就業(yè)作為頭等大事來抓,通過就業(yè)保障和改善民生,將實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要目標(biāo),倡導(dǎo)“就業(yè)是民生之本和安國之策”“就業(yè)是促進(jìn)民生改善、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會和諧穩(wěn)定的新動能”的施政理念,將政府促進(jìn)就業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)和勞動者自主擇業(yè)相結(jié)合,采取有效的政策措施解決現(xiàn)實(shí)中復(fù)雜的就業(yè)問題,并取得顯著成果。國際勞工組織認(rèn)為,中國特色積極就業(yè)政策是現(xiàn)代就業(yè)理念、世界各國經(jīng)驗(yàn)與中國實(shí)際的最好結(jié)合,開發(fā)崗位時注重技能提升、治理失業(yè)時注重再就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)時鼓勵創(chuàng)業(yè)。讓每一名勞動者實(shí)現(xiàn)就業(yè)、充分享有就業(yè)權(quán)利是中國特色積極就業(yè)政策的基本目標(biāo),理所當(dāng)然,就業(yè)權(quán)是中國特色積極就業(yè)政策的重要評估理念。

2. 評估標(biāo)準(zhǔn)

有什么樣的評估理念就有什么樣的評估標(biāo)準(zhǔn),評估標(biāo)準(zhǔn)要與評估理念相一致。根據(jù)中國特色積極就業(yè)政策的內(nèi)涵和政策目標(biāo),其評估既要體現(xiàn)保障公民生存權(quán)、社會保障權(quán)和就業(yè)權(quán)的公共價(jià)值理念,又要涵蓋公平、以結(jié)果為導(dǎo)向的效率、公眾滿意度的標(biāo)準(zhǔn),詳見表3。

表3　中國特色積極就業(yè)政策評估標(biāo)準(zhǔn)

第一,公平標(biāo)準(zhǔn)。公平是一個國家制度設(shè)計(jì)和安排的基本價(jià)值理念,事關(guān)廣大群眾的根本利益。公共政策是政府對公共資源和社會價(jià)值的權(quán)威性再分配,公平是其最首要的價(jià)值取向和評判標(biāo)準(zhǔn)。政府在治理失業(yè)過程中力爭創(chuàng)造公平的就業(yè)環(huán)境、消除就業(yè)歧視,讓每一名失業(yè)人員充分享有公平的就業(yè)權(quán)利,從而獲得政策資源的機(jī)會公平和結(jié)果公平。公平標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為公平的就業(yè)機(jī)會,無論是大學(xué)生、殘疾人、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)失業(yè)群體,還是轉(zhuǎn)業(yè)軍人都充分享有就業(yè)前的條件公平和就業(yè)中的機(jī)會公平。結(jié)果公平表現(xiàn)為社會每一個成員都平等分享社會公共資源。政府對就業(yè)困難群體實(shí)行托底安置,提供最低生活保障,消除零就業(yè)家庭,逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體之間的差距,促進(jìn)社會相對公平。

第二,效率標(biāo)準(zhǔn)。效率是政策投入與政策產(chǎn)出之比,產(chǎn)出投入比越大,政策效率越高,反之則越小。效率追求的是公共資源配置的科學(xué)性和有效性。中國特色積極就業(yè)政策雖是保障民生的社會福利政策,但政府資源的稀缺性和有限性客觀要求政策績效的最大化。只注重公平會走向“吃大鍋飯”的風(fēng)險(xiǎn),只注重效率會激發(fā)社會矛盾。注重公平的同時,更要兼顧效率,努力實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。政府治理失業(yè)的就業(yè)支出逐年增大,占公共財(cái)政支出比重逐年增長。那么,這么龐大的就業(yè)支出到底會帶動、創(chuàng)造多少就業(yè)崗位呢?這就是效率要解決的問題。效率標(biāo)準(zhǔn)要求投入最小的資源(就業(yè)專項(xiàng)資金、就業(yè)服務(wù))獲得最大的效益,具體包括政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度(失業(yè)率)、投入產(chǎn)出比(每萬元創(chuàng)造崗位數(shù))和社會整體效益(社會穩(wěn)定)。

第三,滿意度標(biāo)準(zhǔn)。公共管理領(lǐng)域的滿意度最早源于西方私營部門以結(jié)果為導(dǎo)向的顧客滿意度。政府將公眾視為管理和服務(wù)的對象,公眾的滿意度是檢驗(yàn)和評估政府施政績效的標(biāo)準(zhǔn)。中國特色積極就業(yè)政策是中國政府承擔(dān)公眾就業(yè)責(zé)任的有效措施,強(qiáng)調(diào)“公眾為本”。在政府治理能力現(xiàn)代化過程中,政府提供的公共產(chǎn)品不再是傳統(tǒng)的自己做主直接支配型,而是由公眾的實(shí)際需求和提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)決定的,政府依靠贏得公民的信任和權(quán)威來執(zhí)行公共政策,客觀上要求以公眾滿意度作為中國特色積極就業(yè)政策的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。選擇公眾滿意度作為評估標(biāo)準(zhǔn),為公眾直接參與到公共政策的決策、制定、執(zhí)行提供了機(jī)會,因?yàn)楣娡ㄟ^參與渠道可充分了解中國特色積極就業(yè)政策的價(jià)值取向、政策目標(biāo)、政策工具、政策效果,從而提高對該政策的認(rèn)同感,以此提高對政府的信任度。因此,公眾滿意度越高,中國特色積極就業(yè)政策效果越理想,反之則越差。

四、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的內(nèi)容及指標(biāo)

1. 評估內(nèi)容

“政策評估應(yīng)該聚焦于什么內(nèi)容與政策評估有哪些指標(biāo), 這是政策評估中兩個最為重要的問題?！盵17]政府目標(biāo)的多元性、就業(yè)結(jié)構(gòu)的外部環(huán)境和就業(yè)矛盾的復(fù)雜性, 決定了中國特色積極就業(yè)政策評估內(nèi)容的復(fù)雜性、非線性和動態(tài)性。 因此, 有必要劃分政策類別, 按其功能性可劃分為戰(zhàn)略性就業(yè)政策、市場性就業(yè)政策和保護(hù)性就業(yè)政策三個層面, 政策重心是政策獎勵、提升勞動技能、就業(yè)保障措施; 按對象性可劃分為高校畢業(yè)生、農(nóng)村勞動力就業(yè)、城鎮(zhèn)困難人員、殘疾人、農(nóng)村婦女及部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人的就業(yè)政策, 政策重心是從多個方面促進(jìn)政策對象的就業(yè)及相關(guān)就業(yè)指導(dǎo)。 對象性就業(yè)政策實(shí)際上是根據(jù)人群劃分的, 不同人群享受不同政策, 這和以公平為價(jià)值取向的積極就業(yè)政策有一定的矛盾性。 倡導(dǎo)就業(yè)公平的政策是不能分人群的, 要統(tǒng)一和“拉平”政策以改善實(shí)施效果。 不同功能性就業(yè)政策的具體項(xiàng)目、評估內(nèi)容、政策對象及政策關(guān)注點(diǎn)有所區(qū)別, 詳見表4。

表4　中國特色積極就業(yè)政策效果評估的內(nèi)容

2. 評估指標(biāo)

為檢驗(yàn)這些政策內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)程度,需要將這些內(nèi)容、要素、關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)化為具有可操作性、可測量的評價(jià)指標(biāo)。中國特色積極就業(yè)政策效果評估指標(biāo)分為主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo),主觀評估指標(biāo)包括就業(yè)滿意度、居民當(dāng)期就業(yè)感受指數(shù)和就業(yè)改善信心指數(shù);客觀評估指標(biāo)包括投入產(chǎn)出比、小時工資、再就業(yè)幾率、平均失業(yè)持續(xù)期、收入績效、中國就業(yè)競爭指數(shù)。詳見表5。

表5　中國特色積極就業(yè)政策效果評估指標(biāo)維度及權(quán)重

表5中就業(yè)滿意度(B1)指就業(yè)對象在實(shí)際就業(yè)后主觀上對于自己就業(yè)崗位的期望、認(rèn)知的“滿意”和“不滿意”結(jié)果,是就業(yè)對象對職業(yè)的實(shí)際感知和心理預(yù)期之間的差異程度。B1=C1/C2,。如果C1>C2,就業(yè)對象高度滿意;C1=C2,就業(yè)對象基本滿意;C1

居民當(dāng)期就業(yè)感受指數(shù)反映居民對當(dāng)前就業(yè)情況感受的擴(kuò)散指數(shù)(0～100%)。大于50%,向好或擴(kuò)張狀態(tài);低于50%,變差或收縮狀態(tài);等于50%,與上季持平。指數(shù)越大,就業(yè)效果越好。

就業(yè)改善信心指數(shù)(B3)用于反映勞動力市場所處的周期狀態(tài)(該指標(biāo)采用智聯(lián)招聘網(wǎng)站數(shù)據(jù)分析而得)。B3=C6/C7。B3越大,說明勞動力市場越繁榮,促進(jìn)就業(yè)政策效果越好;反之則越差。

投入產(chǎn)出比指每萬元就業(yè)支出促進(jìn)帶動就業(yè)人數(shù)。投入不變,產(chǎn)出越大,就業(yè)效果越好。

再就業(yè)幾率指參與就業(yè)項(xiàng)目前后求職成功率比較。

小時工資指工作每小時的工資收入,同等時間收入越大,就業(yè)效果越高,反之則越差。

平均失業(yè)持續(xù)期指失業(yè)者每周處于失業(yè)狀態(tài)的持續(xù)時間,受失業(yè)人數(shù)和周失業(yè)時間影響。平均失業(yè)持續(xù)期=∑失業(yè)者*周數(shù)/失業(yè)人數(shù)。

收入績效指就業(yè)后收入與就業(yè)前收入之比。

中國就業(yè)競爭指數(shù)(CIER)反映我國勞動力市場短期波動的指標(biāo),或可替代我國目前不具有市場敏感性的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)[18]。CIER指數(shù)越大,說明就業(yè)形勢越緊張;CIER指數(shù)越小,說明就業(yè)形勢相對平穩(wěn)。

為保證中國特色積極就業(yè)政策效果評估更符合客觀事實(shí),盡量減少主觀感受層面的評估,但主觀評估又不可或缺,因此一級指標(biāo)的“主觀指標(biāo)”和“客觀指標(biāo)”分別占權(quán)重40%和60%。根據(jù)政策內(nèi)容及政策目標(biāo),二級指標(biāo)共設(shè)有9個,每個指標(biāo)平均約占10%的權(quán)重,因此設(shè)定處于中間層指標(biāo)的權(quán)重為10%,較重要的指標(biāo)權(quán)重為20%,較次要的指標(biāo)權(quán)重為5%?！熬蜆I(yè)滿意度”指標(biāo)是政策對象衡量政策效果的直接標(biāo)準(zhǔn),“投入產(chǎn)出比”指標(biāo)是檢驗(yàn)積極就業(yè)政策實(shí)施是否科學(xué)有效的根本標(biāo)準(zhǔn),這兩個指標(biāo)直接決定了積極就業(yè)政策實(shí)施的成敗?！笆杖肟冃А迸c“中國就業(yè)競爭指數(shù)”指標(biāo)受中國特色積極就業(yè)政策實(shí)施的影響相對較小,權(quán)重設(shè)為5%,其他指標(biāo)基本處于中間層,權(quán)重為10%。由于二級指標(biāo)是由三級指標(biāo)相對應(yīng)的數(shù)值計(jì)算得出,三級指標(biāo)中的各指標(biāo)不能獨(dú)立測量二級指標(biāo),因此不必賦予權(quán)重。

在評估的實(shí)踐中,由于我國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r存在差異,政府重點(diǎn)關(guān)注的就業(yè)困難群體不同,因此選擇和使用的具體指標(biāo)不同。比如,東北老工業(yè)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致大批產(chǎn)業(yè)工人失業(yè),保護(hù)性就業(yè)政策會成為理想選擇,而“長三角”和“珠三角”經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū),市場性就業(yè)政策和戰(zhàn)略性就業(yè)政策會成為理想選擇。政策內(nèi)容與政策觀測點(diǎn)不同,這就要求在評估活動中合理使用指標(biāo)及設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重,盡量減少主觀隨意性,體現(xiàn)科學(xué)性和可操作性,避免定性定量分離,實(shí)現(xiàn)二者相統(tǒng)一。

五、中國特色積極就業(yè)政策效果評估的主體與方法

1. 評估主體

李克強(qiáng)總理在2015年政府工作報(bào)告中提出,要狠抓重大政策措施的落實(shí),引入第三方評估和社會評價(jià)[19]。中國特色積極就業(yè)政策評估的主體主要包括執(zhí)行主體、目標(biāo)群體和第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)。執(zhí)行主體包括各級政府的就業(yè)、財(cái)政、民政等執(zhí)行機(jī)構(gòu)和執(zhí)行人員,目標(biāo)群體包括就業(yè)困難的下崗失業(yè)再就業(yè)人員、大學(xué)生、殘疾人、農(nóng)民工、婦女等政策對象,第三方評估機(jī)構(gòu)包括智庫等研究機(jī)構(gòu)和專業(yè)評估公司等社會組織。第三方評估主體的獨(dú)立性是保證評估結(jié)果公平的前提,專業(yè)性和權(quán)威性是保證評估結(jié)果公正客觀的基礎(chǔ)。

執(zhí)行主體屬于政府內(nèi)部的評估主體,優(yōu)勢是易于收集、儲存、加工、分析和反饋信息,實(shí)施操作起來較為便利,局限是公信力不足;目標(biāo)群體屬于政府外部的評估主體,雖具備公信力優(yōu)勢,但局限是信息獲取難度大,不易于操作。執(zhí)行主體和目標(biāo)群體既是運(yùn)動員又是裁判員,在評估的過程中會表現(xiàn)出各自傾向性。因此,由第三方組織評估,通過調(diào)查、訪問、專家賦分、數(shù)據(jù)分析等方式收集執(zhí)行主體和目標(biāo)群體的信息,整合兩方主體的評估理念,是提高中國特色積極就業(yè)政策評估客觀性、公正性和適用性的理想選擇。當(dāng)前中國政府治國理政依然靠政策調(diào)節(jié)社會關(guān)系和利益矛盾,第三方政策評估可避免政府部門在制定政策時保護(hù)本部門利益的弊端,逐步形成總的協(xié)調(diào)評估機(jī)制,促進(jìn)政府績效。

2. 評估方法

根據(jù)中國特色積極就業(yè)政策效果評估的理念、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容及指標(biāo),應(yīng)該采取主觀評估和客觀評估相結(jié)合的方法。客觀評估是依據(jù)量化的數(shù)據(jù)和可測量工具對就業(yè)政策實(shí)施后所產(chǎn)生的一系列反應(yīng)進(jìn)行的客觀描述;主觀評估是評估主體通過田野調(diào)查、訪談、專家意見等信息反饋后的主觀判斷,二者充分結(jié)合可以實(shí)現(xiàn)對中國特色積極就業(yè)政策評估的全面性和客觀性。就業(yè)政策類型和測量工具的差異決定評估方法的不同,主要有前后對比分析法、成本效益分析法、投入產(chǎn)出分析法、目標(biāo)群體評價(jià)法、專家賦分法。主觀評價(jià)法則是指專家、利益相關(guān)者、重要人物、社會公眾和服務(wù)對象基于主觀感覺作出的評價(jià)。主觀評估法主要包括三類:一是相關(guān)利益者評估法,二是專家賦分法,三是社會公眾評估法?？陀^評價(jià)法是指基于客觀信息、數(shù)據(jù)而作出的評價(jià)[20]?？陀^評估方法主要分為三類:一是時間序列經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)計(jì)量法;二是結(jié)果導(dǎo)向法,直接以就業(yè)政策輸出所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)和信息進(jìn)行驗(yàn)證;三是投入產(chǎn)出法,根據(jù)政策投入和產(chǎn)出比來檢驗(yàn)中國特色積極就業(yè)政策實(shí)施效果。在評估實(shí)踐中,一方面需要構(gòu)建專家、公眾及利益相關(guān)者多維評估結(jié)構(gòu),以提高主觀評估的客觀性;另一方面需要對定量數(shù)據(jù)進(jìn)行信度和效度檢驗(yàn)和多元相關(guān)分析,以提高客觀評估的可靠性。

六、 結(jié)語

中國特色積極就業(yè)政策效果評估框架的構(gòu)建具有重要的意義。一方面,它豐富了公共政策評估研究的體系,使其更具適用性、現(xiàn)實(shí)性和可操作性。以往的研究主要關(guān)注單個就業(yè)政策的效果或評估政策效果的某部分,且過多強(qiáng)調(diào)失業(yè)率和就業(yè)支出對就業(yè)效應(yīng)的影響。然而,中國特色積極就業(yè)政策要與公共政策系統(tǒng)評估保持同樣高度,關(guān)注的不僅是直接輸出,更應(yīng)關(guān)注就業(yè)質(zhì)量、就業(yè)效率和社會效益。另一方面,它對制定與完善政策具有一定的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。我國的就業(yè)矛盾日趨復(fù)雜化,就業(yè)困難群體日趨多樣化,城鄉(xiāng)地區(qū)就業(yè)不平衡,勞動力市場供需矛盾突出,就業(yè)形勢倒逼嚴(yán)峻,就業(yè)問題不容忽視。實(shí)際上,我國用在治理失業(yè)上的公共財(cái)政支出數(shù)額巨大并逐年上升,已產(chǎn)生高昂的治理成本,就業(yè)成為我國政府治理能力現(xiàn)代化過程中亟需解決的民生保障議程。將評估框架納入中國特色積極就業(yè)政策過程對于解決失業(yè)問題,實(shí)現(xiàn)公正的、高效的、滿意度高的就業(yè)政策效果,以及達(dá)成更高質(zhì)量的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)目標(biāo)意義重大。

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(責(zé)任編輯: 付示威)

Effect Analysis of Chinese-style Active Employment Policies: An Evaluation Framework

YING Ming1,2, WEI Shu-yan1

(1. School of Humanities & Law, Northeastern University, Shenyang 110819, China; 2. School of Marxism, Liaoning Shihua University, Fushun 113001, China)

Abstract:The Chinese-style active employment policies play an important role in increasing employment, controlling unemployment rates, helping out the disadvantaged groups in employment and maintaining social stability, which serve as strong measures for the government to govern unemployment. However, these policies lack an overall and systemic effect evaluation. Accordingly, an evaluation framework of the effect analysis of Chinese-style active employment policies should be constructed by taking right to life, right to social security and right to employment as its evaluation concept, by taking fairness, efficiency and degree of satisfaction as its evaluation standard, by analyzing the assessment content and evaluating the indicators of strategic employment policies, marketable employment policies and protective employment policies from multiple dimensions, by choosing the third evaluation party as the assessment subject, and by adopting combined subjective and objective evaluation approaches.

Key words:active employment policy; policy effect; evaluation framework

doi:10.15936/j.cnki.1008-3758.2016.03.011

收稿日期:2015-12-10

基金項(xiàng)目:國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)資助項(xiàng)目(15AGL017)。

作者簡介:英明(1982- ),女,遼寧撫順人,東北大學(xué)博士研究生,遼寧石油化工大學(xué)講師,主要從事政策分析、政府治理研究;

中圖分類號:D 601

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號:1008-3758(2016)03-0288-08

魏淑艷(1965- ),女(滿族),遼寧北鎮(zhèn)人,東北大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,主要從事公共政策、政府治理研究