張婧文

摘 要：地方人民代表大會代表建議、批評和意見辦理法規(guī)，是為了規(guī)范有效地處理代表的建議、批評和意見，方便代表代表人民行使國家權(quán)力而制定的。對于一部法律的立法評估，分為立法前和立法后，本文是對立法后法規(guī)的合理性和合法性進行評估。本文通過對法規(guī)頒布機關(guān)的立法權(quán)限、法規(guī)的立法程序和立法內(nèi)容進行分析來評估其合法性，而合理性評估方面則分為了立法的動機、程序和內(nèi)容三個部分。在評估過程中，對法規(guī)的相關(guān)問題產(chǎn)生了一些疑問并進行了闡釋。

關(guān)鍵詞：代表建議；批評和意見；合理性；合法性；程序

人大代表的職責(zé)就是代表人民管理國家事務(wù)、監(jiān)督國家機關(guān)工作，對此，人大代表有權(quán)向人民代表大會或者人大常委會提出對各方面工作的建議、批評和意見。代表建議、批評和意見辦理法規(guī)的制定是為了使人民的意志更好地通過代表的言語傳達出來，是為了使關(guān)系到人民群眾切身利益的問題更快得到關(guān)注，更迅速有效地解決。我們在制定一部法律的前后，都需要進行評估，確保制定法規(guī)的行為是謹慎的，必要的，以避免法規(guī)的多、濫和重復(fù)。立法前的評估，主要評估立法的合法性、必要性、協(xié)調(diào)性和可操作性，而在立法后，則主要是評估立法的實踐性，評估法律對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的實際影響等。立法后進行合法性合理性評估，讓我們可以更好地自我審查自我監(jiān)督立法的行為，及時糾正立法不當(dāng)之處，同時也可以通過對合理性的分析，適時地對法規(guī)制度進行修訂，以期發(fā)揮更大的作用。

在對各地方省級地方人民代表大會制定的代表建議、批評和意見辦理法規(guī)進行初步統(tǒng)計和分析后發(fā)現(xiàn)，在我國34個省級行政區(qū)劃中，除去港澳臺地區(qū)，24個是由省人大常委會制定的相關(guān)規(guī)范，1個是由省級人民代表大會制定，其余6個則沒有具體的由人大或者人大常委會制定的文件，而是由人民政府辦公廳制定的“人民政府辦理人大代表書面意見和政協(xié)提案辦法”。這些至今仍為有效狀態(tài)的法規(guī)和政府的規(guī)范性文件在1990-1999年間頒布的有7部，在2000-2009年間頒布的有17部，而在2010-2013年間頒布的有7部。31部規(guī)范中大部分在2000-2013年間進行過修訂。而在內(nèi)容方面，一部分法規(guī)分列章節(jié)，主要分為：總則——代表建議、批評和意見的提出——代表建議、批評和意見的交辦——代表建議、批評和意見的辦理——附則幾個部分，有的還包括代表建議、批評和意見辦理工作的監(jiān)督檢查這一部分。涵蓋的內(nèi)容包括立法的動機、對代表建議、批評和意見的解釋、代表提出意見的方式、意見傳交辦理單位的方式，以及交辦單位的辦理方式、時限和回復(fù)交流等等。

一、 合法性評估分析

法律或立法的“合法性”內(nèi)涵一般包括兩種內(nèi)涵，廣義的和狹義的，狹義上的指合乎已有的實在法的規(guī)定，特別是制定法的規(guī)定，而不問這些規(guī)定是否合乎時宜或合理，廣義上還包括是否合乎所在社會的社會價值觀念和社會理想，即內(nèi)容不悖于公理、理想或所在社會占主導(dǎo)地位的意識形態(tài)觀念。此處主要從狹義上的合法性進行分析，即是否合乎實在法、制定法的規(guī)定。具體說來是要分析是否具備立法的權(quán)限、符合立法的程序、立法的內(nèi)容在權(quán)限之內(nèi)，符合上位法的規(guī)定。

（一） 立法的權(quán)限

《立法法》第四章對于地方性法規(guī)和政府規(guī)章作出了規(guī)定，其中第63條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以指定地方性法規(guī)”；第73條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，指定規(guī)章”?！兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第43條規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)抵觸的前提下，可以指定和頒布地方性法規(guī)…”也就是說人大、人大常委會和政府對于地方法規(guī)和規(guī)章有著有限的立法權(quán)力。這三個機關(guān)制定這些規(guī)范，是在上位法的規(guī)定前提內(nèi)，對于地方事務(wù)作出的具體性規(guī)定，是在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)行使權(quán)力的行為。

（二） 立法的程序

《立法法》第68條規(guī)定“地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序，根據(jù)中國人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定，由本級人民代表大會規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負責(zé)統(tǒng)一審議的機構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿?！倍鶕?jù)地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第18條、第46條等，可以看到在地方人大開會期間，主席團、常務(wù)委員會、各專門委員會、本級人民政府，可以提案，由主席團決定提交大會審議，或并專門委員會審議，再由主席團提交大會表決。在地方人大閉會期間，常務(wù)委員會主任會議或者是代表聯(lián)名都可以提出議案，由常務(wù)委員會進行審議。而沒有具體規(guī)定的部分，“參照立法法”。參照最通常的含義是，法律對一種情況作了具體的規(guī)定，對另一種情況沒有作出規(guī)定，在這種情況下，對那種沒有作出規(guī)定的情況適用已經(jīng)有了的具體規(guī)定，就是“參照”。參照立法法可以得出，其中還包括草案的發(fā)送，常務(wù)委員會對法案會進行兩次的審議，還有專門委員會的審議，征求意見，草案公布，進一步審議，表決通過公布等。同時還提案的撤回和終止審議有具體規(guī)定。以北京市為例，北京市的代表建議、批評和意見辦理法規(guī)現(xiàn)行有效的是2005年頒布的條例，在條例正文的題注上寫明了“北京市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2005年9月9日修訂，現(xiàn)將修訂后的《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例》公布，自公布之日起施行”，說明法規(guī)的通過是嚴格按照常務(wù)委員會規(guī)定的立法程序來施行的。而2012年北京市人大常委會提出了關(guān)于《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例（修訂草案）》的說明，使立法草案為民眾所知，并征求意見。2013年9月提出了北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例（修訂草案修改稿），將意見落到實處。由這些我們可以看出草案公布和意見收集，然后修訂的程序，表明此項法規(guī)的立法程序是基本符合的。

（三）立法的內(nèi)容

立法法第64條對地方性法規(guī)規(guī)定的事項作出了規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：1、為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；2、屬于地方性事物需要制定地方性法規(guī)的事項”。根據(jù)代表法的規(guī)定，代表應(yīng)與人民保持緊密聯(lián)系，反映人民的需要，在實踐根據(jù)的基礎(chǔ)上代表人民提出建議，從這個方面淶水，代表建議、批評和意見辦理法規(guī)處理的是執(zhí)行法律的規(guī)定而做出具體規(guī)定的法規(guī)。而從另一個方面來說，代表建議、批評和意見是每一個地方的具體地方事務(wù)，需要制定相應(yīng)的法規(guī)，才能有序地施行。從31部法規(guī)的初步統(tǒng)計分析來看，這些法規(guī)的內(nèi)容主要是關(guān)于代表建議的要求，代表建議的提出方式，代表建議的交辦承辦的規(guī)定，屬于地方性事務(wù)，并不涉及法律保留和禁止性規(guī)定，是符合立法內(nèi)容的規(guī)定的。

二、 合理性評估分析

（一） 立法的動機

各省代表建議、批評和意見辦理法規(guī)的總則第一條基本上都是“為了保障省人民代表大會代表依法行使提出建議、批評和意見的權(quán)利，做好代表建議、批評和意見辦理工作”，根據(jù)有關(guān)法律，結(jié)合本省實際情況制定本法。我國的基本政治制度是人民代表大會制度，代表的作用就是作為人民利益的發(fā)聲者，人民意見的傳聲通道。而在人們的民主意識和參與要求愈加強烈的時候，代表建議、批評和意見的順利傳達、迅速處理就成為了社會發(fā)展的要求。代表建議、批評和意見辦理法規(guī)的制定解決了現(xiàn)實問題，肯定了代表的作用和權(quán)利，并用法律來保護權(quán)利。其立法的動機具有建設(shè)性，有利于增強人民民主意識和代表責(zé)任意識。

（二）立法的程序

立法程序的合理性，也就是立法程序的正當(dāng)性，只有正當(dāng)性的立法程序才被公眾認為是合理的。立法程序的正當(dāng)性是對立法程序的一種高價值判斷，是“正當(dāng)立法程序”在立法過程中的體現(xiàn)，具體表現(xiàn)在：程序本身的公正品質(zhì)，程序的技術(shù)理性，程序的社會理性，程序的經(jīng)濟理性。判斷程序正當(dāng)性的最低標準是，公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定收到影響的時候，在決定作出前，他必須有行使陳述權(quán)和知情權(quán)的公平的機會。各省的代表建議、批評和意見辦理法規(guī)早期存在草案和審議，如西藏自治區(qū)，“1994年10月27日西藏自治區(qū)第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過， 1995年1月1日起施行”，這是說明代表們代表人民了解了草案，并通過審議的過程，表達陳述了自身的觀點，行使了知情權(quán)和陳述權(quán)，符合程序本身的公正品質(zhì)。而在信息公開要求和群眾參與度越來越高的時候，草擬的法規(guī)就不僅僅是在會議的內(nèi)部公開，而是向全社會公開，或向全社會征求意見，以北京市代表建議、批評和意見法規(guī)修訂草案為例，即是向社會公開了立法草案和說明。代表法規(guī)的制定經(jīng)歷過草案的提出、多次的審議、公開征求意見、修改、公布等等，每一個步驟都是嚴格按照法律程序進行，同時通過征求意見擴大了民主的范圍，符合社會發(fā)展對于民主法治的要求。

（三）立法內(nèi)容

從代表建議、批評和意見辦理法規(guī)的內(nèi)容來看，法規(guī)實事求是，著力解決當(dāng)下存在的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、法規(guī)中規(guī)定了代表的建議、批評和建議需要經(jīng)過實際的調(diào)查，不能空穴來風(fēng)，捕風(fēng)捉影。

2、法規(guī)中對于交辦單位和承辦單位的職責(zé)進行了較大篇幅的規(guī)定，特別強調(diào)了承辦單位應(yīng)該及時保質(zhì)保量地完成工作。在處理代表建議、批評和意見的過程中，承辦單位如何辦理，是否到位，是關(guān)系到代表的建議能否實際上起作用的關(guān)鍵。法規(guī)對于承辦單位的職責(zé)進行嚴格的規(guī)范，能夠以法律督促承辦單位履職。

3、法規(guī)中對于代表提出的超前性建議或者現(xiàn)實中缺乏解決條件的建議，在規(guī)定了承辦單位應(yīng)該不拖延，盡職盡責(zé)地完成人大常委會交辦的任務(wù)的同時，也規(guī)定了“因條件限制，暫時無力解決的，要列入計劃，創(chuàng)造條件逐步解決；對確實難以解決的，應(yīng)當(dāng)如實向代表說明原因，做好解釋工作”。比如說高速公路和公共設(shè)施的建設(shè)，雖然說在提出草案的時候，代表進行了一定的調(diào)查研究，但是實際審議和定下方案可能需要進行實地的調(diào)查測量和論證分析，還需要一定的科學(xué)技術(shù)支持，以及各方面的協(xié)調(diào)工作。缺少任何一項，都完成不了。這樣并不是說明代表的建議就被忽視了，在有條件的時候還應(yīng)該重新提起，視實際情況繼續(xù)完成。但是后續(xù)重新提起的方面，法規(guī)并沒有進行詳細的規(guī)定。

4、法規(guī)的規(guī)定合乎利益的分配，注重平衡。法規(guī)中不僅對于代表的責(zé)任有說明和規(guī)定，還規(guī)定了交辦單位、承辦單位和監(jiān)督單位的責(zé)任。多數(shù)省的代表建議、批評和建議辦理法規(guī)是在1995年左右制定的第一稿，之后經(jīng)歷多次修訂。大多數(shù)最早的法規(guī)較為簡單，不分章節(jié)，重點在于承辦單位的職責(zé)。代表法規(guī)的修訂稿則更注重多方面利益的平衡，在代表方面，對于代表的職責(zé)進行了說明，并規(guī)定了相應(yīng)的獎懲機制；在承辦單位的方面，規(guī)定了承辦單位的交接方式、承辦的責(zé)任等；在監(jiān)督方面，設(shè)置了人大、政府、法檢兩院的多重監(jiān)督。

三、存在的問題

在統(tǒng)計分析代表建議、批評和意見法規(guī)時，發(fā)現(xiàn)法規(guī)存在一些值得商榷的地方。

（一） 對于“因條件限制，暫時無力解決的問題”后續(xù)處理措施不明確

如上海市人民政府關(guān)于代表建議、批評和意見辦理法規(guī)規(guī)定，“書面意見答復(fù)，需同時報市政府辦公廳和市人大常委會人事代表工作委員會，并在答復(fù)稿首頁右上角注明辦理結(jié)果，共分五類：解決采納、正在解決、計劃解決、留作參考、難以解決”。 法規(guī)中只對此類問題規(guī)定了列入計劃，創(chuàng)造條件解決。但是對于列入計劃后，由誰來負責(zé)審查實施條件的成熟度，由誰來重新提起，過程中的和代表的聯(lián)系，還有監(jiān)督都是沒有確定的問題。如果沒有重新啟動的章程，創(chuàng)造條件解決有時候就成了擱置的代名詞。

（二） 立法的地方性不足

立法性法規(guī)立法是為了解決地方的問題，是根據(jù)地方的實際而進行調(diào)整的。在統(tǒng)計分析的31部法律中，大部分法律除大章節(jié)上相同外，大部分的內(nèi)容也是重復(fù)的。并沒有體現(xiàn)地方的特色。而如果將其分為省、直轄市和自治區(qū)來看，省制定的法規(guī)基本上是沒有差別的，除了因為修訂年份和次數(shù)的不同，在各單位對承辦單位的監(jiān)督和法規(guī)對代表的獎懲上存在差別外，代表建議、批評和意見的提出、交辦和承辦基本上一致。而直轄市的法規(guī)也基本一致，除了上海市和重慶市，因為沒有搜索到人大常委會制定的相關(guān)規(guī)定，只有人民政府辦理市人大代表書面意見和政協(xié)提案辦法，這樣的規(guī)定更為詳盡細致，可以直接實施。自治區(qū)的法規(guī)由人大常委會制定的也大同小異，但是語言方面的規(guī)定頗具地方特色。如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會代表建議、批評和意見辦理辦法第13條第五項“代表用蒙古文提出的建議、批評和意見，應(yīng)當(dāng)用蒙、漢兩種文字書面答復(fù)代表。”

（三） 立法的更新不及時

按照《立法法》規(guī)定，地方性法規(guī)對于法律沒有具體規(guī)定的事項可以制定新的法規(guī)，但是當(dāng)法律有規(guī)定時則需根據(jù)法律廢止或者修訂。如前文所說，第一批的地方人民代表大會代表建議、批評和意見法規(guī)大都是90年代制定的，而全國人民代表大會代表建議、批評和意見法規(guī)則是2005年頒布的。根據(jù)法律規(guī)定，這些地方性法規(guī)應(yīng)該進行相應(yīng)的修訂。但是根據(jù)表格，我們可以看出仍有15個省級行政區(qū)的最新法規(guī)的頒布時間是在2005年6月以前的。這樣對于現(xiàn)行法規(guī)的合法性和合理性就會產(chǎn)生影響。而且橫向比較各法規(guī)后發(fā)現(xiàn)，除了提出、交辦和辦理幾個大部分之外，沒有修訂的法規(guī)少了監(jiān)督檢查的部分，少了對代表積極行使和怠于行使權(quán)力的獎懲監(jiān)督機制，法規(guī)不完善，不能完全滿足需要。

四、 結(jié)論

在總結(jié)分析各省級行政區(qū)的代表建議、批評和建議辦理法規(guī)后，可以發(fā)現(xiàn)辦理法規(guī)的立法動機具有建設(shè)性，有利于增強代表的民主和責(zé)任意識；辦理法規(guī)的制定權(quán)限符合《立法法》的規(guī)定，是在法律規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)正常行使職權(quán)的行為；其草案公布、意見收集和修訂等程序合法，同時通過征求意見擴大了民主的范圍，符合民主法治的要求；立法內(nèi)容上，屬于地方性食物，不涉及法律保留和禁止規(guī)定，并有力地針對當(dāng)下的實際問題，實事求是。因此，此批法規(guī)兼具合理合法性。但是在基本的判定之外，法規(guī)中仍舊存在不少值得商榷的問題，需要我們進一步改善，使得地方性法規(guī)在符合法律法規(guī)，具備合理性的基礎(chǔ)上，能更加有力地發(fā)揮效用，明確清晰有針對性地解決問題。

（作者單位：湖南師范大學(xué)）

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