文/史福成

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政民聯(lián)手 打造內(nèi)陸漁政管理新常態(tài)

文/史福成

“漁政執(zhí)法能力建設”征文

2014年，農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局成立，其漁政管理職責由原來的漁業(yè)局（中華人民共和國漁政漁港監(jiān)督管理局）“代表國家行使?jié)O政漁港和漁船檢驗監(jiān)督管理權”變?yōu)椤柏撠熉氊煼秶鷥?nèi)的漁政管理”。我國“由漁政指揮中心統(tǒng)一指導、三個海區(qū)漁政局和三個流域委員會組織協(xié)調(diào)、縣級以上地方漁政管理機構(gòu)組織實施的漁政執(zhí)法體系”發(fā)生了重大改變。在新形勢下，如何提高內(nèi)陸水域漁政管理能力，實現(xiàn)自然生態(tài)平衡和漁業(yè)生產(chǎn)效益的最大化，促進我國內(nèi)陸漁業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，這一重大課題已經(jīng)凸顯在了廣大漁政人員的面前。

一、內(nèi)陸漁政隊伍現(xiàn)狀

（一）漁政主管部門混亂

內(nèi)陸漁政隊伍主要來源于地方水產(chǎn)機構(gòu)，多數(shù)情況是在原水產(chǎn)機構(gòu)名稱后加掛一塊漁政站的牌子。原水產(chǎn)機構(gòu)隸屬哪個部門分管，其加掛的漁政站仍隸屬那個管理部門。由此形成各地方內(nèi)陸漁政隊伍有隸屬農(nóng)業(yè)的、有隸屬畜牧的、有隸屬水利的、還有隸屬水產(chǎn)部門的。隸屬不同管理部門的現(xiàn)象在同一個?。ㄗ灾螀^(qū)）內(nèi)也存在。

（二）漁政部門職能混亂

確立“大漁政”觀念，推行漁政統(tǒng)一綜合執(zhí)法，提高執(zhí)法效率，是2007年時任農(nóng)業(yè)部部長孫政才提出的，其目的是要逐步改變漁政監(jiān)督、漁港監(jiān)督、漁船檢驗分散執(zhí)法的狀況，有效解決多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題，進一步理順漁政執(zhí)法體制機制。其實，在內(nèi)陸地區(qū)，這幾家執(zhí)法機構(gòu)原本就是一家人。它是在上級部門要求下，在原水產(chǎn)機構(gòu)不斷加掛一個又一個牌子成立的機構(gòu)。這種“綜合站”不僅要做好漁政、港監(jiān)、漁檢等綜合執(zhí)法工作，還要負責漁業(yè)安全生產(chǎn)、水產(chǎn)品質(zhì)量安全、漁業(yè)水域污染防治、水生動物檢疫、防疫和水產(chǎn)技術推廣等工作。

（三）漁政部門性質(zhì)混亂

正是由于漁政隊伍不是專門組建、而是由各級水產(chǎn)部門轉(zhuǎn)制而來，其隊伍的性質(zhì)也就不盡相同。省級漁政管理單位屬于行政單位，人員身份是公務員；市級漁政管理單位多為參照公務員管理單位，人員身份是事業(yè)單位、但參照公務員進行管理；縣級漁政管理單位有參照公務員管理、公益性事業(yè)單位、財政差額撥款單位、自收自支單位等多種情況。

（四）漁政部門經(jīng)費混亂

不同性質(zhì)的單位，其經(jīng)費的來源和管理有不同的方法。自收自支單位全靠收費和罰款來維持自身的生存；財政差額撥款單位，上面給的錢不夠花，一手收錢、一手花錢的坐支方式也是難免；參照公務員管理單位，單位性質(zhì)是轉(zhuǎn)了過來，但經(jīng)費沒變，特別是內(nèi)陸地區(qū)大量的國家級貧困縣、?。ㄗ灾螀^(qū)）級貧困縣，漁政單位參照公務員管理后，實行的是收支兩條線，收費和罰款上繳財政了，而財政給的只是單位人員的工資和極少的辦公經(jīng)費，無力解決執(zhí)法所需的正常經(jīng)費。

二、內(nèi)陸漁政管理面臨的困難

（一）戰(zhàn)線長，漁政人員嚴重不足

點多面廣戰(zhàn)線長，是內(nèi)陸漁政人員面對的普遍問題。以內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟為例，6萬平方公里的土地上，分布著大小河流200余條，全盟漁政外勤人員只有20人左右，平均每人負擔著10余條河流的漁政管理工作，戰(zhàn)線長達幾百公里。如果按2人為一執(zhí)法小組，每個漁政執(zhí)法小組就要承擔上千公里河道的漁政管理工作。

（二）機動差，處置突發(fā)事件不及時

違法捕撈屢禁不止，是因為它背后的巨大的利益。縣級漁政站都沒有執(zhí)法車，接到報案后，租車沒錢、借車去現(xiàn)場，半天過去了，偷魚者早已跑遠。近幾年的漁政建設項目，給一些地方配備了漁政執(zhí)法艇，但內(nèi)陸地區(qū)不適用。一是內(nèi)陸漁政管理的案件小，而漁政艇的使用成本太高，大家用不起；二是不方便，內(nèi)陸漁政執(zhí)法是在不同的、互不相通的河流間活動，漁政艇行動不便；三是北方冰封期長，漁政艇冬天要上岸保養(yǎng)，夏季還要拉回碼頭，一通折騰，費用難以解決。所以，有單位配給的漁政艇幾年來一直放在岸上，成了擺設。

（三）取證難，案件定性不準確

內(nèi)陸違法捕撈行為是連續(xù)的，但違法者的出現(xiàn)有時卻是間斷的。如河道違法捕撈通常是人們趁天黑時將網(wǎng)具設置在水中，在天亮前起網(wǎng)并帶走漁獲物，雖然捕了一夜，但下網(wǎng)和起網(wǎng)只是一會兒的工夫，難以取證并抓到現(xiàn)行；而在水庫偷魚，掛網(wǎng)一次可以放入水體幾天，很難說他下網(wǎng)后哪天去起網(wǎng)，加之水面寬闊，偷漁者行蹤不定，想拍到清晰的違法行為的影像的確很難。沒證據(jù)，事后查到他，也只能根據(jù)當事人的口供，定為收購、運輸或銷售非法捕撈漁獲物，而無法認定其違法捕撈行為。毒魚是最為人們所深惡痛絕的違法捕撈行為，但其取證又是最難。現(xiàn)在投毒的人手法十分隱蔽，上游投毒、下游撈魚。即使被發(fā)現(xiàn)，只要本人不承認，又沒有充分的證據(jù)，充其量也就定個無證捕撈行為，很難追究其毒魚的犯罪行為。

（四）執(zhí)行難，涉案人員不配合

偷盜分子通常是成幫結(jié)伙，而漁政執(zhí)法人員人數(shù)卻較少，在執(zhí)法時，偷盜分子往往仗著人多而不予配合，甚至大打出手。即使是普通老百姓偷魚，人多起哄，想處理違法人員也是很難。有些派出所也認為偷個魚、事不大，不愿意配合漁政人員的行動。

三、構(gòu)建內(nèi)陸漁政管理新機制

做為一名內(nèi)陸漁政執(zhí)法人員，必須端正工作態(tài)度，要有大的胸懷。

（一）做好水域生態(tài)保護這篇大文章

我們的祖先以及世界三大文明的發(fā)源地都在大江大河流域，說明人類很早就懂得逐水而居的道理。可見人們從骨子里就是愛水的，藍天白云、青山綠水一直是我們的中國夢。面對一條又一條被污染了的河流，面對一潭又一潭富營養(yǎng)化了的湖泊，最痛心的正是逐水而居的當?shù)鼐用?。保護好水域生態(tài)，是我們漁政人員的責任，也是周邊百姓的迫切要求，二者是統(tǒng)一的。

（二）做好水域的水生生物保護工作

在漁政日常工作中，首先要做好水生動物保護的宣傳工作，動員社會的力量，一起參與到水生動物保護的隊伍中來，這樣才能更有效做好水生野生動物的保護工作。其次是要加大對違法捕撈的打擊力度，使那些膽敢以身試法的違法分子得到應有的懲罰。這也是工作中常常提的兩手抓，兩手都要硬的道理。人們不僅需要一泓凈水，更需要水中有生物的存在，有生命的水才是真正的凈水。

（三）正確處理保護與捕撈的關系

魚類富含蛋白質(zhì)，保護是應該的，捕魚也是可以理解的，問題是如何處理好保護與捕撈的關系。為此，我國制定了捕撈許可制度。但是，取得了“許可證”的人是不是按照我國的法律規(guī)定在捕撈呢？恰恰是很多手持許可證的人卻在大肆破壞漁業(yè)資源。表現(xiàn)其一，違法使用禁用漁具進行野蠻捕撈，辦理許可證時申報的是刺網(wǎng)，實際捕撈時是各種漁具一起上，包括國家明令禁止使用的絕戶網(wǎng)。表現(xiàn)其二，禁漁期違法捕撈，內(nèi)陸地區(qū)漁政人員少，水域面積大，管理不過來，但結(jié)果是內(nèi)鬼難防，禁漁期截獲的非法捕撈漁獲物大多來自持證的捕撈者。表現(xiàn)其三，下網(wǎng)捕不著魚就電魚，電不到魚就下毒藥魚，始終抱著一個僥幸的心理：你又抓不到我，沒真憑實據(jù)。由此看來，捕撈證不是什么人申請都應給批的，簽發(fā)人要切實負起責任。捕撈的人必須承擔起資源保護的責任，合理捕撈與資源保護是相輔相成的。

（四）政民零距離，管理全覆蓋

要建設一支高素質(zhì)的漁政隊伍，行使國家賦予我們的權力，管理好漁業(yè)水域。這沒錯，可光靠這支隊伍管不過來。在中國這片遼闊的土地上，要真正實現(xiàn)管理的全覆蓋，只有依靠人民群眾才能實現(xiàn)。習近平總書記認為：“無論政府職能怎么轉(zhuǎn)，為人民報務的宗旨都不能變。要堅持以人為本、執(zhí)政為民，接地氣、通下情，想群眾之所想，急群眾之所急，解群眾之所優(yōu)，在服務中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務?！蔽覀兊臐O政管理必須根植于群眾，把漁政管理寓于群眾日常生活之中，依靠群眾，為了群眾，政民零距離，才能管理全覆蓋。

四、政民聯(lián)手，打造漁政管理的新常態(tài)

（一）建設一支高素質(zhì)的漁政隊伍

一支隊伍，首先必須步調(diào)一致、令行禁止。必須把內(nèi)陸漁政管理隊伍的號令統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)部漁業(yè)漁政管理局下，多頭管理的漁政管理方式必須盡早統(tǒng)一。其次，要統(tǒng)一漁政隊伍的性質(zhì)，積極推進漁政隊伍參照公務員管理進程，要自上而下解決漁政隊伍性質(zhì)混亂問題。第三，要培養(yǎng)高素質(zhì)人才。目前漁政工作絕大部分都在基層，基層漁政人員是社會管理的直接履行者，是政府形象的窗口，是老百姓接觸最多的公務員群體?，F(xiàn)在參照公務員管理單位都是實行綜合管理類，這就導致了一線執(zhí)法公務員隊伍的職業(yè)發(fā)展空間狹小，影響了他們的工作積極性和高素質(zhì)人才的引進。要解決這個問題，漁政隊伍必須設置行政執(zhí)法類職位，這樣才能更好地規(guī)范執(zhí)法行為，更好地提高一線行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)化水準，更好地落實執(zhí)法責任追究制度。第四，要提高漁政執(zhí)法硬件設施建設，包括取證設備、交通工具等必要執(zhí)法設備的配備，武裝好隊伍，才能更有效震懾那些膽敢以身試法的犯罪分子。第五，從制度著手，保障漁政工作人員的辦案經(jīng)費。

（二）政民聯(lián)手，開創(chuàng)內(nèi)陸漁政管理的新思路

為了加強管理或提高工作效率，各地早就開始嘗試錄用漁政協(xié)管員參與管理的辦法。他們或是為漁政工作人員提供違法人員信息，或是直接參加到保護水生動物的工作中。本文所要探討的就是一種全新的協(xié)管體制，內(nèi)陸地區(qū)河流再長，也是在我國行政區(qū)域之內(nèi)，水域再廣，也隸屬地方行政政府的管轄。漁政人員難以觸及的地方，其實都有地方的行政村屯在駐扎，他們是漁政管理可以依賴的力量。

如果，將內(nèi)陸水域按照我國行政村的劃分，每村按照水面的大小配備人數(shù)不同的漁政協(xié)管員，許可他們依法捕撈水產(chǎn)品維持生計，同時賦予管理范圍內(nèi)的水域監(jiān)督權，與漁政人員密切合作，做好該區(qū)域內(nèi)的漁政管理，是可行的。首先，村里因公益需要捕撈水產(chǎn)品時，可以委托協(xié)管員進行捕撈，禁止無證人員擅自捕魚，杜絕了違法捕撈現(xiàn)象；其次，協(xié)管員依法捕撈、村委會實行監(jiān)督，可以有效防止酷捕濫撈、毒魚電魚；第三，協(xié)管員熟悉環(huán)境和附近百姓，外人難以進入他們管理的水域進行違法捕撈，更別提毒魚、電魚了；第四，協(xié)管員自收自支、自娛自樂，不需政府供養(yǎng)，減少政府開支。更重要的是，村委會協(xié)管員的加入，減少了漁政管理人員與村民之間的矛盾，政民更和諧，管理更有效。

按照行政區(qū)劃，在村級委員會設立漁政協(xié)管員，協(xié)助縣級漁政站管理水域生態(tài)環(huán)境和水生生物，雖然是一個設想，但也不乏例證支持。事實證明：漁政人員和村委會關系密切、漁業(yè)服務搞得好的地方，違法捕魚的案件就少，人們自覺維護水域生態(tài)和水生動物的積極性就高。政民聯(lián)手，才能打通內(nèi)陸漁政管理的最后一公里，實現(xiàn)內(nèi)陸漁政管理的全覆蓋。

作者單位：內(nèi)蒙古興安盟漁政漁港監(jiān)督管理站