韓明宇

摘 要：地方債務(wù)對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的推動作用，地方政府可以通過舉債來加快本地基礎(chǔ)建設(shè)、拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但從2008年國際金融危機(jī)之后，在大幅提高我國地方投資的同時(shí)，地方政府債務(wù)的規(guī)模也在迅速擴(kuò)大。規(guī)模龐大的地方債務(wù)對我的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了阻礙，成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。通過研究我國地方政府債務(wù)的形成機(jī)理，以為地方政府間的競爭、舉債的決策機(jī)制缺乏約束、財(cái)政分權(quán)等都影響到了我國地方政府債務(wù)的形成和膨脹。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；政府行為；特點(diǎn)；成因

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）09-0061-02

引言

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，中國地方政府為了籌措資金拉動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長，在缺乏規(guī)范的融資渠道、基礎(chǔ)建設(shè)資金不足的情況下，紛紛通過各種渠道舉債融資，中國地方政府性債務(wù)悄然累積。隨著地方債務(wù)規(guī)模不斷加大，隨之而來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也不斷上升，同時(shí)也影響到了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。顯然，地方債務(wù)已經(jīng)成為了影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。

一、我國地方債務(wù)的特點(diǎn)

1.我國地方政府性債務(wù)規(guī)模龐大。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示，2015年我國新增地方債券額度6 000億元，全年地方債發(fā)行總規(guī)模約3.8萬億元，比2014年增長8.5倍。其中，置換債券額度達(dá)3.2萬億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，地方政府存量債務(wù)還有11.2萬億元。若按照計(jì)劃在今后三年內(nèi)完成置換，年均置換額度為3.7萬億元。如果再加上2016年規(guī)?？赡芡黄迫f億元的新增債券，那么每年的地方債置換額度或?qū)⒊^5萬億元，中國地方債務(wù)規(guī)模呈增長的趨勢。

2.我國地方政府債務(wù)關(guān)系復(fù)雜。一是債務(wù)主體層次、干系復(fù)雜。因?yàn)榉缮蠜]有明確規(guī)定地方債務(wù)的承擔(dān)主體，導(dǎo)致各級政府都各自舉債。因?yàn)楦骷壵呢?cái)政環(huán)境不同，自身還債能力不同，這就導(dǎo)致了很難準(zhǔn)確評估并保證每一級政府的財(cái)務(wù)能力。二是融資方式的多元化使得借貸關(guān)系更加復(fù)雜。隨著地方舉債的興起，地方融資平臺以城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司等形式的存在，來為各級地方政府提供隱性擔(dān)保。融資平臺的復(fù)雜使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之增加，地方融資平臺的存在，使得地方債務(wù)融資過程和融資關(guān)系都變得更加撲朔迷離。

3.部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱。由于各級地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，財(cái)政收入較低的地方政府償債能力不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前多個(gè)省份的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率接近風(fēng)險(xiǎn)警戒線。不少地方政府為此借新債還舊債，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法，這種行為只是將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，實(shí)際上并沒有消除本身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段向長期性轉(zhuǎn)變，而且這樣還會導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的負(fù)面后果，當(dāng)遇到貨幣緊縮、市場資金緊張時(shí)，有可能使得資金鏈斷裂，發(fā)生債務(wù)危機(jī)并引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

二、中國地方政府債務(wù)的成因

1.地方政府間的競爭。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，地方政府普遍面臨資本不足的現(xiàn)實(shí)，而通過擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資水平、改善投資環(huán)境來吸引投資成為各地方政府拉動經(jīng)濟(jì)增長的必然選擇。地方政府的橫向競爭在直觀上表現(xiàn)為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資沖動，而本質(zhì)上則是對資本的追逐。

近些年，各級地方政府大肆舉債進(jìn)行城市建設(shè)，其中不乏一些惠及民生的基礎(chǔ)性建設(shè)，但是還有一些政績工程、形象工程，資金并沒有真正促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長。這一現(xiàn)象背后是政府間的競爭，是由我國地方政府官員的考核、晉升制度所決定的。在現(xiàn)行以GDP為核心的政績考核指標(biāo)體系下，官員為了晉升，就展開了激烈的GDP大賽，通過舉債來拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，舉債成為了當(dāng)?shù)卣偁幍闹饕侄巍Ｋ?，地方政府間競爭的存在才是地方政府投資的根本原因，地方政府想要在競爭中勝出的意愿才是導(dǎo)致對資金的渴求無止境的根源，才是大量地方政府債務(wù)出現(xiàn)的根本原因，而財(cái)政缺口只是為地方政府舉債提供了借口。

2.舉債的決策機(jī)制缺乏有效的約束。我國政府投融資體制改革進(jìn)程緩慢，時(shí)至今日，尚未建立起完整規(guī)范的政府投資管理制度。在我國重大決策通常是通過召開人大會、聽證會等形式征集民意，由于我國人口基數(shù)龐大，無法做到使每個(gè)人都有機(jī)會完全的對政府的相關(guān)決策提出看法與意見，這就難以保證政府的決策做到有效的監(jiān)督，會形成諸多形象工程與政績工程。所以，要求公共決策過程能滿足符合公共利益最大化的要求就必須建立起一套能約束和監(jiān)督?jīng)Q策者的有效機(jī)制，否則公共決策就可能偏離公共利益的軌道。一方面，由于我國地方政府債務(wù)管理缺乏明確和完善的規(guī)章制度，導(dǎo)致地方政府在做出舉債決策時(shí)，繞過有關(guān)規(guī)定搞制度創(chuàng)新，使得債務(wù)規(guī)模失控；另一方面，缺乏債務(wù)償還保障機(jī)制，給未來的本區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。

3.財(cái)政分權(quán)對地方債務(wù)的影響。1994年的分稅制改革通過對財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，改變中央政府與地方政府間關(guān)系間的縱向競爭關(guān)系，但隨之而來的是中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對等關(guān)系。在地方政府不允許列赤字以及金融市場約束不斷強(qiáng)化的情況下，債務(wù)成為地方政府化解財(cái)政收支階段性壓力的重要手段，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及地方政府財(cái)政收入的提高，這種壓力將逐漸得到釋放，集中體現(xiàn)在政府經(jīng)常性收支的債務(wù)逐漸減少。分稅制改革對事權(quán)與支出責(zé)任劃分并不明晰，中國的財(cái)政分權(quán)是政治集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)，地方政府負(fù)責(zé)該提供該區(qū)域的公共物品，承擔(dān)了大部分支出職能，然而由于地方財(cái)政收入的薄弱，均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施規(guī)模偏小，地方政府不得不依靠舉債來進(jìn)行相關(guān)的公共服務(wù)的建設(shè)，造成欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政債務(wù)嚴(yán)重。

結(jié)論

本文通過對我國政府債務(wù)現(xiàn)狀的分析，以及對此現(xiàn)狀形成原因的探究，發(fā)現(xiàn)我國的地方性債務(wù)有著很強(qiáng)的自己的特點(diǎn)，其本質(zhì)上并不同于發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的地方政府債務(wù)。我國地方政府債務(wù)的特點(diǎn)和形成因素有著密不可分的聯(lián)系。地方政府間的競爭是形成地方政府債務(wù)的直接原因，正是由于追求GDP的增長而導(dǎo)致政府債務(wù)的快速膨脹；舉債的決策機(jī)制約束的缺乏使得政府性債務(wù)沒有得到規(guī)范與約束，增加了不良債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政分權(quán)則是影響政府性債務(wù)的制度因素，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對等，使得地方政府沒有足夠的資金來進(jìn)行該區(qū)域的建設(shè)，只得依靠地方債務(wù)來籌資。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]