李煒

2016年3月24日，人民銀行發(fā)布《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），從貸款對象、貸款管理、風險補償、配套支持措施、試點監(jiān)測評估等多方面，對金融機構(gòu)、試點地區(qū)和相關(guān)部門推進落實農(nóng)民住房抵押貸款試點明確了政策要求。為有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長期和規(guī)模化經(jīng)營的資金投入，為穩(wěn)步推進農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗和模式，促進農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展提供具體操作辦法。

對此重大消息筆者保持審慎樂觀態(tài)度，因為雖然具體辦法出臺了，但是其必須經(jīng)過具體實踐才能發(fā)現(xiàn)其效果如何，且筆者對《辦法》研讀后，發(fā)現(xiàn)其有兩大核心問題亟需進一步明確和落實，否則《辦法》有可能達不到預(yù)期的效果。

一、《辦法》對貸款條件限制過嚴

《辦法》第四條是對農(nóng)民住房貸款條件的規(guī)定，筆者認為，該規(guī)定至少有兩方面的問題：

其一，第三款要求對于征收范圍的住房不能抵押；該限制實質(zhì)上并沒有理解抵押法律意義和抵押對征收的影響，從實質(zhì)上來說，房屋抵押并不影響征收，也不會增加征收的財政負擔和難度，這也是《國有土地上房屋征收補償條例》第十六條沒有將抵押列入其禁止范圍的原因。

其二，第四款要求除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應(yīng)有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料；該條款又包含兩個具體問題，一是什么才是其他長期穩(wěn)定居住場所？二是誰來提供這個證明材料？

二、《辦法》對抵押房屋處置的突破不如預(yù)期

《辦法》第十二條因借款人不履行到期債務(wù)，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應(yīng)當結(jié)合試點地區(qū)實際情況，配合試點地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物，抵押物處置收益應(yīng)由貸款人優(yōu)先受償。變賣或拍賣抵押的農(nóng)民住房，受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

該規(guī)定實質(zhì)上沒有達到和符合《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）的精神，該《意見》明確規(guī)定：因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形需要實現(xiàn)抵押權(quán)時，允許金融機構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)和基本住房權(quán)利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現(xiàn)抵押權(quán)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)。

而目前對于受讓人的規(guī)定按照《土地管理法》第六十二條、第六十三條的規(guī)定，只能限制于本集體成員、且需符合一戶一宅的原則。因此，如果嚴格按照目前的法律規(guī)定操作，則抵押物的處置可能只能是一紙空文，不能達到試點的目的，也會嚴重影響到金融機構(gòu)放貸的積極性。

三、應(yīng)對措施

其一，應(yīng)該刪除僅僅列入征收范圍對住房抵押的限制，因集體土地的征收目前還適用《土地管理法》和國土部《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，且列入范圍到征收生效的期限是不明確的，不能因為列入范圍就限制抵押。

其二，應(yīng)該盡快明確長期穩(wěn)定居住場所的定義和證明單位，如其自身名下有其他房屋、或者其直系親屬提供證明愿意提供居住場所，還是進城務(wù)工以后租賃房屋證明；或者直接取消該要求。就筆者看來，政府對于公民有提供最低生活保障的義務(wù)，其包含保障房，但沒有宅基地或者集體土地上的房屋并不代表農(nóng)民就會流浪街頭，不能通過限制抵押或者轉(zhuǎn)讓的形式來妨礙集體土地及其房屋所有權(quán)財產(chǎn)屬性的利用。

其三，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款的抵押物處置應(yīng)與商品住房制定差別化規(guī)定。筆者認為，雖然其原則上應(yīng)以目前的法律規(guī)定為準，那是否也可以參照集體土地企業(yè)廠房的處理模式，在集體組織同意的情況下，在需要對宅基地進行處置的時候，通過政府征收后招拍掛的模式來進行處置；或者將集體范圍擴大，比如擴大到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有經(jīng)濟組織或者本縣級政府范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟組織甚至本縣范圍內(nèi)的所有人均可參與競買。

其四，應(yīng)該擴大暫停執(zhí)行的法律規(guī)定，國務(wù)院《意見》僅明確暫停了《物權(quán)法》第一百八十四條、《擔保法》第三十七條對于禁止宅基地抵押的條款是遠遠不夠的，還應(yīng)當嘗試突破《土地管理法》第六十二條、第六十三條之規(guī)定，才能走出一條真正有益于今后農(nóng)村土地制度改革的新路。

綜上所述，試點的目的就是突破目前的法律限制，找到一條農(nóng)村土地制度改革的新路，筆者期待相關(guān)部門在今后的試點工作中能夠進一步切合實際，在依法依規(guī)的情況下，能夠開拓創(chuàng)新，走出一條改革新路。

李求軍/責任編輯