王震 楊榮

摘要： 個案管理方法針對信訪社會工作的特點，可以借助評估來規(guī)范服務過程、檢驗服務效果；通過工作者的角色轉變，尋求更好的工作思路；借鑒管理的特質，推進工作的有序開展。專業(yè)工作方法應用于本土性社會工作領域，以堅持社會工作公平正義的價值觀，把持助人自助與待人真誠的理念，運用資源動員與整合的系統(tǒng)策略，堅守嚴謹而不失關懷的人文科學性為依據，實現更優(yōu)化的“嵌入”。

關鍵詞： 本土化； 個案管理； 信訪社會工作

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：1671623X（2016）03005306

專業(yè)社會工作“助人自助”的理念、系統(tǒng)規(guī)范又不失靈活的工作方法和技巧受到社會的認可。但在我國特殊的制度模式和文化傳統(tǒng)影響下，專業(yè)社會工作在中國的推廣仍然存在一些阻礙，故此，社會工作本土化的探索十分必要。社會工作本土化需要在本土性社會工作的現實基礎上，探索融入社會工作專業(yè)價值、專業(yè)工作方法和處遇技巧，從而形成兩者相互碰撞、相互融合的本土服務模式。

基于基層信訪工作實踐，筆者進入N地區(qū)辦事處信訪辦進行了為期三個月的參與觀察。觀察工作人員的接待過程及整個互動過程，并完成觀察記錄。期間共收集13個個案，其中互動三次及以上的5個。此外，還針對個案的歷史檔案做文獻研究，全面剖析該信訪對象的多方面信息和機構工作過程，并從中選取4個互動三次以上、涉及問題領域各異但有代表性的案例進行討論。還對機構2位全職信訪工作者進行半結構式訪談，了解工作者所秉承的倫理價值、采用的方法技巧、面對的工作環(huán)境等信息。本文從社會工作本土化的視角出發(fā)，探索個案管理方法應用于信訪社會工作的可行性。即：個案管理的理念、程序、方法如何應用于信訪社會工作？個案管理的應用會給信訪社會工作帶來哪些變化，能否起到推動信訪工作革新的作用？

一、傳統(tǒng)信訪工作及其弊端

信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。在實際工作中，信訪工作面對的問題主要包括兩類。一是按照現行國家《信訪條例》規(guī)定，屬于信訪問題的信訪事項。二是非信訪事項，但屬于基層矛盾調處范圍內的，需要行政機關參與協調處理的問題。信訪作為基層群眾訴求表達渠道和權利維護手段，在一定時期內起到了社會“安全閥”和“減震器”的作用。但是隨著時代的發(fā)展，不少制度設計、工作方法上的問題也迅速凸顯出來，擇機訪（指上訪者選擇重要節(jié)日、會議期間到各級政府及其相關部門上訪的行為）、群體訪（指具有相同訴求的上訪群體有組織、有目的地聚集，共同到各級政府及其相關部門上訪的行為）等表現形式層出不窮。

對傳統(tǒng)信訪工作弊端的厘清，是尋求社會工作介入信訪的現實背景。梳理眾多學者的觀點，可以看到傳統(tǒng)信訪工作的弊端主要表現為以下四個方面。

首先，價值的非中立性。一方面受制于信訪制度核心價值的政府權威取向，信訪部門從政治思想教育的角度出發(fā)，將自身工作性質定位成“上傳下達”的中轉站，使得一些問題得不到有效解決，針對上訪者的“圍追堵截”時有發(fā)生。[1]另一方面表現為信訪部門對案主信息的掌握缺乏客觀性和全面性，導致工作者在實際工作中對上訪者常帶有負面評價，[2]這顯然不利于問題公平公正的解決。價值的非中立性直接影響到專業(yè)關系的建立，成為了工作者和來訪者之間達成相互信任的最大障礙。

其次，工作方法簡單粗暴。一方面，傳統(tǒng)信訪工作存在程序不夠完善、工作方法簡單粗糙、信訪渠道過窄等問題。另一方面，傳統(tǒng)信訪工作“一事一議”的原則容易導致工作者過度重視上訪者的訴求本身，[3]而忽視其個人經歷、家庭關系和所處的環(huán)境系統(tǒng)，從而使問題得不到根本解決，并易于引發(fā)重訪?？梢姡瑐鹘y(tǒng)信訪工作方法缺乏科學性，更沒有自我完善的能力，這也就必然導致了其僵化和矛盾重重的現狀。

再次，工作者的非專業(yè)性。在很多本土性社會工作中，工作者隊伍能力不足和缺乏專業(yè)知識是制約其發(fā)展的重要原因。曹彥從工作者的專業(yè)素質方面考慮認為，信訪工作者的非專職化和非專業(yè)化，會導致他們缺少科學工作方法的指導，僅從經驗層面出發(fā)處理問題，難免出現片面性的問題，[4]最終難以從根源上解決問題。

最后，可用資源供需不平衡。多數上訪者都希望通過信訪渠道獲得實際利益，但問題就在于傳統(tǒng)信訪渠道所能提供的資源不足以滿足持續(xù)擴大的需求量。[5]這種供需的不平衡深深制約著信訪工作的發(fā)展，其原因是工作者不但沒有給予資源的權利，也沒有全面鏈接資源、調配資源的能力。這還會誘發(fā)工作者和上訪者之間的信任缺失，十分不利于工作的推進與問題的解決。

二、社會工作個案管理方法及其應用

社會工作個案管理是由專業(yè)社會工作人員評估案主及其家人的需要，適當安排、協調、監(jiān)督、評估及倡導多元的服務，以滿足特殊案主多重需要的一種提供服務的方式。個案管理是近年來興起的一種從整合視角出發(fā)的社會工作專業(yè)方法。在個案管理中，工作者的角色在不斷變換，可以充當倡導者、經紀人、協調者、輔導員、解決問題者，等等，這就對從事個案管理的工作者提出了更高的能力要求。按服務輸送方式來劃分，個案管理可劃分為“角色為本”“組織為本”和“責任為本”三種模式。其中組織為本的模式注重為服務對象提供一站式的服務，對服務對象進行多面向的評估，制定并且檢查整個服務計劃。管理員的職責從協調各項服務到領導一個團隊，為服務對象提供服務。社會工作個案管理講求從案主水平干預和環(huán)境系統(tǒng)水平干預兩個面向出發(fā)。從案主干預出發(fā)，按照社會工作通用過程作為指導開展工作，并且注重協調和監(jiān)控服務發(fā)送過程、為案主主張權利和資源，并且重視評估。從環(huán)境系統(tǒng)水平干預，需要通過分析環(huán)境的優(yōu)劣、描繪想要達到的結果、選擇改善的策略并且持續(xù)修改策略和結果的過程來完成個案管理。[6-7]

我國關于個案管理的理論研究成果較少，實務研究也十分有限，現存研究主要集中在社區(qū)老年人照顧、戒毒、社會救助、社區(qū)矯正、醫(yī)務社工及災害應激介入等領域。[8-12]以探索性研究為主，多采用案例分析的方法，表現出社會工作個案管理的方法已經開始在多個微觀社會工作實踐領域得到重視與應用，但模式歸納和方法分析還比較缺乏。在實際工作中，工作者多偏向于從案主層面出發(fā)，究其原因是，工作者缺乏足夠的權威、資源與影響力來改變既有的政策環(huán)境和組織環(huán)境。

三、個案管理應用于信訪

社會工作實踐領域的探索筆者在為期三個月的時間中，進入到N地區(qū)辦事處信訪工作辦公室，對辦公室工作者進行了半結構式訪談。并在此期間參與機構科務會、初訪接待、重訪接待、集體訪接待及社區(qū)下訪、聯席會議、敏感時期重點人看護等工作。每周回顧反思參與觀察過程，并做好參與觀察記錄。

觀察發(fā)現，經過幾十年的發(fā)展，信訪工作中，雖然各類問題較為突出，但工作理念、方法、技巧的轉變和革新已經悄然開始。工作者所運用的特殊矛盾化解機制就來源于長期的實踐探索。這種在應對范圍和應對機制上區(qū)別于傳統(tǒng)意義信訪工作的工作模式，是一種典型的本土性社會工作。將繼續(xù)探討的是個案管理如何“嵌入”其中，并產生應用價值。表1所列內容為后文分析中所列舉的個案案主及其基本情況。

案主為文化大革命時期上山下鄉(xiāng)的知青，回到本市后，在插隊期間的工齡不被計算，要求享受本市職工退休醫(yī)療及社會保障案主退休后社會保障水平低，生活困難，兒媳失業(yè)在家，家庭生活壓力大，案主為群體訪組織者和領導者

新一年度，適合案主的醫(yī)保政策從農民合作醫(yī)療轉為了職工醫(yī)療保險，這一改變導致他只有在醫(yī)療費用達到1 800元之后，再消費的部分才可以得到報銷，但按原有政策，他可以得到直接給付的每年2 000元醫(yī)療費用，來訪要求政府解決實際生活困難案主為物業(yè)農民職工，工資水平低，配偶無工作，孩子在上學，更加雪上加霜的問題是，他的妻子在春節(jié)過后查出得了重病，他的工資面對高額的醫(yī)療費用可謂杯水車薪

案主所居住地區(qū)面臨拆遷，近幾年私搭亂建現象嚴重，案主鄰居李某在沒有得到吳家允許的情況下拆除吳家的三七墻，貼著吳家起了小二層，也就侵占了半米的排水距離，致使一旦下雨，從李家屋頂流下的雨水就會直接侵入吳家院子，至此兩家反目，鄰里糾紛無法調和，吳某要求相關部門拆除李家違建，恢復原樣案主表現激烈，情緒激動，揚言如果得不到解決，就要采取激烈手段

案主所居住房屋為“村改居”住房，因為房屋漏水，無人負責而前來上訪

事后了解到，案主家庭經濟狀況不好，與鄰里也存在長期的矛盾，物業(yè)并非推脫，但期間修理了兩次沒有起效

（一）信訪社會工作的特點及其與個案管理理念的契合信訪社會工作具有涉及范圍廣泛性、復雜性和邊緣性的特點。廣泛性體現在涉及領域的廣泛性，包括拆遷遺留問題、社會保障、社會救濟、物業(yè)糾紛、鄰里矛盾、干群矛盾、工作糾紛、政策咨詢等。復雜性表現為兩個方面。首先，信訪社會工作處理的問題多數涉及不同利益主體，難以制衡。其次，信訪社會工作的問題多為歷史遺留問題，需要縱觀分析，“一事一議”很難根治問題。邊緣性是信訪社會工作最突出的特點，這和我國現行體制有很大關系。第一，由于政府職能部門的職權不清晰，致使很多問題可以由信訪解決，也可以不歸信訪解決，出現了一種“解決是情分，不解決是本分”的說法。第二，信訪社會工作中時常出現工作范圍和政策、法律的邊緣相交叉現象，這使得工作變得異常困難，通常需要等待時機、等待政策和法律的完善。例如，案主A的問題表現為知識青年響應號召“上山下鄉(xiāng)”，退休后回到城市，不能享受醫(yī)保政策。這可以進一步概括為政策修改后，與原政策不銜接，傷及個體利益的問題。這一個案在處理上，只停留在無法承諾、短時期內無法改變的勸解。在基層沒有得到良好調處的情況下，發(fā)生了群體訪和越級訪的情況。這也真實地體現出關乎政策、關乎制度、同樣關乎個體利益的信訪社會工作對更具靈活性、綜融方法的迫切需求。

信訪社會工作的廣泛性、復雜性和邊緣性特點就要求從個別化的需求出發(fā)，選取恰當且富于變化的工作方法。相應地，個案管理的方法注重通過對現實環(huán)境的分析、對預期結果的描述、制定個案計劃、幫案主鏈接各種資源并在過程中不斷修訂計劃和策略的方式來完成個案工作。從理念上看，個案管理不光涉及案主自身，還強調對其家庭關系、社會職業(yè)關系、社區(qū)關系的工作，系統(tǒng)的工作可以幫助案主從心理、身體、社會支持多方面得到改善。所以個案管理的方法應用于信訪社會工作是符合實際需要的。（二）開展多面向評估與記錄的重要性在專業(yè)社會工作的研究中，學者們多將關系建立階段的來訪者特點概括為：主動求助性、情緒低落、面對問題的復雜性和對工作目標達成的迷茫性。[13]而信訪社會工作中的工作對象有其區(qū)別于專業(yè)社會工作來訪者的鮮明特點。

信訪社會工作中，多數來訪者可歸入傳統(tǒng)意義上的弱勢群體范疇。例如，案主B，為每年1 800元的醫(yī)保報銷起點而備受壓力，進而質疑醫(yī)保政策。案主C因鄰里糾紛得不到解決就揚言要“自殺”。類似來訪者屢見不鮮，集中體現了他們的生活狀況與心理特征。從年齡上看，來訪者以中老年人居多。從社會地位上看，他們普遍處于社會的底層，失業(yè)、無業(yè)、退休的現實情況致使他們通過勞動獲取資源的能力較弱，進一步表現為收入低、文化水平低、社會認同度低且缺乏向上流動的條件。在這樣的生活狀況下，來訪者普遍存在一定的心理問題或情緒困擾，多體現為焦慮、抑郁、敏感多疑、暴躁易怒等。更有一些來訪者有特殊的經歷，例如離異、坐牢、經歷過重大災難，這使他們在心理上有一定的“反社會”傾向。

可以看到，針對信訪社會工作的案主，開展個案管理所提倡的多面向的前攝性評估是十分必要的。有效的前攝性評估可以使工作者對案主的身體狀況、心理狀態(tài)、婚姻家庭、經濟收入、社會化水平等多項指標進行掌握。這不但為后續(xù)工作中服務目標的設定和服務計劃制定打下基礎，更為服務效果的評估做好前測。

在后續(xù)的工作過程中，過程評估和結案時的影響性評估也是個案管理過程效能的重要評定依據。很多信訪社會工作的個案之所以會持續(xù)很長時間，進展渺茫，其重要原因就是沒有應用良好的跟進和評估制度來將個案進行良好的梳理。評估的過程可以成為個案推進的動力，起到監(jiān)測的效果，還為整個工作過程起到指導作用。評估還為個案的結案提供依據。一個完整的指標體系，不但可以在接案之初就讓案主和工作者清晰大體的服務路徑，使案主有一定的期待范圍，從而預防由于現實與期待的差距所誘發(fā)的纏訪（指上訪者反復多次為同一信訪事項到各級政府及其相關部門上訪的行為）和鬧訪（指上訪者在信訪事項處理過程中，采取過激言行以期滿足訴求的一系列行為），還可以使個案的結束時點清晰可斷，有助于信訪社會工作的規(guī)范化。信訪社會工作已經建成了市區(qū)兩級的網絡平臺，隨著個案管理經驗在信訪社會工作領域的積累，經過匿名化處理的個案記錄可以在已經建成的信訪工作平臺進行共享。這樣，在這一領域范圍內可為更多類似問題的處理提供依據。（三）工作者角色在服務過程中的變換專業(yè)社會工作者是受過社會工作專業(yè)訓練、在工作中遵守社會工作倫理與價值并且運用專業(yè)方法開展工作的。他們所在的機構大都獨立于政府之外，期望和案主之間建立起一種真誠的專業(yè)關系。而信訪社會工作者與案主的關系及與政府的關系都與專業(yè)社會工作中的工作者存在明顯區(qū)別。現階段我國的信訪社會工作者從職業(yè)類型看，屬于國家公職人員，需要有一定的政治立場和職業(yè)責任。從閱歷上看，他們大都擁有豐富的基層工作經驗，并且“了解情況”。這種閱歷讓他們掌握多方的資源，做起工作來表現得游刃有余。如果將這種處理問題的策略從角色變換的角度進行分析和規(guī)劃，可能會為信訪社會工作提供新的思路。

在個案管理中，工作者的角色需要在服務過程中不斷變換，這和信訪社會工作的實踐十分契合。在現實工作中，正是因為信訪社會工作者需要處理好和政府、案主本人及其家庭成員、案主單位、所在社區(qū)、住所物業(yè)公司等一系列利益相關方的關系，所以其角色也要不斷變換。例如，在處理案主D的個案中，案主因為房屋漏水，無人負責而前來上訪。但隨后工作者就了解到案主家庭經濟狀況不好、與鄰里也存在長期的矛盾、物業(yè)修理了兩次沒有起效等情況后，首先安撫案主的情緒。在隨后的跟進中，一方面聯系鄰居和物業(yè)共同商議防水修理問題，另一方面幫助案主妻子聯系社保所，為其介紹可就業(yè)的崗位，這樣使得個案得到良好的處理?？梢钥吹?，在某一個案中，信訪社會工作者的角色會不斷發(fā)生變化。這一角色可以是政策變革的倡導者、服務鏈接的協調者、案主能力挖掘的使能者、面對案主實際困難的問題解決者，等等?？梢韵胍姡绻旁L社會工作者在服務中有意識地針對每一個個案，有意識扮演自己可以充當的角色，那么服務的效率將必然得到提升。（四）從協調各項服務到領導一個團隊在專業(yè)的個案工作中，社會工作者所秉持的價值是“同案主一起工作”，這使得專業(yè)關系因為工作者真誠、接納、平等的態(tài)度而變得易于建立。工作者從“人在情境中”出發(fā)，幫助案主鏈接各方面的資源，充當協調者的角色，去完善案主的網絡支持系統(tǒng)。但在信訪社會工作中，由于案主訴求的明確和迫切，工作者同案主的關系建立，單純憑借對案主的接納、包容、支持、陪伴和同理心顯然是不牢固的。要得到案主的信任，需要工作者在建立真誠專業(yè)關系的同時，運用個案管理的方法，為案主建立一個平臺，協調好各相關利益主體。很多情況下，還需要工作者充當管理者的角色，整合資源，領導各利益主體，就個案情況組成一個工作團隊，責權分明，有效溝通，彼此協調，從而促進問題的解決。

在信訪社會工作中，聯席會議制度就是一種可供參考的工作方法。在接案之初，信訪部門就個案現實情況協調各相關部門參與聯席會議討論，從多維度、多利益主體的角度分別剖析、評估，擬定應對方案和實施路徑。在后續(xù)工作中，由于聯席會議探討充分，各相關部門都對這一問題達到了解的程度，對自身的支持方式也比較清晰，有利于后繼的溝通與協作。當然，個案管理是一個過程，問題的解決不可能一蹴而就，團隊服務構架的搭建在整個工作過程中都是資源提供的網絡。在個案C中，案主與鄰居鄰里不和，緣起是雙方的房屋改造都沒有達成相互的諒解。在單方面工作無法溝通的情況下，工作者組織聯席會議，邀請城建部門、司法部門、案主及其鄰居、所在社區(qū)工作者來進行協商。在會議中，工作者引導各方從房屋的丈量、雙方權責的劃定、鄰里關系的修復、家庭問題的調查幾方面進行了澄清，陪伴現場情緒激動的案主進行了情緒的宣泄，最終商定了問題解決的路徑。

可見，個案管理的方法應用于信訪社會工作，需要工作者在必要時充當管理者，領導一個團隊一同工作。不僅調動服務對象參與，還協調各主體參與。賦予信訪工作者調動資源的能力，從而避免因為資源輻射不足而限制個案的推進。這也充分體現了信訪社會工作橋梁和平臺的特殊作用。

四、結論與反思

信訪社會工作來源于社會工作本土化趨勢與傳統(tǒng)信訪工作僵化落后的雙重背景之下，由于看到專業(yè)社會工作與傳統(tǒng)信訪工作的現實契合性，政府和社會工作學者開始探討信訪社會工作的可行路徑。

首先，信訪社會工作需要做的是借鑒社會工作的價值觀、方法和技巧，使被動工作開始向主動工作轉變、專業(yè)技術方法代替?zhèn)鹘y(tǒng)的思想政治教育、賦有社會工作價值觀的第三方立場同樣取代了政府職能。[4，5，14]在工作中對案主采取平等、尊重、接納、非評判態(tài)度，對其信息保密，給予聆聽與疏導，注重過程中同理心表達，協助其協調社會關系和整合資源。

其次，著力搭建起政府與上訪者之間的溝通橋梁。張明鎖和杜曉楠通過對鄭州市“萬警進社區(qū)”活動及信訪工作的“義馬模式”進行分析認為，在信訪工作中完善民眾訴求渠道是重要且必要的，引入社會工作方法是建立健全民眾訴求表達渠道的可行性路徑。[15]信訪工作中遭受“污名化”的案主往往對法律失去信心，對政府失去信任。社工要做的是幫助他們重新建立與社區(qū)的聯系，讓他們能夠參加各類社會活動。

個案管理的方法應用于信訪社會工作實踐，其程序、方法和理念都有良好的適切性。針對信訪社會工作具有工作范圍廣泛、復雜性和邊緣性的特點，個案管理針對每個個案提供從接案、評估、設定目標、工作計劃、檢查與再評估的系統(tǒng)服務，符合實際需求。個案管理使用多階段評估，在信訪社會工作中，一方面有利于通過規(guī)范服務，更清晰地梳理服務過程，也為案例總結存檔，并為類似個案提供借鑒創(chuàng)造良好的基礎。借鑒個案管理中注重工作者角色轉換的思路，為信訪社會工作提供新的思路?；谛旁L社會工作中聯席會議等方法與個案管理的結合，研究建立更多有效的服務策略，整合和調配資源，可以有效解決信訪社會工作中資源供需不平衡的問題。不僅如此，個案管理的規(guī)范性與系統(tǒng)性可以一改信訪社會工作中工作方法簡單粗暴的問題，在實踐中不斷提升工作者的專業(yè)性。在看到個案管理方法應用于信訪社會工作實踐所具有的優(yōu)勢與意義的同時，還應當認識到本土化社會工作在借鑒專業(yè)社會工作方法時的“彈性”。不可以生拉硬拽，過分推崇專業(yè)社會工作方法，也不可躊躇不前，否認本土化社會工作借鑒好方法、好技巧的可能性。

合理的借鑒與應用需要把握社會工作公平正義的價值觀、助人自助與待人真誠的理念、資源動員與整合的系統(tǒng)策略、嚴謹而不失關懷的人文科學性。對社會工作本土化之路的摸索中，在方法借鑒與理念綜融的實操應用外，對社會工作本源的回應， 對服務對象生活環(huán)境系統(tǒng)的改善與充權，對社會政策倡導和社會福利體系完善中應當承擔的角色和可發(fā)揮作用的思考，對社會制度的革新與體系性建設更是社會工作者的使命和價值所在。社會工作者既要仰望星空，又要腳踏實地；加深對國情、社情的理解，豐富自己，推動社會福利事業(yè)和社會工作實踐的發(fā)展。

參考文獻：

[1]木薇.社會工作介入信訪實踐的拓展性探討[J].社會工作（下半月），2010（8）：18-21.

[2]吳同.社工介入信訪有何作為[J].檢察風云，2012（18）：7-9.

[3]劉清.透過個案工作淺析農村信訪工作[J].現代農業(yè)科學，2009（1）：139-145.

[4]曹彥.論上訪群體的社區(qū)維穩(wěn)及社會工作的介入[J].上海青年管理干部學院學報，2011（2）：56-59.

[5]吳越菲.信訪社會工作：社會理性秩序的助推器[J].檢察風云，2012（18）：16-17.

[6]劉衛(wèi)華.社會工作個案管理與機構政策[J].社會工作（實務版），2011（1）：33-35.

[7]鄧鎖.個案管理：多元福利背景下的服務整合與發(fā)送[J].中國社會工作研究，2010（7）：33-49.

[8]仝利民.個案管理：基于社區(qū)照顧的專業(yè)社會工作方法[J].華東理工大學學報（社會科學版），2005（2）：29-33.

[9]周湘斌.個案管理服務：適合于社區(qū)矯正的社會服務方式[J].北京政法職業(yè)學院學報，2006（3）：11-16.

[10]高靈芝.個案管理應用于社會救助的優(yōu)勢與思路[J].東岳論叢，2010（9）：139-143.

[11]陳建平.論醫(yī)療社會工作的服務領域[J].社會工作，2014（2）：115-121.

[12]歐穎.危機介入與個案管理在失獨群體中的應用探究[J].社會工作，2013（4）：86-94.

[13]王瑞.我國專業(yè)社會工作在提供服務過程中的本土化特性[J].社會工作，2012（9）：34-36.

[14]張風艷. 社工介入信訪：全程示例[J].檢察風云，2012（18）：10-11.

[15]張明鎖，杜曉楠. 社會管理視角下的民眾訴求渠道疏導機制探析——以“萬警進社區(qū)”