賴德華

2016年3月26日中國人民銀行等六部門公布了關于印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》的通知。該通知有些條款的執(zhí)行，與我國宅基地制度下農(nóng)民住房的特點密切相關。雖然十八大以來中央提出集體建設用地和國有土地“三同”的改革目標，但在法律層面還沒有對現(xiàn)有的宅基地制度進行實質性的松綁，從而限制了農(nóng)民住房財產(chǎn)權的流動性和抵押價值。本文將介紹宅基地制度的演變、農(nóng)民住房的特點及分享對央行等六部門通知有關條款的理解，拋磚引玉，以和大家共同關注和期待宅基地制度下農(nóng)民住房改革的美好明天。

一、宅基地及農(nóng)民建房制度演變

農(nóng)民住房是建設在宅基地之上的“宅基地房”。從1949年新中國成立到現(xiàn)在，我國關于宅基地及農(nóng)民建房制度，不同的歷史時期存在不同的規(guī)定。其演變過程大致可以分成以下幾個階段。

（一）土地所有者自主決定階段（1949-1956年）

1949年新中國成立前，我國實行土地私有制度。新中國成立后，從1950年到1953年春，中國農(nóng)村經(jīng)歷了土地改革，農(nóng)民從地主、富農(nóng)那里分得了土地，實行“耕者有其田”的土地農(nóng)民私有制。1953年到1956年，農(nóng)村經(jīng)歷了互助組、初級社和高級社三個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化歷史階段，1958年進一步發(fā)展為農(nóng)村人民公社。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化過程中建立了社會主義性質的集體經(jīng)濟組織，其特點是土地、耕畜、大型農(nóng)具等生產(chǎn)資料歸集體所有，取消了土地報酬，實行按勞分配原則。

從1949年新中國成立到1956年，農(nóng)村土地實行私有制。1956年后土地實行農(nóng)村集體所有制。

由于新中國誕生伊始，百廢待興，各項管理尚未規(guī)范，因此，土地私有制階段，農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)建房事實上由土地所有者自主決定，沒有哪個政府部門負責審批。

（二）沒有明確的規(guī)定階段（1956-1962年）

1956年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化進入高級社，取消了土地報酬，標志著農(nóng)村土地已歸集體所有。但從1956年到1962年，農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)建房，沒有明確規(guī)定需要經(jīng)過何單位批準；盡管如此，從理論上應該認為，這期間的建房應該經(jīng)過集體經(jīng)濟組織批準。

（三）縣級以上人民委員會批準階段（1962-1982年）

1962年9月27日，中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》（下稱“人民公社60條”）第21條規(guī)定：“……生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。生產(chǎn)隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。

生產(chǎn)隊所有的土地，不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用?！?/p>

照此規(guī)定，農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)建房應經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準。

（四）根據(jù)地類不同，由公社管理委員會和縣政府分別批準階段（1982-1986年）

1982年2月13日，國務院發(fā)布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》（有效期到1987年1月1日） 第14條規(guī)定：“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應向所在生產(chǎn)隊申請，經(jīng)社員大會討論通過，生產(chǎn)大隊審核同意，報公社管理委員會批準；確實需要占用耕地、園地的，必須報經(jīng)縣級人民政府批準。批準后，由批準機關發(fā)給宅基地使用證明。”

該條例第15條規(guī)定“ 由于買賣房屋而轉移宅基地使用權的，應按第十四條的規(guī)定辦理申請、審查、批準手續(xù)?！?/p>

按該條例規(guī)定，使用非耕地建房須經(jīng)過公社管理委員會批準，使用耕地建房則需經(jīng)過縣政府批準。

（五）根據(jù)地類和建房主體不同，由鄉(xiāng)政府和縣政府分別批準階段（1987-1998年）

1986年發(fā)布的1987年1月1日起實施的《土地管理法》有關建房的規(guī)定為：

第38條：“農(nóng)村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后，報縣級人民政府批準；使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準。

農(nóng)村居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。

出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。”

第41條：“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費?！?/p>

按照該規(guī)定，村民使用非耕地建房只需經(jīng)過鄉(xiāng)級人民政府批準，使用耕地建房則需經(jīng)過縣政府批準；城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建房，無論使用集體所有的耕地還是非耕地，都必須經(jīng)縣級人民政府批準。

1993年國務院頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》與《土地管理法》規(guī)定的原則相同，但它在審批程序上進行了具體化。

（六）嚴管階段（1999年至今）

1998年修正發(fā)布1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及國務院辦公廳出臺的相關文件，對集體土地范圍內(nèi)的建房，制訂了更嚴格的規(guī)定。國家對集體土地的管理進入到嚴管階段。

1.取消城鎮(zhèn)居民可以使用集體土地建房的規(guī)定，并將農(nóng)民建房的批準權上收到縣級政府

《土地管理法》有關規(guī)定為：

第43條：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！?/p>

第62條：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。

農(nóng)村村民建住宅，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

從以上規(guī)定可以看出，該法取消了城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建房，可以使用集體所有的土地的規(guī)定，也就是說城鎮(zhèn)居民在集體土地上建房是不合法的。此處還將農(nóng)村村民建房的批準權上收到了縣政府；在此之前，農(nóng)民使用非耕地建房，鄉(xiāng)級政府有權批準。

2.首次明確了規(guī)劃的“龍頭”作用

《土地管理法》第59條規(guī)定為：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設；建設用地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依照本法第四十四條、第六十條、第六十一條、第六十二條的規(guī)定辦理審批手續(xù)?！?/p>

以上規(guī)定的出臺，對集體土地范圍內(nèi)建房，第一次明確了村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的“龍頭”作用，并強調(diào)在建設方式上，應“合理布局，綜合開發(fā)，配套建設”。

2004年8月28日修訂的現(xiàn)行《土地管理法》在集體土地范圍內(nèi)建房規(guī)定方面與修改前相同。

3.加強轉讓管理，嚴禁占用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)

1999年5月6日國辦發(fā)（1999 〔39〕號）國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定“加強對農(nóng)民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法占用農(nóng)民集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)”“農(nóng)民集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設；……”，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。

2007年國務院辦公廳 《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號），進一步重申和強調(diào)了國辦發(fā)（1999 〔39〕號）文件的規(guī)定。

二、農(nóng)民住房產(chǎn)權特點及對央行等六部門通知有關條款的理解

（一）農(nóng)民住房產(chǎn)權特點

根據(jù)上述對不同時期法律及相關政策的梳理可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民住房產(chǎn)權有以下特點：

1.主體具有限定性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員可以成為集體建設用地使用權的主體，1999年1月1日后，城鎮(zhèn)居民不能。但集體經(jīng)濟組織所辦企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形發(fā)生轉移的除外。

2.流轉具有限制性

（1）不得出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設。農(nóng)民住房只能在本集體經(jīng)濟組織成員之間流轉，非本集體組織成員在1999年1月1日后不能買受此類房屋。但集體經(jīng)濟組織所辦企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形發(fā)生轉移的除外。

（2）除集體經(jīng)濟組織所辦企業(yè)的廠房等建筑物可以抵押外，農(nóng)民住房抵押需要前置條件。

（二）關于城鎮(zhèn)居民購買“宅基地房”合同的效力

基于以上兩個特點，關于城鎮(zhèn)居民購買“宅基地房”合同的效力，做如下具體分析。

1.以購買時間確定合同效力

1998年之前，城鎮(zhèn)居民是可以購買“宅基地房”的。自1999年1月1日起生效的《土地管理法》，以及1999年5月國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》下發(fā)后，國家禁止城鎮(zhèn)居民購買“宅基地房”。

2.以購買標的確定合同效力

城鎮(zhèn)居民任何時候均可以購買集體經(jīng)濟組織所辦企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形發(fā)生轉移的房屋及土地使用權。

（三）對央行等六部門通知有關條款的理解

1.“受讓人范圍原則上應限制”在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)

中國人民銀行等六部門關于印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》的通知第12條“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權的，……變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應限制在相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)”的規(guī)定，按照上述相關法律法規(guī)和國務院規(guī)定，這里的“受讓人范圍原則上應限制”在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)。

2.農(nóng)民住房抵押為什么需以所在的集體經(jīng)濟組織書面同意為要件

從法律層面上講，目前有關農(nóng)村房屋能否抵押存在爭議，爭論實際上是在現(xiàn)行法上關于宅基地的規(guī)定。根據(jù)《擔保法》第37條規(guī)定，宅基地等集體所有的土地使用權不得抵押，《物權法》第184條重申了《擔保法》第37條的規(guī)定。一般認為，農(nóng)房抵押時，雖然是將房子作為抵押物，但其擔保的金額不僅包含了房子本身的價值，還包含了房屋宅基地的價值，而宅基地不得抵押，故農(nóng)村房屋不得抵押。該推論的隱含前提是房地一體抵押，房體一體交易是我國房地產(chǎn)轉讓中的一項重要原則，但我國立法何時規(guī)定了房地一體抵押，該規(guī)定是否適用農(nóng)村房屋抵押，需要仔細考察。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第33條和1995年《城市房地產(chǎn)管理法》第31條明確規(guī)定了房地同時抵押，但它們都是針對城市房屋而言，在立法無明文規(guī)定的情形下，不能想當然推導出農(nóng)村房屋也實行房地同時抵押。事實上，在此階段，我國法律允許農(nóng)村私有房屋所有人出讓其所有的房屋。農(nóng)村私有房屋的轉讓尚不為法律所禁止，所有權人在農(nóng)村私有房屋上設定抵押權又有何不可呢？《物權法》第182條規(guī)定了建筑物與該建筑物占用范圍內(nèi)的建設用地使用權一并抵押，但全國人大法工委對該條的解釋是本條規(guī)定的建筑物，主要指國有土地上的建筑物和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物，農(nóng)村房屋抵押也不可類推適用該條規(guī)定。

因此，現(xiàn)行法雖然禁止宅基地使用權抵押，但并沒有禁止宅基地上的房屋設定抵押，而宅基地所有權又歸集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民只有使用權，所以中國人民銀行等六部門關于印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》的通知第四條規(guī)定：“ 借款人以農(nóng)民住房所有權及所占宅基地使用權作抵押申請貸款的，應同時符合以下條件：……（四）所在的集體經(jīng)濟組織書面同意宅基地使用權隨農(nóng)民住房一并抵押及處置?！?/p>

李求軍/責任編輯