Study on Urban-Rural Governance Based on a Life Circle Approach

劉云剛 侯璐璐

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基于生活圈的城鄉(xiāng)管治理論研究*

劉云剛

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院

廣東省城市化與地理環(huán)境空間模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

教授，博士生導(dǎo)師

侯璐璐

中山大學(xué)地理科學(xué)與規(guī)劃學(xué)院

廣東省城市化與地理環(huán)境空間模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室

博士研究生

0 引言

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)步入轉(zhuǎn)型發(fā)展期，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)成為新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心要求，其中提供讓城鄉(xiāng)居民共享的優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是重要一環(huán)。這就要求打破由政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給模式，逐步向政府、市場、社會三者協(xié)作的城鄉(xiāng)管治模式轉(zhuǎn)變[1]。管治的概念源于西方，是指市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的服務(wù)模式下，通過多種利益集團(tuán)的協(xié)作實(shí)現(xiàn)資源的有效參與。近年來，國家層面和國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)開始嘗試出臺相關(guān)政策，倡導(dǎo)和推進(jìn)政府、企業(yè)、居民合作下的公共產(chǎn)品供給和管理，相關(guān)研究也與日俱增[2]。

根據(jù)研究尺度，管治可劃分為4個層面：全球管治、區(qū)域管治、城市管治和基層社區(qū)管治[3]。國內(nèi)管治理論的研究始于城市管治。宏觀層面以介紹國外管治理論為主，如陳振光等梳理了西方城市管治的基本概念與發(fā)展模式，提出應(yīng)積極通過管治調(diào)動地方資源和力量，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展[4]。城市和區(qū)域?qū)用娑鄰囊?guī)劃需要出發(fā)，研究政府、市場與居民社會的互動關(guān)系。顧朝林以紹興城市群規(guī)劃為例，提出可以通過區(qū)域?qū)用娴墓苤螀f(xié)作應(yīng)對城市群發(fā)展過程中市場失靈以及政府失靈的問題，城市空間擴(kuò)展形成的新的管治單元為解決區(qū)域間的矛盾提供了新思路[5]。羅小龍等則從海外研究的角度出發(fā)，指出轉(zhuǎn)型中國的地方管治研究應(yīng)根據(jù)地方政府的不同特性開展差異化的管治方式[6]。城市和社區(qū)尺度下涌現(xiàn)出不少關(guān)注市民社會發(fā)展變化的研究。胡燕等通過廣州洛溪大橋的收費(fèi)風(fēng)波、鄰避設(shè)施選址事件的實(shí)證分析，探討了規(guī)劃過程中政府、市場與市民社會之間的協(xié)作管治模式[7]。管治模式實(shí)施方式的研究往往從社區(qū)角度展開。羅小龍、張京祥提出了元管治的理念，認(rèn)為可以通過規(guī)范化的自組織協(xié)調(diào)機(jī)制建立起各種利益的合作規(guī)范，成立城市規(guī)劃公眾參與委員會來充分吸引公眾力量參與社會事務(wù)[8]，以實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

整體來看，目前國內(nèi)城鄉(xiāng)管治已漸成共識。不過，由于東西方管治發(fā)育環(huán)境的不同，源于西方的管治理念與我國的國情和社會發(fā)展的實(shí)際需求并不完全一致。西方國家的管治理念多用于城市規(guī)劃的編制及實(shí)施、舊城改造、新區(qū)開發(fā)等城市建設(shè)活動中，對我國城鄉(xiāng)一體化要求下的鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展借鑒作用有限，并且，對應(yīng)于中國的國情條件，其城鄉(xiāng)管治的機(jī)制途徑也尚需總結(jié)。在此背景下，我們開始關(guān)注近鄰日本的生活圈建設(shè)理念及其實(shí)踐。生活圈概念源于日本城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐需求，目前已形成一套完整的規(guī)劃實(shí)施路徑，這種組織方式對于同樣處于東亞文化圈的中國推進(jìn)城鄉(xiāng)管治具有重要的啟示意義。因此，本文嘗試依據(jù)生活圈理念，探索基于生活圈的城鄉(xiāng)管治模式，以期為我國推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的理論和實(shí)踐提供借鑒。

圖1　基于生活圈的公共服務(wù)供給方式示意圖

1 生活圈的基本理念

日本是一個人多地狹、資源緊張的國家，二戰(zhàn)后的日本國家經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，雖然隨著快速的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，城鄉(xiāng)社會發(fā)展實(shí)現(xiàn)了巨大飛躍，但城鄉(xiāng)地區(qū)差距卻逐漸擴(kuò)大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后、生活環(huán)境惡化等問題導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)人口過疏，城市化進(jìn)程也進(jìn)一步加速了農(nóng)村地區(qū)人口流失。為縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的差距，日本政府逐步開展生活圈建設(shè)，在促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展方面起到了重要作用[9]。

生活圈，指根據(jù)居民實(shí)際生活所涉及的區(qū)域，中心地區(qū)和周邊區(qū)域之間根據(jù)自我發(fā)展意志、締結(jié)協(xié)議形成的圈域。生活圈內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)活動，特別是基于生活需求的公共服務(wù)的建設(shè)運(yùn)營，是以地區(qū)合作為基礎(chǔ)、以多方共贏為目標(biāo)進(jìn)行的。生活圈內(nèi)部公共資源及公共服務(wù)的獲得，除了自助方式以外，還包括互助、共助、公助，從政府、社會層面對市場的服務(wù)功能進(jìn)行補(bǔ)充。

1.1 自助

指的是公共服務(wù)獲取機(jī)制里最基礎(chǔ)、最廣泛的方式，指通過自己工作或養(yǎng)老金來支撐自己的生活。自助內(nèi)容的選擇較多受個人經(jīng)濟(jì)能力和服務(wù)需求迫切性的共同影響，是市場經(jīng)濟(jì)下選擇最優(yōu)性價(jià)比的結(jié)果。自助是城鄉(xiāng)居民獲取服務(wù)最核心的實(shí)現(xiàn)方式，因而自助模式主導(dǎo)下，資源集聚、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市化地區(qū)的服務(wù)水平明顯優(yōu)于鄉(xiāng)村地區(qū)。生活圈的建設(shè)首先是基于對區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀認(rèn)識，通過城鄉(xiāng)自助模式的比較，深入了解地區(qū)不同收入階層、不同服務(wù)需求的差異，促進(jìn)公民自助有效開展的同時明確各個區(qū)域有待完善的服務(wù)內(nèi)容。

1.2 互助

指的是非正式的相互扶助，是東方傳統(tǒng)生活方式下形成的一種特殊的服務(wù)獲取方式，其實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)是強(qiáng)烈的社區(qū)歸屬感和鄰里認(rèn)同，如中國俗語中“遠(yuǎn)親不如近鄰”折射的就是通過互助獲得服務(wù)的方式。近鄰互助、社區(qū)團(tuán)體及志愿者的幫助是互助的主要形式，其服務(wù)形式靈活多樣，且最貼近居民的實(shí)際生活需求，是自助的有效補(bǔ)充。日本社會中豐富多樣的社會團(tuán)體及社區(qū)組織，成為實(shí)現(xiàn)互助的最佳保障，通過發(fā)揮規(guī)模龐大、參與人數(shù)眾多的第三方組織、社會群體的力量，能夠?qū)崿F(xiàn)生活圈內(nèi)各項(xiàng)服務(wù)需求的定期掃描、供給、反饋、修正，有助于提升圈域中落后地區(qū)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

1.3 共助

指的是制度化的相互扶助，由政府主導(dǎo)開展，針對公共服務(wù)提出的制度性服務(wù)內(nèi)容及要求，以實(shí)現(xiàn)對社會群體迫切需要、但無力負(fù)擔(dān)的服務(wù)的保障。通過頂層制度設(shè)計(jì)和政策實(shí)施，促進(jìn)基本公共服務(wù)的全覆蓋，保障社會各地區(qū)、各階層能夠均等地享受教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、社會保障等基本公共服務(wù)。

1.4 公助

指的是自助、互助、共助無法涉及的，經(jīng)濟(jì)收入、生活水平、家庭狀況等貧困程度低于設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，給予一定生活保障、技能培訓(xùn)的社會福利制度。公助不僅僅是經(jīng)濟(jì)方面的援助，更加注重技能、社會交往能力等方面的幫助，通過政府和社會力量的參與，幫助貧困人口及家庭、弱勢群體等擺脫其所處的社會經(jīng)濟(jì)困境。公助的水平是生活圈基本公共服務(wù)保障能力的重要體現(xiàn)，是社會自我發(fā)展能力的直觀反映。

1.5 小結(jié)

生活圈的基本理念是基于對市場環(huán)境下公共服務(wù)獲取模式的完善，在個體層面為保障居民的生活需求提供多樣化的途徑，充分發(fā)揮個體、市場、社會、政府在公共服務(wù)供給方面各自的優(yōu)勢，形成“自助”、“互助”、“共助”、“公助”相結(jié)合的服務(wù)模式（圖1），這種服務(wù)供給的復(fù)合模式是生活圈中公共服務(wù)供給的路徑，在打造生活圈的過程中逐步形成并完善，以確保能夠?yàn)樯钊?nèi)所有居民的生活需求提供穩(wěn)定持續(xù)的保障。

2 生活圈的形成方式

生活圈發(fā)展的目標(biāo)包括兩個層面：一是實(shí)現(xiàn)個體層面生活服務(wù)的有效提供，二是實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用嬲麄€圈域的協(xié)調(diào)發(fā)展?；诖?，要求生活圈內(nèi)必須建設(shè)多元有效的合作發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)各項(xiàng)資源的合理分配和利用。每個生活圈都以“集約化和網(wǎng)絡(luò)化”為指導(dǎo)思想，根據(jù)生活圈域范圍內(nèi)全部居民生活所需要的服務(wù)功能進(jìn)行資源的集中整備，確保能為圈域內(nèi)所有居民點(diǎn)（村莊）提供必要的生活功能，保障農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)的振興及自然環(huán)境的保護(hù)，通過相互分工合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展的活力[10]。

2.1 確定生活圈域

生活圈的范圍，指的是居民生活行動所及的區(qū)域，不僅包括流域等自然環(huán)境條件、旅游觀光資源，還包括人們對區(qū)域的歸屬感等。因而，在城市化地區(qū)，一墻之隔的小區(qū)也有可能不屬于同一生活圈；在廣大鄉(xiāng)村地區(qū)，生活圈不僅僅是自己生活的村莊，也包括與自身日常生活、社會活動等密切相關(guān)的周邊村莊。因而生活圈范圍的確定，除了考慮空間距離因素外，還應(yīng)充分考慮圈域內(nèi)居民的日常生活行為習(xí)慣、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、社會聯(lián)系等方面因素，以認(rèn)同感和歸屬感為參考，明確能夠有效開展密切合作、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地區(qū)。在日本，最初生活圈的確定通過經(jīng)濟(jì)水平較高、社會發(fā)展較快的中心地區(qū)（一般是中心市）發(fā)布生活圈域公告，由周邊地區(qū)（一般是市町村）根據(jù)自身情況、與中心市的關(guān)系決定是否參與生活圈計(jì)劃，經(jīng)過多輪座談協(xié)商確定生活圈域的范圍，制定生活圈規(guī)劃并逐步實(shí)施。生活圈形成后，通過定期開展的生活圈域調(diào)查，監(jiān)督核實(shí)生活圈內(nèi)各項(xiàng)合作的開展情況，根據(jù)反饋可進(jìn)一步修訂生活圈覆蓋范圍。

2.2 制定生活圈協(xié)議

生活圈協(xié)議，指為了周邊地區(qū)（基層村）的全體居民能夠安心定居，通過相互合作形成的圈域中，作為中心地區(qū)（中心村）需要擔(dān)負(fù)提供并保障必要的生活功能，以書面形式記錄規(guī)定所需完成事件的文件編制及公布。

生活圈協(xié)議的主體包括中心地區(qū)和周邊地區(qū)。生活圈在城市化地區(qū)的表現(xiàn)形式為“中心地區(qū)—周邊地區(qū)”，在鄉(xiāng)村地區(qū)的表現(xiàn)形式為“中心村—基層村”。中心地區(qū)（中心村）具備以下特征：（1）區(qū)位條件上，具有便捷的區(qū)際交通條件，地理位置適中；（2）經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)，居民生活較為富裕；（3）規(guī)模效益方面，具有一定的服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)及規(guī)模，能為周邊地區(qū)（村莊）提供最基本的生產(chǎn)、生活服務(wù)；（4）與中心鎮(zhèn)區(qū)或社區(qū)中心具有良好的聯(lián)系，能夠?qū)χ苓叺貐^(qū)的生產(chǎn)生活發(fā)展產(chǎn)生一定影響的地區(qū)。周邊地區(qū)（基層村），指區(qū)位條件較差、交通不便捷、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活為主的地區(qū)。中心地區(qū)和周邊地區(qū)開展合作的前提是合作共贏，各個地區(qū)間的關(guān)系不是單純地給予或索取，而是通過相互協(xié)作促進(jìn)彼此的健康發(fā)展。如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心地區(qū)向周邊地區(qū)提供其需要的各種基本公共服務(wù)，周邊地區(qū)作為中心地區(qū)的生態(tài)屏障，提供休閑游憩功能，提高生活圈內(nèi)不同生活片區(qū)的整體生活水平；中心地區(qū)為周邊地區(qū)提供農(nóng)產(chǎn)品對外交流平臺，周邊地區(qū)則保障中心地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品供給，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

通過對生活圈域內(nèi)各種資源條件的統(tǒng)一評價(jià)，提出生活圈發(fā)展的共同目標(biāo)，保障日常生活必要的功能，包括教育、醫(yī)療、文化、福利等公共服務(wù)，交通、采購、消費(fèi)（商業(yè)）、就業(yè)等日常性的生活行為，傳承作為地域綜合體的歷史、傳統(tǒng)、文化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)、生活質(zhì)量與生活服務(wù)同提升，塑造健康發(fā)展、富于活力的地區(qū)生活圈形象。主要內(nèi)容包括以下4個方面：（1）生活服務(wù)功能的確保。包括通過區(qū)域內(nèi)的合作交流實(shí)現(xiàn)生活服務(wù)功能在區(qū)域內(nèi)高效配置；根據(jù)地區(qū)地勢、氣候、歷史、文化、生活方式的差異，綜合考慮各圈域能夠提供何種水平的公共服務(wù)。（2）地域資源的活用。地區(qū)資源指包括自然、土地、農(nóng)林水產(chǎn)物，加工產(chǎn)物，人工公共物品，技術(shù)，歷史、文化、傳統(tǒng)等，地區(qū)自身具備的資源以及地區(qū)產(chǎn)生的資源。（3）實(shí)現(xiàn)最高效的公共空間的重組。支撐生活圈的社會資本運(yùn)營模式，形成合理的公共空間布局與公共服務(wù)設(shè)施空間分布。（4）地區(qū)人才的培養(yǎng)和活用。生活圈內(nèi)部組織建設(shè)、人才建設(shè)，強(qiáng)化地區(qū)歸屬感，為生活圈的長期穩(wěn)定發(fā)展提供保障。

2.3 分工協(xié)作

生活圈中的中心地區(qū)和周邊地區(qū)的分工合作，主要指中心地區(qū)為生活圈提供大規(guī)模商業(yè)、娛樂功能，核心的醫(yī)療功能，與生活相關(guān)的各類服務(wù)功能、行政職能及民間職能，即替代鄉(xiāng)村地區(qū)不具備的城市服務(wù)職能，不僅應(yīng)為中心地區(qū)的居民服務(wù)，同樣應(yīng)為周邊地區(qū)提供同樣功能的靈活使用，實(shí)現(xiàn)集約化服務(wù)功能的溢出。通過充實(shí)發(fā)展功能，支撐包括周邊地區(qū)在內(nèi)的整個區(qū)域的生活，提高區(qū)域魅力，提高生活圈整體管理水平。另一方面，周邊地區(qū)要充分發(fā)揮其在生活圈中對環(huán)境、氣候、食品生產(chǎn)、歷史文化傳承等方面的重要作用。通過分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的和諧發(fā)展。

生活圈內(nèi)的分工協(xié)作是以服務(wù)生活為導(dǎo)向、以區(qū)域共同的長期發(fā)展愿景為目標(biāo)，包括但不限于以下方面的內(nèi)容：（1）醫(yī)療。醫(yī)院和診所的分工合作，邊遠(yuǎn)地區(qū)醫(yī)療的提供、醫(yī)生的培養(yǎng)和派遣，醫(yī)療信息共享、醫(yī)療合作體系[11]。（2）福利。面向老年人的上門服務(wù)，整合片區(qū)內(nèi)主要福利設(shè)施，向周邊地區(qū)或基層村提供服務(wù)利用支援，形成醫(yī)療、介護(hù)、育兒服務(wù)等的合作網(wǎng)絡(luò)。（3）教育。整合教育資源，解決中小學(xué)校的區(qū)域外就學(xué)問題，實(shí)現(xiàn)學(xué)校教育資源等共享活用，加強(qiáng)初高中學(xué)校設(shè)置在生活圈層面的聯(lián)系，保證生活圈及流動人口能夠享受便捷高質(zhì)量的教育資源環(huán)境[12]。（4）土地利用。合理利用規(guī)模效應(yīng)和地區(qū)特性，推進(jìn)服務(wù)功能的集約化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)二三產(chǎn)業(yè)的部署在生活圈內(nèi)部的統(tǒng)籌[13]。（5）產(chǎn)業(yè)振興。促進(jìn)本地加工產(chǎn)品的品牌化，振興農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)本地自主產(chǎn)業(yè)，吸引先進(jìn)企業(yè)入駐，促進(jìn)旅游資源的開發(fā)，通過振興工商產(chǎn)業(yè)，提供更多就業(yè)機(jī)會[14]。（6）地域公共交通。促進(jìn)生活圈內(nèi)部交往活動的發(fā)展，建立生活圈內(nèi)提高便利性的公共交通線路，提高生活圈內(nèi)各節(jié)點(diǎn)的交通可達(dá)性。加強(qiáng)生活圈內(nèi)公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，從生產(chǎn)便利和服務(wù)生活的角度出發(fā)建設(shè)生活圈內(nèi)的鄉(xiāng)村干道、支路。（7）地產(chǎn)地消。保障地區(qū)食品安全，促進(jìn)生活圈內(nèi)部的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，打造生產(chǎn)者、直營店、消費(fèi)者之間的直接聯(lián)系，通過直銷系統(tǒng)推廣本地產(chǎn)品，通過合作平臺建設(shè)進(jìn)一步推動生活圈內(nèi)的有效合作。（8）居民交流。推進(jìn)生活圈內(nèi)部居民的相互交流，體驗(yàn)生活圈內(nèi)部的差異性和多樣化，加強(qiáng)不同村莊之間的相互理解與合作[15]。（9）合作化的人才培養(yǎng)機(jī)制。人才培養(yǎng)能力較強(qiáng)的地區(qū)與其他地區(qū)指定合作政策，保障人才長期培養(yǎng)，如定期開展培訓(xùn)、生活圈內(nèi)部工作人員的交流等。

3 基于生活圈的城鄉(xiāng)管治思路

從日本近半個世紀(jì)的生活圈建設(shè)實(shí)踐中，可以發(fā)現(xiàn)其不同于西方市場主導(dǎo)的管治模式，更多地轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)文化營造的民間力量和社會力量，政府以第三方姿態(tài)，以生活圈規(guī)劃的方式為各種社會團(tuán)體實(shí)現(xiàn)其在公共服務(wù)領(lǐng)域的最佳效益提供平臺。生活圈理念從實(shí)踐角度提出了如何在公共產(chǎn)品的供給上，以“自助、互助、共助、公助”相結(jié)合的方式，以生活圈建設(shè)為依托，實(shí)現(xiàn)國家、市場、社會之間的合作，形成最為有效的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的管理模式。三方力量在生活圈建設(shè)的不同方面相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)管治中的動態(tài)發(fā)展。

3.1 生活單元形成

市場導(dǎo)向下公共服務(wù)更多地集中于資本集中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)。行政力量介入的目標(biāo)是協(xié)調(diào)這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡帶來的公共資源分布的不均衡。但是，政府主導(dǎo)公共產(chǎn)品的供給模式中，基本單元是行政管轄的范圍。行政邊界的劃定和調(diào)整受多種因素的影響，往往與居民的實(shí)際生活空間形態(tài)相去甚遠(yuǎn)。因而傳統(tǒng)的自上而下的管治中，公共服務(wù)的供給很難與居民實(shí)際需求相契合，容易造成兩方面的負(fù)面效應(yīng)：一是部分地區(qū)公共產(chǎn)品供給過剩，如鄉(xiāng)村退化、空心村地區(qū)；二是部分地區(qū)公共產(chǎn)品的供給不足，如城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)、流動人口集中地區(qū)。而社會力量由于缺少統(tǒng)一管理經(jīng)營平臺，很難形成制度化、規(guī)范化、長期化的作用效果，對公共服務(wù)的補(bǔ)充效益較難達(dá)到最佳狀態(tài)。

生活圈作為一個以居民的實(shí)際生活需求為基礎(chǔ)劃定的單元，提供了一種新的多元合作平臺，一方面打破了行政邊界桎梏下公共資源難以在區(qū)域內(nèi)有效配置的困局，另一方面為市場環(huán)境提供了約束范圍，同時將社會力量引入規(guī)范化的運(yùn)作方式，在生活圈的基礎(chǔ)單元內(nèi)形成市場、行政、社會的最佳合作方式。

基于生活圈形成的生活單元包括兩種合作形態(tài)：（1）中心型生活圈（圖2a）。這類生活圈中，中心地區(qū)（中心村）不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會發(fā)展水平方面都明顯好于周邊，具備服務(wù)中心村及周邊基層村的多數(shù)公共職能，這種類型的生活圈，周邊地區(qū)（基層村）通過參與協(xié)議制定享受中心村提供的各方面服務(wù)。（2）互補(bǔ)型生活圈（圖2b），這類生活圈中不存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別突出、社會服務(wù)特別完善的中心地區(qū)，而是存在若干某一方面發(fā)展相對較好的地區(qū)，因而這一類生活圈中服務(wù)功能的提供是通過幾個中心地區(qū)的互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)的。這種生活圈往往可以有兩個或多個中心地區(qū)（中心村），周邊地區(qū)（基層村）可根據(jù)實(shí)際聯(lián)系情況確定合作村莊，其所屬中心村不具備的服務(wù)職能可由互補(bǔ)中心村提供。

3.2 聯(lián)合協(xié)議

生活圈協(xié)議的制定，是充分發(fā)揮行政力量、市場力量、社會力量各自優(yōu)勢的重要方式?；谡芾斫嵌乳_展的規(guī)劃建設(shè)，其周期長、程序復(fù)雜、內(nèi)容繁冗，不適合在中小尺度開展，如近來各地區(qū)大力推行村莊規(guī)劃，其編制審批完成一般需要兩三年，而這期間村莊發(fā)展可能已經(jīng)出現(xiàn)了巨大變化。公共服務(wù)在基層的配置也是如此，缺少定期反饋修正的服務(wù)配給模式大都是低效的。生活圈聯(lián)合協(xié)議的制定有效彌補(bǔ)了上述機(jī)制帶來的問題。聯(lián)合協(xié)議是對外公開、定時修正的，因而作為其發(fā)布主體的行政部門直接對居民負(fù)責(zé)，大大提高服務(wù)型政府的工作效率；將公共服務(wù)的投資建設(shè)權(quán)力部分交由市場，對各類資源的利用效率也將大大提高；同時作為社會力量參與生活圈建設(shè)的居民及社會組織，統(tǒng)一經(jīng)營運(yùn)作有利于其對地區(qū)發(fā)展的促進(jìn)作用。通過聯(lián)合協(xié)議的制定，明確了城鄉(xiāng)社會管治中三方的工作內(nèi)容與合作方式，將現(xiàn)有相互獨(dú)立的公共產(chǎn)品供給主體有機(jī)結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會管治模式的轉(zhuǎn)變。

3.3 生活圈體系

生活圈提出的在城鄉(xiāng)基層開展公共服務(wù)有效配置的思路，并不是以單個生活圈建設(shè)為目的，而是以形成由小到大、從基層到宏觀的生活圈體系為目標(biāo)[16]。根據(jù)日本生活圈建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，不同資源在不同等級的生活圈配置中有效性不同。政府部門在宏觀層面的資源配置，能夠有效針對城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均衡的狀況，促進(jìn)公共服務(wù)在大范圍內(nèi)的均等化配置；市場部門在中觀層面促進(jìn)各類資源的高效組合最具優(yōu)勢，能夠助力集約化發(fā)展；而在城鄉(xiāng)社區(qū)及以下的微觀層面中，社會力量的多元性、時效性則為政府和市場供給的不足提供了最為有效的補(bǔ)充。因而，構(gòu)建尺度適合、權(quán)責(zé)明確的生活圈體系，是生活圈建設(shè)有序進(jìn)行的重要保障。根據(jù)上述不同尺度下管治主體的作用特點(diǎn)，將生活圈劃分為三級體系“城鄉(xiāng)生活圈——擴(kuò)展生活圈——基礎(chǔ)生活圈”。城鄉(xiāng)生活圈以行政邊界為參考，促進(jìn)行政權(quán)力在轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化方面的最大作用；擴(kuò)展生活圈以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的組合效益為依據(jù)，最大限度實(shí)現(xiàn)企業(yè)引導(dǎo)下的資源流動；基礎(chǔ)生活圈以個人生活為核心，探索自助、互助、公助、公助的不同合作模式，實(shí)現(xiàn)生活范圍內(nèi)各類需求的基本滿足（圖3）。

4 基于生活圈的城鄉(xiāng)管治實(shí)踐——廣東鶴山市的案例

鶴山是我國著名的僑鄉(xiāng)之一，現(xiàn)為廣東省江門代管縣級市，1993年撤縣設(shè)市。2014年土地面積1 108 km2，常住人口50萬，人均GDP4.6萬元。2004年后鶴山經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入瓶頸期，人口吸引力下降、土地開發(fā)停滯、產(chǎn)城分離、城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)拉大等問題開始顯現(xiàn)。公共服務(wù)以自上而下的配置方式為主，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)，居住分散，公共服務(wù)不足，管治失控現(xiàn)象較為嚴(yán)重[18]，亟需新的城鄉(xiāng)管治思路，對公共資源進(jìn)行有效配置，促進(jìn)資源利用效益的最大化。因此本文以鶴山為例，對基于生活圈的城鄉(xiāng)管治方式進(jìn)行分析嘗試。

圖2　生活單元合作形態(tài)示意圖

圖3　生活圈體系示意圖

4.1 鶴山市的生活圈/管治單元類型

4.1.1 基礎(chǔ)生活圈

基礎(chǔ)生活圈是保障居民最基本生活需求的單元，根據(jù)城鄉(xiāng)不同的空間布局和行為方式特點(diǎn)，可以劃分為城區(qū)基礎(chǔ)生活圈和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)生活圈。

城區(qū)基礎(chǔ)生活圈，一般半徑為500—800 m，根據(jù)居民步行出行時間調(diào)整。城區(qū)基礎(chǔ)生活圈內(nèi)，以人均指標(biāo)衡量公共服務(wù)水平，低于平均水平或缺少某些服務(wù)的，考慮通過相鄰基礎(chǔ)生活圈之間的合作，實(shí)現(xiàn)圈域內(nèi)公共服務(wù)共享。

鄉(xiāng)村基礎(chǔ)生活圈，一般半徑不超過1 km，根據(jù)居民為獲取基本服務(wù)付出的時間距離調(diào)整，一般以自然村為單位。在鄉(xiāng)村生活圈中，需考慮村莊與周邊村莊之間的聯(lián)系，開展突破行政邊界的服務(wù)合作。

4.1.2 擴(kuò)展生活圈

擴(kuò)展生活圈是若干基礎(chǔ)生活圈通過協(xié)議形成的圈域。一般以經(jīng)濟(jì)發(fā)展好、公共服務(wù)建設(shè)集中的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)作為中心，實(shí)現(xiàn)圈內(nèi)的公共服務(wù)資源統(tǒng)籌安排。鄉(xiāng)村地區(qū)的擴(kuò)展生活圈通常由中心村和經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系密切的若干周邊村莊構(gòu)成，城區(qū)的擴(kuò)展生活圈通常由核心社區(qū)和若干周邊社區(qū)構(gòu)成。擴(kuò)展生活圈內(nèi)需要進(jìn)行交通網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化和教育、醫(yī)療、社會福利等資源的共享。

鶴山作為一個南方沿海工農(nóng)業(yè)混雜地區(qū)，其擴(kuò)展生活圈大致可分為3類：（1）產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)類。圈域內(nèi)一般有多個不同類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，生產(chǎn)性服務(wù)設(shè)施較為齊備，生產(chǎn)空間與生活空間存在分離現(xiàn)象，生活服務(wù)配套不完備。此類地區(qū)需要從完善最基本的生活服務(wù)功能出發(fā)，與相鄰生活圈制定區(qū)域合作協(xié)議，建立跨區(qū)域的生活圈服務(wù)體系；（2）生活主導(dǎo)類。生活服務(wù)設(shè)施相對齊全，生活質(zhì)量普遍較高，工業(yè)園區(qū)內(nèi)職住空間分離的現(xiàn)象比較明顯。此類地區(qū)需要通過建設(shè)生活圈之間的交通網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村地區(qū)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)服務(wù)功能效益的最大化。（3）鄉(xiāng)村類。鄉(xiāng)村或生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)，需要進(jìn)行“中心村—基層村”的體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)資源的最優(yōu)配置。同時需要加強(qiáng)與鄰近生活主導(dǎo)單元圈域的交流，補(bǔ)充服務(wù)功能不足。

4.1.3 城鄉(xiāng)生活圈

城鄉(xiāng)生活圈是以行政邊界為依據(jù)、由若干擴(kuò)展生活圈組合形成的圈域，是通過行政力量管理區(qū)域公共資源的高級單元，通過城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)建設(shè)，在宏觀層面保障公共資源的均等化布局。

4.2 鶴山市的生活圈管治體系

根據(jù)上述生活圈層劃分方法，結(jié)合鶴山市空間現(xiàn)狀，可將鶴山市生活圈管治體系劃分為上述3個層次，即基礎(chǔ)生活圈、擴(kuò)展生活圈和城鄉(xiāng)生活圈（圖4）。

圖4　鶴山生活圈體系示意圖

圖5　基于生活圈的管治理念示意圖

在基礎(chǔ)生活圈內(nèi)，積極開展資源的整合管理。對內(nèi)部公共服務(wù)進(jìn)行評價(jià)，明確優(yōu)勢與不足，提出需要完善補(bǔ)充、能夠與其他生活圈開展合作的基本方案。

在擴(kuò)展生活圈內(nèi)，根據(jù)各圈域內(nèi)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的實(shí)際情況，重點(diǎn)開展教育、醫(yī)療、產(chǎn)業(yè)、社會、交通等方面的聯(lián)合協(xié)議服務(wù)。

在城鄉(xiāng)生活圈內(nèi)，針對各個生活片區(qū)的實(shí)際生活服務(wù)供給情況，提出不同服務(wù)功能的統(tǒng)籌布局方案。

4.3 基于生活圈的管治方法

通過鶴山生活圈形成自下而上的分工體系，緩解管治主體間矛盾。管治強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會所代表的三方力量以協(xié)調(diào)方式達(dá)到管理的最佳效益。西方社會中，市場在資源配置中占絕對主導(dǎo)地位，政府通過行政手段填補(bǔ)市場不能涉及的服務(wù)范圍，市民社會提供的資源作為補(bǔ)充（圖5a）。在我國的公共資源分配中，自上而下的行政力量占主導(dǎo)地位，同一尺度下的市場力量與社會力量較難在協(xié)商中體現(xiàn)其話語權(quán)和決定權(quán)，因而，以各主體平等協(xié)商展開的管治往往難以產(chǎn)生期待的效果。

基于生活圈的城鄉(xiāng)管治方法中，政府、市場、社會是3個不同層次圈域的主體，最大限度減少協(xié)商過程中產(chǎn)生矛盾的可能性，同時在各層次實(shí)現(xiàn)其力量的最大效益（圖5b）。城鄉(xiāng)生活圈層面，政府作為資源分配主體，通過行政力量統(tǒng)籌管理，保障宏觀區(qū)域范圍內(nèi)的公平性，同時對下一層次的市場行為進(jìn)行限制和監(jiān)管。擴(kuò)展生活圈層面，市場作為資源管理的主要手段，追求中觀層面的資源配給的效率性?；A(chǔ)生活圈層面，市民社會培育的民間力量和社會團(tuán)體作為服務(wù)居民基本生活的主體，與市場相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對個體最優(yōu)服務(wù)的供給。政府從全面控制公共服務(wù)配置，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^規(guī)范化制度監(jiān)督市場行為、管理并服務(wù)社會組織，三者從爭奪話語權(quán)的對立狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)相輔的合作狀態(tài)。

5 討論與結(jié)論

生活圈作為一個來自日本的理念，其研究和實(shí)踐開展都有其背景和時代要求。這里僅以鶴山市為例，從前期研究的角度為開展城鄉(xiāng)管治提供一些思考。在當(dāng)前中國的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)狀況下，實(shí)踐生活圈理念應(yīng)有選擇、有條件地開展，充分考慮：（1）圈域協(xié)作的可能性。這與地區(qū)間的行政轄區(qū)變遷、歷史文化淵源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式密切相關(guān)；（2）市民社會的發(fā)育程度。鶴山較多民間團(tuán)體的發(fā)育是其生活圈理念推行的有力保證；（3）政府簡政放權(quán)的作為能力。在中微觀層面將管理權(quán)力一定程度歸還市場和社會，對政府的管理能力是一種考驗(yàn)。

管治理論從合作的角度出發(fā)，尋找突破市場與計(jì)劃二元思維的社會運(yùn)作方式，它強(qiáng)調(diào)權(quán)力的再分配，認(rèn)為管治就是合作。這一理念對我國開展新時期的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，解決自上而下的公共產(chǎn)品供給模式遇到的問題有重要參考作用。生活圈理念是通過區(qū)域協(xié)作，引導(dǎo)政府力量、市場資本和社會力量形成共治格局，因此有自助、互助、公助、共助相結(jié)合的管治模式，實(shí)現(xiàn)資本、政府、社會在公共產(chǎn)品供給上的相互補(bǔ)充，促進(jìn)公共資源在宏觀層面的均衡布局。目前，我國正面臨社會經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)社會建設(shè)中公共資源有限、分配不均衡等問題極為突出，優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)的供給必須充分發(fā)動社會資本和公眾力量，生活圈的理念及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國城鄉(xiāng)管治的改革提供了發(fā)展思路。當(dāng)然，生活圈的形成不應(yīng)是強(qiáng)制的，而是以相互信任、通力協(xié)作為基礎(chǔ)。

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Study on Urban-Rural Governance Based on a Life Circle Approach

劉云剛 侯璐璐

摘 要既有的城鄉(xiāng)管治理論強(qiáng)調(diào)多方協(xié)作參與，但對中國國情條件下具體參與機(jī)制總結(jié)不足?；谌毡旧钊σ?guī)劃的組織理念，探討政府、市場、社會共同合作的公共服務(wù)供給和城鄉(xiāng)管治模式，指出生活圈的構(gòu)建有利于發(fā)揮城鄉(xiāng)管治中各主體的積極作用，化解我國目前城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中公共服務(wù)供給不足的問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域共贏發(fā)展。具體以廣東省鶴山市為案例，嘗試通過生活圈規(guī)劃應(yīng)對公共服務(wù)供給低效不足的現(xiàn)狀，形成宏觀、中觀、微觀多層面多元的公共服務(wù)配給方式，以期為我國開展基于生活圈的城鄉(xiāng)管治提供可借鑒的思路。

AbstractTo solve the problems we meet in the process of integrative development of countryside and city, learning from the practical experience of Japan, we study on the urban and rural governance method from the view of life circle. We find out that the supply model based on the cooperation of government, market and society performs well in supplying public service, which would help a lot in regional win-win development. By taking Heshan as an example, we try to build a life circle system which could put forward solutions to inadequate public services, offer various public goods, and provide basic ideas on how to realize the equalization of basic public services in China.

關(guān) 鍵 詞生活圈 | 城鄉(xiāng)規(guī)劃 | 管治 | 協(xié)作 | 中國

KeywordsLife circle | Urban and rural planning | Governance | Collaboration | China

*基金項(xiàng)目：國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“珠江三角洲的日資集聚與日本人移民的空間形成”（41571130），國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“面向社會管理的政治地理學(xué)理論與實(shí)證研究”（41271165），國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“改革開放以來中國城市全球化：過程、格局、動力與空間”（41130747）資助。

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0001-07

中圖分類號TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識碼A