姚佼 羅睿寬 趙靖

摘 要：高鐵的跨越式發(fā)展，推動(dòng)了我國(guó)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展壯大。國(guó)家鐵路局的成立，鐵路客運(yùn)的市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快。文章以政企分開(kāi)環(huán)境為大背景，針對(duì)目前鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管存在的問(wèn)題，在明確監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)上，厘清鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的思路，拋磚引玉，給出相應(yīng)的對(duì)策，旨在建立高效的監(jiān)管體制，確保鐵路客運(yùn)系統(tǒng)安全、維護(hù)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)秩序，提高鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管水平。

關(guān)鍵詞：鐵路客運(yùn)；市場(chǎng)監(jiān)管；政企分開(kāi)；補(bǔ)貼機(jī)制；吹哨人法案

中圖分類(lèi)號(hào)：F530 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： Great-leap-forward development of high speed railway prospers the market of railway passenger. With the establishment of national railway administration of P.R.C.， marketization process of railway passenger accelerates increasingly. In this study， oriented to the problems in current regulation situation of railway passenger market， object was first given， and then clue of market regulation in the environment of separating government functions from enterprise was analyzed， and finally corresponding suggestions were proposed. The purpose of this study is to give suggestions to establish effective regulation mechanism to guarantee safety， maintain order of railway passenger， which finally improve the regulation level of government.

Key words： railway transport of passenger； market regulation； separation government functions from enterprise； subsidy mechanism； whistleblower act

0 引 言

鐵路旅客運(yùn)輸（簡(jiǎn)稱(chēng)鐵路客運(yùn)）具有運(yùn)量大、速度快、安全性好、費(fèi)用較低、受氣候和自然條件影響小等優(yōu)點(diǎn)，在我國(guó)中長(zhǎng)途旅客運(yùn)輸中具有明顯優(yōu)勢(shì)，對(duì)其運(yùn)營(yíng)過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)于保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定意義重大[1]。

2009年以來(lái)，以高鐵為代表，我國(guó)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，但長(zhǎng)期以來(lái)，也存在政企不分、運(yùn)營(yíng)效率不高、春運(yùn)等高峰期服務(wù)質(zhì)量飽受詬病、高速客運(yùn)專(zhuān)線存在嚴(yán)重的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、巨額的債務(wù)等問(wèn)題[2]。2013年3月10日，國(guó)務(wù)院公布機(jī)構(gòu)改革方案，鐵道部實(shí)行鐵路政企分開(kāi)[3]。伴隨著政企分開(kāi)，鐵路客運(yùn)的市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快，研究新形勢(shì)下如何提高政府主管部門(mén)的監(jiān)管水平，建立合理、有效、完善的監(jiān)管體制，確保鐵路客運(yùn)系統(tǒng)安全、維護(hù)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)秩序、平衡鐵路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)者和普通乘客的合法權(quán)益，已刻不容緩。

1 現(xiàn)階段鐵路客運(yùn)監(jiān)管存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)鐵路客運(yùn)監(jiān)管存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：

1.1 鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)體系亟待完善

我國(guó)在鐵路客運(yùn)企業(yè)的法律法規(guī)，除了《中華人民共和國(guó)鐵路法》（1990）外，主要有原鐵道部的《鐵路旅客運(yùn)輸規(guī)程》（鐵運(yùn)〔1997〕101號(hào)）、《鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)規(guī)則》（鐵運(yùn)〔1997〕102號(hào)）、《鐵路旅客運(yùn)輸辦理細(xì)則》（鐵運(yùn)〔1997〕103號(hào)）、《鐵路安全管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第639號(hào)，2013），《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第501號(hào)，2007），且部分年久更新不足[4-9]。特別是2013年國(guó)家鐵路局及各地方鐵路局成立以來(lái)，仍未從法律層面明確各級(jí)鐵路客運(yùn)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力、市場(chǎng)地位，缺乏法律法規(guī)的有力保障，導(dǎo)致其執(zhí)法無(wú)法可依，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管、行業(yè)改革等工作都難以順利開(kāi)展。

1.2 信息不對(duì)稱(chēng)，極易帶來(lái)行業(yè)壟斷，造成監(jiān)管失靈

目前，中國(guó)鐵路總公司依然掌握著全路的主要生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、投資、分配權(quán)力。原有的運(yùn)輸集中指揮、收支兩條線等機(jī)制并沒(méi)有改變。在這樣的背景下，中國(guó)鐵路總公司可以借助調(diào)度指揮權(quán)、運(yùn)營(yíng)管理權(quán)、集中清算支付權(quán)，使新進(jìn)入者無(wú)法獲得公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致整個(gè)鐵路行業(yè)壟斷格局無(wú)法打破。

1.3 級(jí)別不對(duì)等，副部級(jí)的鐵路局監(jiān)管正部級(jí)鐵路總公司，從現(xiàn)有行政體系上講，力不從心

國(guó)家鐵路局編制上是副部級(jí)單位，而中國(guó)鐵路總公司是正部級(jí)企業(yè)，兩者的行政級(jí)別的差異造成了監(jiān)管的“力不從心”，在現(xiàn)行行政體系里，國(guó)家鐵路局的地位比較尷尬。

1.4 監(jiān)管人員嚴(yán)重不足，疲于充當(dāng)“救火隊(duì)員”

以上海鐵路監(jiān)管局為例，現(xiàn)其轄區(qū)濟(jì)南鐵路局93 352人，南昌鐵路局97 033人，上海鐵路局172 350人，合計(jì)362 735人[10]。而全國(guó)7個(gè)地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局行政編制350名，平均每個(gè)鐵路局50人，監(jiān)管比例達(dá)1：7254.7[11-12]，造成監(jiān)管人員疲于應(yīng)對(duì)各種投訴和檢查，監(jiān)管的效率難以得到保證。

2 新形勢(shì)下鐵路客運(yùn)監(jiān)管的目標(biāo)

政府監(jiān)管（Regulation）[13]，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為實(shí)現(xiàn)某些公共政策目標(biāo)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行的規(guī)范與制約。亞當(dāng)·斯密根據(jù)政府應(yīng)承擔(dān)的職能，將政府形象地比喻為“守夜人”[14]，當(dāng)前政企分開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境下政府主管部門(mén)對(duì)于鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管正處于“摸著石頭過(guò)河”階段，對(duì)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管從政府層面講，需要提升鐵路客運(yùn)（特別是高鐵）的服務(wù)品質(zhì)，服務(wù)國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，促進(jìn)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的可持續(xù)健康發(fā)展，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、環(huán)保、高效的鐵路客運(yùn)服務(wù)；而從鐵路客運(yùn)企業(yè)層面講，需降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本、提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，保障鐵路客運(yùn)企業(yè)的生存和可持續(xù)發(fā)展。

此外，鐵路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，不能以單純的鐵路客運(yùn)企業(yè)的盈利為目標(biāo)，而應(yīng)以提高社會(huì)總體福利的貢獻(xiàn)作為新形勢(shì)下鐵路客運(yùn)監(jiān)管的終極目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上對(duì)鐵路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價(jià)格及涉及國(guó)民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。

具體而言，需要從政府、鐵路客運(yùn)企業(yè)兩個(gè)層次建立目標(biāo)體系，以成本、服務(wù)、票價(jià)、補(bǔ)貼為主線，通過(guò)鐵路客運(yùn)運(yùn)營(yíng)成本的核算、服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測(cè)，以及相關(guān)補(bǔ)貼機(jī)制的構(gòu)建，在鐵路運(yùn)輸?shù)姆?wù)水平、運(yùn)價(jià)、成本、補(bǔ)貼之間尋求合理的平衡（如圖1所示），促進(jìn)鐵路客運(yùn)的良性發(fā)展，提高社會(huì)福利水平的關(guān)鍵。

3 政企分開(kāi)下鐵路客運(yùn)監(jiān)管的思路及對(duì)策

3.1 鐵路客運(yùn)監(jiān)管的整體思路

針對(duì)上述監(jiān)管的目標(biāo)，建立以鐵路客運(yùn)市場(chǎng)補(bǔ)貼機(jī)制為導(dǎo)向的鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。首先從法律層面，推動(dòng)《中華人民共和國(guó)鐵路法》的修訂工作，明確政府行政主管部門(mén)國(guó)家鐵路局及各地方鐵路監(jiān)管局的職責(zé)和權(quán)限，賦予其對(duì)代表政府對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管和實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的權(quán)力，做到有法可依；進(jìn)而倒逼鐵路客運(yùn)企業(yè)主動(dòng)上傳其運(yùn)營(yíng)成本、收入等信息，主動(dòng)接受監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管，作為補(bǔ)貼核算的依據(jù)；再次，引入獨(dú)立的第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本、收入，以及合理利潤(rùn)進(jìn)行審核，力求做到對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)補(bǔ)貼的公平公正，保證其在承擔(dān)國(guó)家公益性客運(yùn)運(yùn)輸、服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略的同時(shí)，企業(yè)得到長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展；最后，引入社會(huì)公眾，特別是鐵路客運(yùn)旅客，對(duì)其服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，作為調(diào)節(jié)鐵路客運(yùn)企業(yè)補(bǔ)貼的有效輔助工具。具體的監(jiān)管思路如圖2所示。

3.2 鐵路客運(yùn)監(jiān)管的主要對(duì)策

在整體思路的指導(dǎo)下，鐵路客運(yùn)監(jiān)管的對(duì)策主要表現(xiàn)在：

3.2.1 修訂鐵路法，以法律作為改革推進(jìn)的尚方寶劍

現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)鐵路法》自1990年實(shí)施后再未做過(guò)修訂，已無(wú)法滿足政企分開(kāi)環(huán)境下鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管的需要，仍未從法律層面明確各級(jí)鐵路客運(yùn)監(jiān)管部門(mén)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，市場(chǎng)地位，缺乏法律法規(guī)的有力保障，導(dǎo)致其執(zhí)法無(wú)法可依，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管、行業(yè)改革等工作都難以順利開(kāi)展，與黨的十八大四中全會(huì)制定的“法無(wú)授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的法治目標(biāo)存在一定差距。建議盡快推動(dòng)其修訂工作的展開(kāi)，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)?，F(xiàn)有的關(guān)于鐵路旅客服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)價(jià)等的行業(yè)法規(guī)仍沿用鐵道部的原有規(guī)章制度，亟待監(jiān)管部門(mén)改進(jìn)。

3.2.2 建立合理的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，嘗試逐步放開(kāi)鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)，確立市場(chǎng)化鐵路運(yùn)價(jià)形成機(jī)制

2013年8月國(guó)務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見(jiàn)》提出，堅(jiān)持鐵路客運(yùn)運(yùn)價(jià)改革市場(chǎng)化取向，按照鐵路與公路保持合理比價(jià)關(guān)系的原則制定國(guó)鐵貨運(yùn)價(jià)格，分步理順價(jià)格水平，并建立鐵路客運(yùn)價(jià)格隨公路價(jià)格變化的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.2.3 倒逼鐵路客運(yùn)企業(yè)共享信息，構(gòu)建鐵路客運(yùn)監(jiān)管信息平臺(tái)

針對(duì)現(xiàn)狀鐵路監(jiān)管部門(mén)對(duì)監(jiān)管部門(mén)由于級(jí)別不對(duì)等、信息不對(duì)稱(chēng)等帶來(lái)的監(jiān)管數(shù)據(jù)匱乏問(wèn)題，通過(guò)補(bǔ)貼的導(dǎo)向作用，以補(bǔ)貼為導(dǎo)向，倒逼鐵路客運(yùn)企業(yè)主動(dòng)上報(bào)，共享成本、收入、運(yùn)能等運(yùn)營(yíng)信息，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建鐵路客運(yùn)監(jiān)管信息平臺(tái)，利于監(jiān)管部門(mén)通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘，“有的放矢”，對(duì)癥下藥。

高效公正的鐵路客運(yùn)監(jiān)管平臺(tái)監(jiān)管來(lái)源于信息的公開(kāi)透明，這包括信息獲取和信息公開(kāi)兩個(gè)層面。

（1）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息的直接獲取。要監(jiān)管首先得要有數(shù)據(jù)，沒(méi)有數(shù)據(jù)作支撐的監(jiān)管是蒼白無(wú)力的。鐵路行業(yè)由于歷史原因，以往信息獲取主要采用數(shù)據(jù)層層上報(bào)，最終以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的形式體現(xiàn)在年鑒中。在這種信息傳遞過(guò)程中，難免造成數(shù)據(jù)偏差。并且目前鐵路運(yùn)營(yíng)與鐵路監(jiān)管分家，依靠鐵路客運(yùn)企業(yè)上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)難免會(huì)傾向于表述企業(yè)自身的利益訴求。在缺乏原始真實(shí)數(shù)據(jù)的情況下，鐵路監(jiān)管局就像是個(gè)盲人，對(duì)客運(yùn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管工作的開(kāi)展十分不利。鐵路監(jiān)管局應(yīng)改變目前坐等要數(shù)據(jù)為伸手拿數(shù)據(jù)，解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。將鐵路售票、旅客運(yùn)輸、列車(chē)運(yùn)行等信息直接獲取并存儲(chǔ)。其實(shí)，對(duì)客運(yùn)系統(tǒng)實(shí)時(shí)運(yùn)行狀態(tài)的監(jiān)控，本身就是一種強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。

（2）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息的公開(kāi)發(fā)布。鐵路客運(yùn)系統(tǒng)的良好運(yùn)行離不開(kāi)監(jiān)管，但公平公正監(jiān)管也離不開(kāi)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管。這既是鐵路監(jiān)管局社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)也是自我保護(hù)的措施。第一，公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有利于各運(yùn)輸企業(yè)相互間的比較，形成競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，同時(shí)也是一張客觀的光榮榜，使優(yōu)秀企業(yè)的努力可以得到社會(huì)各方面的認(rèn)可，也使相對(duì)落后的企業(yè)意識(shí)到差距，提高企業(yè)不斷改造升級(jí)的動(dòng)力。第二，公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有利于得到社會(huì)各界對(duì)鐵路行業(yè)的認(rèn)同。以往鐵路就像個(gè)黑匣子，外界對(duì)其可獲取的信息量微乎其微，因?yàn)椴涣私?，所以產(chǎn)生猜忌。將統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公開(kāi)就是鐵路與乘客間一個(gè)很好的溝通渠道，至少讓人們看到鐵路監(jiān)管局在作為。第三，公開(kāi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有利于讓鐵路監(jiān)管局也接受全社會(huì)的監(jiān)督、保護(hù)。監(jiān)管局在人們心目中總是享有很大的權(quán)利，隨著鐵路客運(yùn)市場(chǎng)化程度的不斷加大，監(jiān)管局作出的決策難免會(huì)對(duì)某些企業(yè)有利，對(duì)另一部分企業(yè)不利。與其事后補(bǔ)充說(shuō)明，不如事先公開(kāi)數(shù)據(jù)，使政策有據(jù)可循。

3.2.4 引入第三方評(píng)估審計(jì)機(jī)制，對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行合理評(píng)價(jià)

針對(duì)鐵路監(jiān)管部門(mén)人員編制嚴(yán)重不足的問(wèn)題，建議引入社會(huì)第三方的評(píng)估審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本、支出、合理利潤(rùn)以及運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行獨(dú)立審核，作為鐵路客運(yùn)監(jiān)管部門(mén)對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)補(bǔ)貼的科學(xué)依據(jù)。

3.2.5 逐步引入社會(huì)公眾特別是鐵路客運(yùn)乘客監(jiān)督的鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制

逐步實(shí)行社會(huì)公眾特別是鐵路旅客的公開(kāi)監(jiān)督，明確顧客需求，建立陽(yáng)光鐵路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，全方位掌握鐵路行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)的現(xiàn)狀，倒逼鐵路客運(yùn)企業(yè)提高服務(wù)意識(shí)和服務(wù)效率。在此基礎(chǔ)上，建立鐵路運(yùn)輸企業(yè)績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)鐵路運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管正處于“摸著石頭過(guò)河”的階段，市場(chǎng)尚未完全開(kāi)放，鐵路監(jiān)管局與各鐵路局還有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。這恰好為監(jiān)管的嘗試和摸索創(chuàng)造了有利條件，是一個(gè)很好的經(jīng)驗(yàn)積累過(guò)程。通過(guò)績(jī)效考核，一方面調(diào)動(dòng)各鐵路局提高生產(chǎn)效率，優(yōu)化服務(wù)水平；另一方面積累監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，把握問(wèn)題本質(zhì)，為今后進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，做好監(jiān)管層面的準(zhǔn)備。

3.2.6 在鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管中引入“吹哨人法案”，實(shí)施客運(yùn)企業(yè)的“有罪推定”原則，配合以“嚴(yán)刑峻法”

針對(duì)目前鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管人員嚴(yán)重不足，疲于充當(dāng)“救火隊(duì)員”的問(wèn)題，可以借鑒歐美等國(guó)家在證券等領(lǐng)域監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)“吹哨人法案”、“有罪推定”、“嚴(yán)刑峻法”這三板斧的民眾監(jiān)督機(jī)制的完善與落實(shí)[15]。

（1）通過(guò)“吹哨人法案”鼓勵(lì)民間監(jiān)管力量的發(fā)揮

借鑒美國(guó)《聯(lián)邦民事欺詐索賠法案》的程序性修正案“吹哨人法案”[16]，允許個(gè)人代表鐵路客運(yùn)監(jiān)管部門(mén)起訴受到政府補(bǔ)貼的鐵路客運(yùn)企業(yè)的違法欺詐行為。鐵路客運(yùn)旅客作為消費(fèi)者，一旦發(fā)現(xiàn)鐵路客運(yùn)企業(yè)有上述行為，即可以進(jìn)行揭發(fā)檢舉。然后請(qǐng)司法部門(mén)調(diào)查，如果檢舉的內(nèi)容屬實(shí)，那么該企業(yè)所交罰款的15%～25%歸舉報(bào)者（即“吹哨人”），如果司法部門(mén)不予調(diào)查，也可以自己調(diào)查（稱(chēng)之為“私人檢察官”），如果調(diào)查結(jié)果證明舉報(bào)者的檢舉是正確的，那么企業(yè)罰金的25%～30%歸其所有。引入“吹哨人”法案，透過(guò)民事訴訟的方式，可以有效監(jiān)督鐵老大，防止其利用行業(yè)的天然壟斷侵害消費(fèi)者權(quán)益。

（2）鑒于普通民眾與鐵路客運(yùn)企業(yè)地位的不均等，建議建立“有罪推定”的民眾監(jiān)督機(jī)制

所謂“有罪推定”即凡是民眾舉報(bào)人舉報(bào)的鐵路客運(yùn)企業(yè)的問(wèn)題，其無(wú)需拿出證據(jù)，而作為鐵路客運(yùn)企業(yè)其必須進(jìn)行舉證，證明其無(wú)罪，否則默認(rèn)其存在民眾舉報(bào)的問(wèn)題。

（3）對(duì)于鐵路客運(yùn)企業(yè)由于信息不對(duì)稱(chēng)等造成的壟斷問(wèn)題，一經(jīng)舉證，嚴(yán)格落實(shí)“嚴(yán)刑峻法”

針對(duì)其違法成本與違法所得相比如隔靴搔癢的現(xiàn)狀，建議改變傳統(tǒng)固定數(shù)額的罰款，改為按其客運(yùn)營(yíng)業(yè)收入一定的百分比進(jìn)行懲罰，或者扣除其年客運(yùn)補(bǔ)貼一定的百分比，真正對(duì)鐵路客運(yùn)企業(yè)的違法行為起到“震懾”作用，劃定一條紅線，使其不敢、不能、不愿違法，擾亂正常的鐵路客運(yùn)秩序。

4 結(jié) 論

鐵路客運(yùn)關(guān)系國(guó)計(jì)民生，特別是在改革轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，一方面，鐵路客運(yùn)運(yùn)輸效率、服務(wù)質(zhì)量等方面飽受詬??；一方面，以高鐵客運(yùn)專(zhuān)線為代表的鐵路客運(yùn)存在嚴(yán)重市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，巨額債務(wù)等問(wèn)題隱患，本研究在總結(jié)鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，明確了鐵路客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管目標(biāo)和相應(yīng)的思路，進(jìn)而拋磚引玉，給出相應(yīng)的對(duì)策，旨在厘清政府與市場(chǎng)的邊界，提高監(jiān)管水平，為鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的健康發(fā)展保駕護(hù)航。需要指出的是，當(dāng)前政企分開(kāi)環(huán)境下政府主管部門(mén)對(duì)于鐵路客運(yùn)市場(chǎng)的監(jiān)管仍處于“摸著石頭過(guò)河”階段，具體實(shí)施過(guò)程中存在的法律政策壁壘、信息不對(duì)稱(chēng)壁壘、公益性與盈利間矛盾等的化解，需要監(jiān)管藝術(shù)水平的不斷創(chuàng)新與提高，這些也是在后續(xù)研究和實(shí)踐中需要不斷深入的地方。

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