Benefit Game and Governance Innovation in Inventory Land Regeneration of Urban Industrial Parks: Based on Pattern Comparison between Shenzhen and Changzhou National Hi-tech District

姜克芳 張京祥

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城市工業(yè)園區(qū)存量更新中的利益博弈與治理創(chuàng)新*
——深圳、常州高新區(qū)兩種模式的比較*

姜克芳

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

碩士研究生

張京祥（通訊作者）

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

教授，博士生導(dǎo)師

0 引言

全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家“再工業(yè)化”戰(zhàn)略的推進(jìn)與制造業(yè)全球價(jià)值鏈的重構(gòu)，“中國(guó)制造”面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的前后夾擊[1]，改變?cè)鲩L(zhǎng)模式、尋求經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為共識(shí)[2]。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型背景下，中國(guó)城市中的工業(yè)園區(qū)面臨著大幅度產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型的壓力，同時(shí)也迎來(lái)了巨量工業(yè)用地存量資產(chǎn)盤活的現(xiàn)實(shí)命題[3-5]。工業(yè)園區(qū)的土地利用模式重點(diǎn)也從過去農(nóng)轉(zhuǎn)非的重增量開發(fā)變成了對(duì)存量用地的再開發(fā)，空間資源配置中產(chǎn)權(quán)調(diào)整的方式和交易過程的成本隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化[6]。但是，由于土地產(chǎn)權(quán)等制度設(shè)計(jì)的滯后，工業(yè)用地如何“退出”的制度困境始終存在，存量更新難以推進(jìn)的“多輸”局面亟待改變[7]。正如許多學(xué)者指出物質(zhì)空間的背后是資本與權(quán)力交織的邏輯，用地更新的背后同樣也是圍繞著空間的不斷博弈，其關(guān)鍵和難點(diǎn)在于平衡利益相關(guān)者間的權(quán)力和權(quán)益[8-9]。那么，如何厘清圍繞空間形成的博弈格局，并促成博弈均衡的達(dá)成，也就成為工業(yè)用地存量更新的關(guān)鍵。

既有關(guān)于存量土地更新中利益博弈的研究，大量集中于博弈主體及其關(guān)系的探究[10-11]，對(duì)博弈機(jī)制的解析及其模型的建構(gòu)則不夠深入[8]。大量的博弈模型是對(duì)博弈主體及其關(guān)系的刻畫，對(duì)不同主體間強(qiáng)弱關(guān)系的呈現(xiàn)，沒有從本質(zhì)上體現(xiàn)出權(quán)屬關(guān)系與價(jià)值關(guān)系對(duì)等均衡的理論假設(shè)[12]。如果局限于對(duì)博弈主體關(guān)系和博弈格局關(guān)系的總結(jié)與歸納，而忽視空間博弈本身是通過合作（協(xié)議）來(lái)尋求博弈均衡的這一本質(zhì)，我們則既不能夠明晰阻礙中國(guó)城市工業(yè)用地存量更新的問題癥結(jié)，也不利于從制度層面去把握城市工業(yè)園區(qū)更新治理的創(chuàng)新方向。因此，本文嘗試從空間博弈的基本機(jī)制出發(fā)，結(jié)合對(duì)城市工業(yè)園區(qū)存量更新深層次矛盾的分析，構(gòu)建基于價(jià)值均衡的理想博弈模型，并通過深圳和常州高新區(qū)這兩種差異化的治理模式比較，探索有關(guān)城市工業(yè)園區(qū)更新的未來(lái)制度創(chuàng)新方向。

1 空間博弈的理論基礎(chǔ)

1.1 從博弈論到空間博弈

作為一種古老的思想，博弈論古已有之，傳統(tǒng)多用于觀察棋局對(duì)弈、軍事交鋒、國(guó)家外交等中的利益關(guān)系，后在馮·諾依曼（Von Neumann）和納什（John Nash）揭示了博弈的基本原理和博弈均衡點(diǎn)之后，博弈論得到了迅速發(fā)展，尤其是在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域成為了分析經(jīng)濟(jì)行為的重要理論基礎(chǔ)和有力工具。博弈論（Game Theory）是研究決策主體在存在相互外部經(jīng)濟(jì)條件的情況下做出個(gè)人決策以及這種決策的均衡問題，也就是說一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的選擇受到其他經(jīng)濟(jì)主體選擇的影響，而且反過來(lái)影響到其他主體選擇時(shí)的決策和均衡問題[13]。按照不同的外部制度環(huán)境，博弈又可以分為不同的類型，并對(duì)應(yīng)于不同的博弈均衡。既有關(guān)注收益分配和團(tuán)體理性，即整體最優(yōu)的合作博弈（Cooperative Game），也有關(guān)注個(gè)人最優(yōu)策略組合（Strategy Profile）和滿足個(gè)人理性的納什均衡（Nash Equilibrium）。

博弈論基于行為主體互動(dòng)決策的研究范式，可以成為解釋眾多城市發(fā)展、規(guī)劃現(xiàn)象的認(rèn)知工具和分析視角[14]。不一樣的博弈過程決定了城市中具體空間不盡相同的命運(yùn)，城市空間演化和用地更新背后是“空間博弈”這只看不見的手。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地及其附屬權(quán)力被作為商品在不同的使用者之間流通，圍繞著土地的權(quán)力和權(quán)益（功能、空間形式、權(quán)屬、居民關(guān)系、社會(huì)服務(wù)等各方面）關(guān)系日趨復(fù)雜化，當(dāng)面臨城市土地再開發(fā)、再利用的時(shí)候，相關(guān)的理性“經(jīng)濟(jì)人”（利益主體、利益相關(guān)者）就會(huì)圍繞著空間的變化而展開利益博弈，也即所謂的“空間博弈”。

1.2 空間博弈的基本機(jī)制

空間博弈本質(zhì)上是對(duì)其權(quán)力、權(quán)益關(guān)系再調(diào)整的過程，在這個(gè)過程中，不同行為主體間的決策相互影響，不同主體間的競(jìng)爭(zhēng)與合作、利益沖突與統(tǒng)一并存。權(quán)力關(guān)系是指參與方在空間中的地位、話語(yǔ)等權(quán)力的相互作用機(jī)制，主要體現(xiàn)的是空間的權(quán)屬關(guān)系；利益關(guān)系是指參與方對(duì)空間的使用、收益等利益的相互作用機(jī)制，主要體現(xiàn)的是空間的價(jià)值關(guān)系[8]。博弈均衡的建立，則需要通過合作協(xié)議（合作博弈的基本形式）的形式才能得到確認(rèn)；而博弈均衡的穩(wěn)固實(shí)施，則依賴于對(duì)各主體經(jīng)濟(jì)理性的有限滿足（“納什均衡”的達(dá)成）[15]。

空間博弈必然涉及對(duì)傳統(tǒng)權(quán)力關(guān)系的改造，實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力關(guān)系的合理再建，其前提是保證各博弈方的收益與其在空間改造中的價(jià)值貢獻(xiàn)比例相對(duì)等，也即保證權(quán)益關(guān)系能夠被理順和明晰[16]。從參與空間博弈的角色關(guān)系來(lái)看，政府、市場(chǎng)和原權(quán)利人由于參與動(dòng)因的差異，主導(dǎo)者的角色不斷變化，并繼而決定了重建中成本支付比重和重建后最終利益的分配[17]?？臻g博弈要最終形成用地更新的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)，則必須通過多利益方的協(xié)商談判并達(dá)成改造更新的協(xié)議，這就屬于典型的合作博弈范疇。在城市工業(yè)園區(qū)更新的空間合作博弈框架中，主要的局中人有政府、原土地產(chǎn)權(quán)人（在中國(guó)是擁有土地使用權(quán)的承租方）、第三方市場(chǎng)主體等，3大利益主體間圍繞著各自在土地更新的可能收益而相互博弈。從空間合作博弈的穩(wěn)固實(shí)施與外部效應(yīng)角度來(lái)看，3個(gè)方面將是決定其成敗的關(guān)鍵。

（1）整體博弈均衡的達(dá)成需要有制度通道。如何建立政府、市場(chǎng)主體和原產(chǎn)權(quán)人間成本支付與收益的分配機(jī)制，以及保證合作博弈的收益始終大于其他策略選擇（如保有閑置、違法亂建和非法轉(zhuǎn)讓等）？這些都是制約合作博弈均衡達(dá)成的制度關(guān)鍵[18]。

（2）博弈格局中利益聯(lián)盟的形成及其內(nèi)部權(quán)益的分配。如何促使政府、市場(chǎng)主體和原產(chǎn)權(quán)人3大主體間形成利益聯(lián)盟（“信任”為基礎(chǔ)的社會(huì)資本[19]），厘清利益聯(lián)盟內(nèi)部各權(quán)利人的責(zé)任與義務(wù)，建構(gòu)聯(lián)盟內(nèi)部的強(qiáng)制性交易的規(guī)則（如超過多少比例同意就通過的規(guī)則等），都是合作博弈聯(lián)盟有效存在的前提。

（3）合作博弈需要在協(xié)議層面設(shè)計(jì)如何將外部性成本內(nèi)部化。如何保證城市更新過程中的項(xiàng)目成本不會(huì)發(fā)生外溢，例如改造的容積率過高可能導(dǎo)致的城市公共負(fù)擔(dān)加重，政府在個(gè)案拆遷談判的大幅讓步可能會(huì)導(dǎo)致在其他地區(qū)的改造成本被迫提高，以及由于更新可能導(dǎo)致的社會(huì)特定群體被迫遷徙、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被破壞等，這些都是合作博弈可持續(xù)存在和實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

2 單維失衡與零和困境：城市工業(yè)園區(qū)更新中的現(xiàn)實(shí)矛盾

圖1　園區(qū)政府與原權(quán)利人的零和博弈

探究目前我國(guó)絕大多數(shù)城市工業(yè)用地更新制度，其運(yùn)營(yíng)機(jī)制主要依賴于政府自上而下的決策過程，基本以政府主導(dǎo)為主，采用從收儲(chǔ)到招拍掛的壟斷經(jīng)營(yíng)模式[20]。一方面，在政策上積極推進(jìn)工業(yè)用地集約利用，通過清理閑置低效用地、征收土地使用稅等手段倒逼既有的一些企業(yè)退出；另一方面，采用市場(chǎng)化談判的手段從企業(yè)手中收儲(chǔ)土地，同土地出讓計(jì)劃掛鉤，有計(jì)劃、有步驟地對(duì)一些企業(yè)的土地使用權(quán)進(jìn)行收購(gòu)。這種單一而簡(jiǎn)單化的工業(yè)用地更新制度導(dǎo)致了一系列矛盾的產(chǎn)生，也阻礙了城市工業(yè)園區(qū)更新的順利推進(jìn)。一方面，政府在工業(yè)用地退出補(bǔ)償上與原產(chǎn)權(quán)人持續(xù)博弈，難以達(dá)成一致；另一方面，喪失土地產(chǎn)權(quán)的局面也降低了原產(chǎn)權(quán)人參與更新的意愿，企業(yè)（原產(chǎn)權(quán)人）漫天要價(jià)的現(xiàn)象普遍存在，收儲(chǔ)成本的高企使得政府機(jī)構(gòu)難以為繼。如此，在中國(guó)大多數(shù)城市中工業(yè)園區(qū)用地的更新就成為了一個(gè)難以解套的“死局”。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些城市（深圳、上海等）的工業(yè)用地更新也開始探索積極利用市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新了工業(yè)用地更新的制度流程和管理體系，并開展了相關(guān)實(shí)踐[12]。

2.1 園區(qū)政府在博弈體系中的單方強(qiáng)勢(shì)

與城市中舊居住區(qū)改造等不同的是，城市工業(yè)園區(qū)存量更新過程中的博弈格局往往體現(xiàn)出3個(gè)特征：（1）政府主體相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，在博弈中扮演著多樣的角色；（2）原產(chǎn)權(quán)人主體的經(jīng)濟(jì)理性更強(qiáng)，更愿意采取合作的、非對(duì)抗的方式進(jìn)行博弈；（3）如果涉及土地利用性質(zhì)的變化，各方對(duì)空間增值的預(yù)期會(huì)更高。

在城市工業(yè)園區(qū)存量更新的空間博弈中，園區(qū)政府集博弈規(guī)則制定者、博弈參與者和博弈監(jiān)督者三重身份于一體。首先，在中國(guó)垂直化的政府體制下，園區(qū)政府實(shí)際上代表了空間博弈中的政府聯(lián)盟，掌控了更新方向和更新方案的選擇權(quán)，并制定相應(yīng)的更新路徑。例如深圳市城市更新辦法中規(guī)定的《城市更新年度計(jì)劃》和《城市更新單元規(guī)劃》都是體現(xiàn)園區(qū)政府意志的一種表達(dá)。其次，在更新規(guī)劃的實(shí)施過程中，園區(qū)政府又作為利益主體參與到空間博弈的過程中，此時(shí)它既代表了政府聯(lián)盟維護(hù)城市整體的社會(huì)利益，也代表了園區(qū)主體，傾向于獲取更高的、更直接的財(cái)政收益。例如深圳市工業(yè)用地更新中對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房配建比例的要求、對(duì)補(bǔ)交地價(jià)的規(guī)定等。最后，在工業(yè)用地更新的空間博弈中，園區(qū)政府對(duì)博弈均衡達(dá)成是否使得團(tuán)體利益最大符合集體理性，各博弈方的收益與其價(jià)值貢獻(xiàn)比例是否對(duì)等具有監(jiān)督和裁決權(quán)。

總體而言，園區(qū)政府在工業(yè)用地更新空間博弈中的強(qiáng)勢(shì)地位是由現(xiàn)有博弈體系所決定的，不同的是其強(qiáng)勢(shì)程度隨著所在地區(qū)市場(chǎng)化動(dòng)力的強(qiáng)弱而發(fā)生改變。在市場(chǎng)化動(dòng)力強(qiáng)的地區(qū)，成本投入和收益分配都可以通過更為貨幣化和計(jì)量化的手段予以實(shí)現(xiàn)，從而為博弈均衡提供了相對(duì)優(yōu)良的條件，園區(qū)政府的強(qiáng)勢(shì)地位也就相對(duì)削弱；反之，在市場(chǎng)化動(dòng)力弱的地區(qū)，園區(qū)政府則更加強(qiáng)勢(shì)，而博弈也就進(jìn)一步失衡，從而使得更新也就難以啟動(dòng)和推進(jìn)。

2.2 園區(qū)政府與原權(quán)利人間的零和博弈

城市工業(yè)園區(qū)存量更新能否得以進(jìn)行，依賴于有效的空間博弈，而現(xiàn)有很多城市工業(yè)園區(qū)更新工作之所以陷入困境，更多是因?yàn)榭臻g博弈的體制沒有得到確立。正如上文所述，政府主導(dǎo)從收儲(chǔ)到招拍掛的壟斷經(jīng)營(yíng)模式是一種非合作的零和博弈（圖1），這里的零和博弈不是典型的非贏即輸?shù)哪Ｊ?，而是指的園區(qū)政府與原產(chǎn)權(quán)人無(wú)論博弈結(jié)果如何，最終的收益都不如預(yù)期。兩者博弈的中心是土地的增值收益，存在兩種可能的博弈結(jié)果：（1）博弈造成用地更新停滯，園區(qū)政府難以推進(jìn)工業(yè)用地更新，結(jié)果導(dǎo)致新興服務(wù)業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型都缺乏適宜的空間，空間利用成本持續(xù)上升，城市整體發(fā)展利益受損。對(duì)于園區(qū)政府而言，喪失了園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的整體收益，對(duì)于原土地權(quán)利人而言，則喪失了土地本該有的增值收益。（2）博弈造成政府高成本收儲(chǔ)，而企業(yè)的用地權(quán)益則徹底退出，結(jié)果導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)壓力、土地未來(lái)發(fā)展不確定性、社會(huì)安置和相關(guān)稅務(wù)成本大幅上升。對(duì)于園區(qū)政府而言，背上了沉重的財(cái)政包袱且收益面臨不確定性甚至難以覆蓋成本，對(duì)于原土地權(quán)利人而言，則喪失了參與分享土地增值收益的機(jī)會(huì)，且一次性收益也難以達(dá)到預(yù)期。

可以看出，如此博弈的最終結(jié)果是政府、土地原權(quán)利人兩者的收益都小于本該享有的土地增值收益，造成土地更新難以進(jìn)行并最終“雙輸”的局面，這也是當(dāng)前許多城市工業(yè)園區(qū)存量更新難以開展的癥結(jié)[21]。如果引入第三方市場(chǎng)主體，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在交易成本大幅攀升的條件下，園區(qū)政府傾向于將有關(guān)成本轉(zhuǎn)嫁到新進(jìn)入的市場(chǎng)主體，從而導(dǎo)致市場(chǎng)主體預(yù)期收益不足，大量手握資本的市場(chǎng)主體因此望而卻步。例如在2014年常州高新區(qū)出讓的13幅經(jīng)營(yíng)性用地中，10幅是以底價(jià)成交，只有3幅商住地塊獲得了少量溢價(jià)，同時(shí)分析其中的成交主體，可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)為高新區(qū)所屬或街鎮(zhèn)所屬的國(guó)有企業(yè)。

總體上，在城市工業(yè)園區(qū)中圍繞工業(yè)用地更新，園區(qū)政府、原產(chǎn)權(quán)人和市場(chǎng)主體間是矛盾重重（圖2）。既有現(xiàn)行體制下園區(qū)政府與原產(chǎn)權(quán)人間的零和矛盾，也有空間博弈中不同主體間的價(jià)值不均矛盾，這些矛盾共同導(dǎo)致了工業(yè)用地更新難以普遍開展。零和矛盾導(dǎo)致一般地區(qū)的工業(yè)園區(qū)存量更新難以開展，而價(jià)值不均的矛盾在市場(chǎng)化程度不同的地區(qū)形成不同的問題——在市場(chǎng)動(dòng)力強(qiáng)的城市，往往三方競(jìng)相逐利而導(dǎo)致公共利益受損；在市場(chǎng)動(dòng)力弱的城市，往往政府單方強(qiáng)勢(shì)而導(dǎo)致合作難以發(fā)生。

3 空間博弈與價(jià)值均衡：存量土地更新治理的關(guān)鍵

3.1 以空間為核心的權(quán)屬關(guān)系與價(jià)值關(guān)系

在現(xiàn)行制度環(huán)境下要打破非合作零和博弈的困境，就需要構(gòu)建基于合作的空間博弈體系，要實(shí)現(xiàn)空間博弈的穩(wěn)定實(shí)施，就需要完善合作空間博弈中的價(jià)值分配機(jī)制。在城市工業(yè)園區(qū)存量更新中，以空間為核心的權(quán)屬關(guān)系及其衍生出來(lái)的價(jià)值關(guān)系，就是合作空間博弈的核心，也是破解既有矛盾的抓手。

在權(quán)屬關(guān)系上，政府與原權(quán)利人的權(quán)屬格局是城市工業(yè)園區(qū)更新的既有基礎(chǔ)，也是搭建更新制度、構(gòu)建更新博弈和實(shí)現(xiàn)更新治理的調(diào)整對(duì)象?！渡钲谑谐鞘懈罗k法》的出臺(tái)，標(biāo)志著國(guó)有土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變不再僅限于政府壟斷的一級(jí)市場(chǎng)，工業(yè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、用地性質(zhì)變更可以通過補(bǔ)交地價(jià)、協(xié)商等途徑予以實(shí)現(xiàn)。這就在二元權(quán)屬格局的基礎(chǔ)上賦予了一定的調(diào)整空間，圍繞工業(yè)用地的土地權(quán)屬，市場(chǎng)主體可以和園區(qū)政府、原權(quán)利人一起共商權(quán)力與權(quán)益分配，形成一種伙伴關(guān)系[4]。可以說，以調(diào)整權(quán)屬關(guān)系為核心的工業(yè)用地更新制度，為工業(yè)園區(qū)存量更新提供了開展合作博弈的規(guī)則和條件，同時(shí)權(quán)屬關(guān)系調(diào)整制度的進(jìn)一步完善，將賦予合作博弈以進(jìn)一步的活力與動(dòng)力。

在價(jià)值關(guān)系上，原權(quán)利人對(duì)土地增值預(yù)期的合理滿足，市場(chǎng)主體價(jià)值創(chuàng)造者和實(shí)現(xiàn)者利益的合理回報(bào)，以及園區(qū)政府綜合目標(biāo)效益的實(shí)現(xiàn)，將是實(shí)現(xiàn)合作博弈均衡的關(guān)鍵。在深圳等地，實(shí)行原權(quán)利人土地使用權(quán)入股、市場(chǎng)主體主導(dǎo)運(yùn)作開發(fā)和交易稅費(fèi)減免等措施，較好地實(shí)現(xiàn)了工業(yè)用地更新空間博弈的脆弱均衡[22]，市場(chǎng)主體對(duì)工業(yè)用地存量更新的熱衷，是價(jià)值關(guān)系得到一定程度理順之后需求的釋放。因此，理順價(jià)值關(guān)系為工業(yè)用地存量更新空間博弈找到均衡點(diǎn)提供了可能，也使得空間博弈均衡的集體理性得到進(jìn)一步優(yōu)化。

圖2　城市工業(yè)園區(qū)更新中的現(xiàn)實(shí)矛盾

圖3　工業(yè)園區(qū)更新空間博弈的理想模型

3.2 合作博弈的理想模型： 權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的均衡

城市工業(yè)園區(qū)存量空間更新中的利益博弈，其關(guān)鍵就是處理好權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值調(diào)整的關(guān)系。作為一種合作博弈模型，其合作剩余主要來(lái)自兩個(gè)方面：一個(gè)是普遍關(guān)注的空間增值，另一個(gè)就是通過合作導(dǎo)致的交易成本降低。至于合作剩余的分配，就需要結(jié)合權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的制度予以設(shè)計(jì)，使之與政府、市場(chǎng)、原權(quán)利人這3個(gè)聯(lián)盟主體對(duì)空間更新的成本投入相匹配?；诖?，作者認(rèn)為城市工業(yè)園區(qū)存量更新中的空間博弈就是園區(qū)政府、原產(chǎn)權(quán)人、市場(chǎng)主體圍繞空間對(duì)合作剩余追逐的過程，權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整是博弈模型的基礎(chǔ)，價(jià)值關(guān)系的調(diào)整是博弈模型的具體過程（圖3）。

在這個(gè)博弈模型中，園區(qū)政府、原權(quán)利人和市場(chǎng)主體對(duì)空間的投入分別體現(xiàn)在公共資本（開發(fā)許可）、空間資本（原土地產(chǎn)權(quán)）、外部資本（改造投入），三者對(duì)合作剩余的獲取則分別體現(xiàn)在綜合收益、資產(chǎn)收益、資本收益。需要說明的是，不同主體對(duì)空間投入的不同（圖中投入線的長(zhǎng)度）會(huì)決定合作剩余的值（圖中增值線的高度），同時(shí)也會(huì)決定價(jià)值回報(bào)（圖中三棱錐的三條棱）。針對(duì)城市工業(yè)園區(qū)存量土地更新的合作博弈模型中，權(quán)屬調(diào)整是博弈模型的基礎(chǔ)，權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的均衡則是合作博弈能否穩(wěn)固實(shí)施的關(guān)鍵。

對(duì)比于理想的合作博弈模型，可以看出我國(guó)當(dāng)前城市工業(yè)園區(qū)存量更新中的關(guān)鍵、矛盾癥結(jié)所在。對(duì)于一般地區(qū)的城市工業(yè)園區(qū)而言，權(quán)屬關(guān)系調(diào)整的制度性缺失是制約更新活動(dòng)的關(guān)鍵，同時(shí)合作剩余的不足可能導(dǎo)致博弈難以發(fā)生；對(duì)于已經(jīng)建立權(quán)屬關(guān)系調(diào)整制度性平臺(tái)的地區(qū)，權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的不均是主要問題，這樣的不均不僅傷害了部分博弈主體，同時(shí)也容易通過成本溢出效應(yīng)損害城市的整體利益。

4 工業(yè)園區(qū)更新中合作治理模式創(chuàng)新的比較

不同的發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)情況，決定了不同地區(qū)在城市工業(yè)園區(qū)存量更新中的制度框架、博弈格局以及治理模式的差異。近年來(lái)國(guó)內(nèi)許多城市根據(jù)自身所處環(huán)境的不同，開展了相對(duì)務(wù)實(shí)的治理創(chuàng)新，本文在此將著重比較深圳和常州高新區(qū)這兩種具有代表性的治理模式。

4.1 深圳模式： 規(guī)則引領(lǐng)下的市場(chǎng)化模式

深圳模式的產(chǎn)生，是與其處于一線城市的實(shí)力地位、活躍的市場(chǎng)環(huán)境、增量土地幾近枯竭等背景條件是緊密關(guān)聯(lián)的。一方面，深圳憑借其強(qiáng)大的科技創(chuàng)新能力保持了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)活力，吸引了大量人口和資本的進(jìn)入，同時(shí)也培育了大量具備強(qiáng)大消費(fèi)能力的中產(chǎn)階級(jí)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行效率的顯著提升支撐了其持續(xù)高漲的土地價(jià)格；另一方面，增量空間消耗殆盡的現(xiàn)實(shí)，倒逼城市空間發(fā)展轉(zhuǎn)向以存量用地（低效工業(yè)用地是其中的主要部分）更新為主的階段。某種意義上可以說，正是旺盛的市場(chǎng)需求推動(dòng)了深圳積極探索工業(yè)用地的存量更新。從2009年廣東省土地使用權(quán)交易方式的政策性突破開始，以《深圳市城市更新辦法》、《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》等為核心，深圳市逐步探索建立較為完整的城市更新體制，并逐步完善了相關(guān)法規(guī)、政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、操作等層面的制度建設(shè)[23]（圖4）。

深圳對(duì)工業(yè)區(qū)存量更新的治理模式，在某種意義上就是由政府搭建更新的制度規(guī)則[24]，市場(chǎng)主體與原權(quán)利人在市場(chǎng)條件下自由博弈的模式。在這樣的模式下，其工業(yè)用地的存量更新呈現(xiàn)出合作博弈的基本態(tài)勢(shì)。例如，在深圳市南山區(qū)田廈工業(yè)區(qū)更新的過程中，業(yè)主、政府和市場(chǎng)達(dá)成了三方都較為滿意的更新協(xié)議并順利實(shí)施，而以產(chǎn)權(quán)調(diào)整為核心的城市更新政策是推動(dòng)南山工業(yè)區(qū)更新的重要催化劑，政策設(shè)計(jì)中關(guān)于增值收益分配的合理安排也為博弈均衡的達(dá)成提供了條件[25]。

總體而言，深圳市工業(yè)用地的更新充滿了市場(chǎng)的活力，取得了巨大的成功，但同時(shí)也還存在著一些明顯的問題：（1）由工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)向高密度商住是更新的主體形態(tài)，這在一定程度上加重了城市的運(yùn)行負(fù)擔(dān)，也產(chǎn)生了可能的供應(yīng)過剩。（2）博弈均衡條件下，是否真的實(shí)現(xiàn)了不同主體付出與價(jià)值回報(bào)的對(duì)等？有研究表明，原產(chǎn)權(quán)人獲得了超過其本身應(yīng)得價(jià)值的收益，權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的均衡是亟待解決的關(guān)鍵問題[16]。（3）政府在空間博弈中的話語(yǔ)與權(quán)益沒有得到充分保障，政府未在合作博弈的談判中充分代表公共利益，更新項(xiàng)目轉(zhuǎn)嫁社會(huì)的部分成本沒有被及時(shí)回收。上述問題在本質(zhì)上都是合作博弈過程中權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的不均衡所致，需要通過更新制度體系的進(jìn)一步完善和調(diào)整，使得博弈均衡更符合合作博弈的集體理性。深圳市后續(xù)出臺(tái)的1+6政策文件，針對(duì)過多工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯套〉膯栴}、工業(yè)用地更新對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能產(chǎn)生的傷害等問題都有所回應(yīng)，最近出臺(tái)的《深圳市城市更新條例》則對(duì)原權(quán)利人過量收益等現(xiàn)象給出了限制性規(guī)定。

圖4　深圳市城市更新技術(shù)與制度體系資料來(lái)源：百度文庫(kù)《解讀深圳市城市更新單元規(guī)劃》。

圖5　常州新區(qū)存量更新中片區(qū)差異化的目標(biāo)與功能導(dǎo)向

4.2 常州高新區(qū)模式： 觸媒引導(dǎo)下的差異化模式

常州高新區(qū)模式的產(chǎn)生背景更符合我國(guó)一般地區(qū)城市工業(yè)區(qū)更新的現(xiàn)實(shí)情況。城市中心城區(qū)逐步向外圍拓展[26]、國(guó)家土地管制的日益嚴(yán)格、工業(yè)企業(yè)生命周期的逐步終結(jié)等，共同構(gòu)成了現(xiàn)階段常州城市工業(yè)園區(qū)存量更新的基本背景，這在全國(guó)都有一定的普遍性。但是與深圳不同，常州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、新業(yè)態(tài)的創(chuàng)新活力、土地增值的空間、市場(chǎng)資本的活躍程度等都顯得相對(duì)不足，通過工業(yè)園區(qū)更新能夠?qū)崿F(xiàn)的綜合收益也相對(duì)有限。在這樣一種背景下，基于長(zhǎng)期收益（長(zhǎng)期稅收）與短期收益（土地收益）平衡的出發(fā)點(diǎn)[27]，常州高新區(qū)政府對(duì)更新政策、策略進(jìn)行了針對(duì)性的考慮。在更新機(jī)制的設(shè)計(jì)上，高新區(qū)充分考慮現(xiàn)狀不同片區(qū)轉(zhuǎn)型方向和市場(chǎng)需求情況的不同，制定了差異化的片區(qū)更新政策體系。首先，按照轉(zhuǎn)型方向的差異，不同片區(qū)制定了不同的目標(biāo)和功能導(dǎo)向（圖5）；其次，設(shè)計(jì)了包含供地模式、實(shí)施機(jī)制、產(chǎn)權(quán)管理、創(chuàng)新引導(dǎo)、稅收激勵(lì)、績(jī)效評(píng)估、準(zhǔn)入準(zhǔn)出等7個(gè)方面的差異化政策體系；最后，以選擇清單的形式給出了不同片區(qū)差異化的政策組合引導(dǎo)（表1）。

表1　不同功能片區(qū)政策體系的選擇清單

鑒于常州市遠(yuǎn)沒有深圳市那樣旺盛的土地市場(chǎng)需求和活躍的市場(chǎng)更新主體，這樣的政策體系設(shè)計(jì)事實(shí)上為城市政府主導(dǎo)式的項(xiàng)目開發(fā)預(yù)留了通道，尤其是希望通過政府主動(dòng)介入的一些觸媒式項(xiàng)目更新（更多是重要公共配套項(xiàng)目）來(lái)迅速提升片區(qū)品質(zhì)，從而讓市場(chǎng)資本產(chǎn)生空間增值的理想預(yù)期，激勵(lì)片區(qū)整體更新的順利進(jìn)行。這種更新治理模式是一種觸媒引導(dǎo)下的差異化模式，具有兩方面的特征：一是通過政府主導(dǎo)的觸媒式項(xiàng)目來(lái)提升區(qū)域空間增值的預(yù)期，做大合作剩余；二是針對(duì)發(fā)展目標(biāo)與功能的不同，對(duì)不同片區(qū)實(shí)行差異化的更新政策，既通過制度設(shè)計(jì)降低了市場(chǎng)主體介入的交易成本，同時(shí)又滿足了政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的管控。在這樣的模式下，其工業(yè)用地的存量更新呈現(xiàn)出一種政府主動(dòng)作為下的合作博弈：

（1）通過政府主動(dòng)介入的觸媒式項(xiàng)目做大了合作剩余，間接推動(dòng)了博弈均衡的達(dá)成，是城市政府從戰(zhàn)略層面、整體綜合收益層面考慮的博弈退讓；

（2）政府通過對(duì)工業(yè)用地權(quán)屬調(diào)整權(quán)限的松綁，搭建了園區(qū)政府、原權(quán)利人和市場(chǎng)主體間的合作博弈平臺(tái)，改變了過去園區(qū)政府單方強(qiáng)勢(shì)的零和博弈格局；

（3）以不同片區(qū)差異化的政策引導(dǎo)，來(lái)促進(jìn)城市多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這是政府從公共利益層面考慮的博弈前進(jìn)。

這樣的更新治理模式同時(shí)也存在著一些問題：一是政府觸媒式項(xiàng)目的選擇，是否能夠準(zhǔn)確有效地帶動(dòng)片區(qū)價(jià)值？相當(dāng)程度上是依賴于規(guī)劃師或官員的經(jīng)驗(yàn)判斷，加大了政府公共財(cái)務(wù)的壓力和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)；二是對(duì)工業(yè)用地權(quán)屬調(diào)整交易成本的降低是否能夠落到實(shí)處？畢竟這種模式在相當(dāng)程度上使得政府直接的財(cái)政權(quán)益受損；三是差異化引導(dǎo)政策的實(shí)施是否能夠得到保障？事實(shí)上園區(qū)政府對(duì)空間發(fā)展的管控缺乏有力的手段，過多、過大的差異化政策不僅增加了項(xiàng)目實(shí)施管理的難度，也留下了很多的“尋租空間”。

5 結(jié)論與討論

城市工業(yè)園區(qū)的存量更新是中國(guó)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的前沿陣地，也是治理創(chuàng)新的試驗(yàn)田，而利益博弈作為貫穿其中的核心問題顯得尤為重要。在當(dāng)前的制度現(xiàn)實(shí)下，矛盾重重的博弈現(xiàn)實(shí)往往阻礙著更新過程的開展，如何通過治理模式創(chuàng)新來(lái)理順空間博弈中的多元關(guān)系，從而找尋達(dá)成博弈均衡的條件，就成為城市工業(yè)園區(qū)更新得以進(jìn)行的關(guān)鍵。

城市工業(yè)園區(qū)存量更新本質(zhì)上是一種空間博弈，其均衡的達(dá)成是通過權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的合作協(xié)議。在空間利益背后的合作博弈中，園區(qū)政府、市場(chǎng)主體和原產(chǎn)權(quán)人各自扮演著利益訴求者的角色，同時(shí)三者間又構(gòu)成了整體大聯(lián)盟，這個(gè)大聯(lián)盟以集體理性的最大化為均衡的達(dá)成點(diǎn)。

在現(xiàn)有制度框架下，中國(guó)城市工業(yè)園區(qū)存量更新博弈體系面臨的主要矛盾是園區(qū)政府的單維強(qiáng)勢(shì)和零和博弈的困境，破解矛盾的關(guān)鍵是構(gòu)建園區(qū)政府、市場(chǎng)主體和原產(chǎn)權(quán)人間的合作博弈，并以價(jià)值均衡作為合作博弈得以穩(wěn)定實(shí)施的保障。同時(shí)，由于發(fā)展階段、背景條件等的不同，不同地區(qū)城市為推進(jìn)工業(yè)用地更新而開展的治理創(chuàng)新也有所不同，需要因地制宜、因時(shí)而異的不斷探索改進(jìn)。

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Benefit Game and Governance Innovation in Inventory Land Regeneration of Urban Industrial Parks: Based on Pattern Comparison between Shenzhen and Changzhou National Hi-tech District

姜克芳 張京祥

摘 要伴隨國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在土地管制日益嚴(yán)格的背景下，城市工業(yè)園區(qū)的發(fā)展逐步進(jìn)入存量挖潛時(shí)代，并引發(fā)了大量的工業(yè)用地更新活動(dòng)。正如物質(zhì)空間的背后是資本與權(quán)力交織的邏輯，用地更新的背后是圍繞著空間的不斷博弈，其關(guān)鍵和難點(diǎn)在于平衡利益相關(guān)者間的權(quán)力和權(quán)益。然而在現(xiàn)有制度環(huán)境中，更新博弈往往受限于產(chǎn)權(quán)制度和博弈失衡，更新工作也面臨著多輸?shù)睦Ь?。從空間博弈的基本機(jī)制出發(fā)，探討阻礙城市工業(yè)園區(qū)存量更新的深層次矛盾，構(gòu)建基于價(jià)值均衡的理想博弈模型，并具體分析深圳和常州高新區(qū)兩種治理模式，指出其主要問題和未來(lái)的制度創(chuàng)新方向。城市工業(yè)園區(qū)存量更新本質(zhì)上是一種合作空間博弈，權(quán)屬調(diào)整與價(jià)值分配的均衡是達(dá)成合作協(xié)議實(shí)現(xiàn)博弈均衡的關(guān)鍵。對(duì)于一般性地區(qū)的城市工業(yè)園區(qū)而言，通過構(gòu)建適用于工業(yè)用地更新的政策體系與主動(dòng)介入的觸媒式項(xiàng)目，可以實(shí)現(xiàn)交易成本的下降與合作剩余的提高。

AbstractWith the transformation of national economy and the adjustment of industrial structure, the development of urban industrial parks in China has gradually stepped into the era of exploiting inventory potential under the background of increasingly strict land control, thus producing large numbers of industrial land regeneration activities. As the combined logic of capital and power is behind physical space, continuous gaming concentrating on space is also behind land redevelopment, the key and difficulty point of which is to balance rights and interests of stakeholders. However, in the current institutional environment, redevelopment gaming is often restricted by property right system and gaming imbalance, redevelopment work facing the lose-lose dilemma. Starting from the basic mechanisms of spatial gaming, the in-depth contradictions hindering the inventory redevelopment of urban industrial parks is discussed in this study. An ideal gaming model based on value equilibrium is constructed to specifically analyze two governance modes of Shenzhen and Changzhou national high-tech zones and then point out the main problems as well as future institutional innovation orientation. The study shows that the inventory redevelopment of urban industrial land is cooperative spatial gaming in essence, ownership adjustment and balanced value distribution of which are the key to reaching cooperative agreement and realizing gaming equilibrium. For urban industrial parks in general areas, policy system suitable for industrial land redevelopment and positively-involved catalytic projects can be carried out to achieve the decrease of transaction cost and the improvement of

關(guān) 鍵 詞工業(yè)園區(qū) | 存量更新 | 空間利益 | 合作博弈 | 治理創(chuàng)新

KeywordsIndustrial park | Inventory land regeneration | Interests of space | Cooperative game | Governance innovation

*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金課題“基于精明收縮的城市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型再生研究”（No.51578276）資助。

作者簡(jiǎn)介

文章編號(hào)1673-8985（2016）02-0008-07

中圖分類號(hào)TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A