蔡瀟彬

摘要：當(dāng)前對中國國家治理的研究主要有三個進路，即中央與地方關(guān)系視角、國家與社會關(guān)系視角及具體治理機制視角。中央與地方關(guān)系視角下的有關(guān)研究通常具有靜態(tài)性的特點，對央地間關(guān)系的考察也較為松散，在理論視角上缺乏本土特點而過于西化；國家與社會關(guān)系視角下的研究有鄉(xiāng)村治理與城市治理兩大類，關(guān)于鄉(xiāng)村治理的研究要比關(guān)于城市治理的研究更為豐富，在研究深度方面則均有進一步拓展的空間；壓力型體制、項目制及運動式治理等具體治理機制能夠部分地解釋中國國家治理現(xiàn)實，對正式制度的補足性是其共同特點。發(fā)展一個統(tǒng)一的概念框架來解釋中國的國家治理是未來可行的研究議題之一。

關(guān)鍵詞：國家治理；中央地方關(guān)系；國家社會關(guān)系；治理機制

中圖分類號：D630文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2016）03-0086-10

對中國國家治理的研究主要有三條進路：一是從中央與地方關(guān)系的角度考察中央地方間的角色邊界、責(zé)任關(guān)系及利益分配機制等問題；二是從國家與社會關(guān)系入手考察政府如何與基層社會相聯(lián)系，以及如何通過各種機制來帶動社會的經(jīng)濟發(fā)展；三是從綜合的視角對中國國家治理的一些具體機制進行了考察，提出了壓力型體制、運動式治理及項目制等具體的治理機制，這些具體的治理理論或機制既可以用于對政府本身的治理也可以用于對社會的治理，因此融合了央地關(guān)系視角和國家與社會關(guān)系視角。

一、 中央與地方關(guān)系的視角

國家治理研究的中央與地方關(guān)系視角側(cè)重于研究作為國家代表的中央政府是如何治理自身這個龐大的官僚機器的，主要涉及中央與地方關(guān)系的確定，以及各自邊界、職能范圍的界定等方面。

（一）M型結(jié)構(gòu)理論

有關(guān)U型結(jié)構(gòu)和M型結(jié)構(gòu)的最早研究來自企業(yè)史學(xué)家錢德勒關(guān)于企業(yè)形式的三種分類，即單一型（Unitary Form）、控股型（Holding Form）和多事業(yè)部型（Multidivisional Form）。后來該分類被眾多學(xué)者所接受并被廣泛地應(yīng)用到其他領(lǐng)域中。錢穎一、羅蘭和許成鋼等人從歷史比較的視角考察了蘇聯(lián)與中國轉(zhuǎn)型的不同命運，認為中國之所以能夠轉(zhuǎn)型成功而蘇聯(lián)最終失敗，根本的原因是兩國的治理結(jié)構(gòu)有著巨大的差別。他們運用錢德勒的上述概念，認為蘇聯(lián)的中央與地方關(guān)系總體上屬于典型的U型組織結(jié)構(gòu)，權(quán)力高度集中于中央，地方則缺少必要的能動性；而中國的中央與地方關(guān)系類似于公司的多事業(yè)部型即M型，中央雖然擁有最高權(quán)威，但地方并不是如U型結(jié)構(gòu)下的蘇聯(lián)地方那樣被動聽命于中央，而是擁有一定的相對自主性（Relative Autonomy），可以在不與中央沖突的前提下自行決定本地的事務(wù)[1][2][3]。在錢穎一及其同事們看來，正是由于蘇聯(lián)和中國的這些結(jié)構(gòu)上的根本差異，導(dǎo)致了中國能夠通過漸進改革的方式成功轉(zhuǎn)型而蘇聯(lián)的繼承者俄羅斯的轉(zhuǎn)型異常艱難。

（二）中國特色的財政聯(lián)邦主義

錢穎一及其合作者的另一項重要研究是關(guān)于“中國特色聯(lián)邦主義”（Chinese Federalism）的。錢穎一等認為，任何經(jīng)濟體系都面臨著兩難困境，既需要政治機構(gòu)來規(guī)定和實施產(chǎn)權(quán)及合同，也需要政治制度來防止政治機構(gòu)本身對市場造成損害；公共管理者與私營部門的管理者具有同樣的理性邏輯，即尋求自身利益的最大化。在這種情況下，如果沒有適當(dāng)?shù)募s束，官僚便很容易產(chǎn)生尋租行為，因此必須設(shè)計一種既能約束政府又能保護市場的治理結(jié)構(gòu)，而保護市場型聯(lián)邦制（Market-preserving Federalism）正是這樣的一種治理結(jié)構(gòu)[4][5]。在他們看來，聯(lián)邦制以可信承諾的方式解決了上述兩難困境，不僅能夠促進競爭，還能夠促使預(yù)算約束硬化。根據(jù)他們的研究，中國雖然在政治上是高度集權(quán)的單一制國家，但在經(jīng)濟運作層面表現(xiàn)出了市場保護型聯(lián)邦制的特點，他們把這種情形稱為“中國特色的聯(lián)邦主義”，主要有以下特點：（1）約束并劃定權(quán)力范圍；（2）地方政府對其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟負有主要決定權(quán)；（3）中央政府對跨地區(qū)的市場交易實施有效的監(jiān)控；（4）硬化預(yù)算約束；（5）在權(quán)力責(zé)任分配上實現(xiàn)制度化基礎(chǔ)上的持久性。

（三）行政發(fā)包制理論

錢穎一的M型結(jié)構(gòu)理論和中國特色財政聯(lián)邦主義受到周黎安的批評。他認為，中國的國家治理并不是用M型結(jié)構(gòu)或中國特色的財政聯(lián)邦主義理論就可以解釋的，要理解國家治理還必須回到歷史中去尋找其來源[6]。周黎安通過對經(jīng)濟學(xué)有關(guān)文獻的回顧及對古代行政發(fā)包制的考察后提出，中國正是通過一種有著悠久歷史的逐級行政發(fā)包來實現(xiàn)有效治理的。除行政發(fā)包制這個概念外，周黎安還提出了另一個重要的概念——政治錦標(biāo)賽。他認為，行政發(fā)包制、屬地管理與政治錦標(biāo)賽共同構(gòu)成了中國國家治理的基本框架。

周黎安和王娟進一步比較了清代雇傭制和行政發(fā)包制的區(qū)別，推進了學(xué)術(shù)研究[7]。之后，周黎安從行政權(quán)分配、經(jīng)濟激勵和內(nèi)部控制三個維度詳細論述了行政發(fā)包制的范圍和程度的問題，把行政發(fā)包制的選擇與統(tǒng)治風(fēng)險相關(guān)聯(lián)，做出了新的理論貢獻[8]。行政發(fā)包制的提出在學(xué)術(shù)界引發(fā)了熱烈的討論：張靜從社會學(xué)角度考察了行政包干在中國政治現(xiàn)實中的組織基礎(chǔ)[9]；曹正漢對比研究了他的“上下分治”理論和周黎安的“行政發(fā)包制”理論以及周雪光的“帝國治理邏輯”理論的異同[10]；周雪光在與周黎安不同的假設(shè)下提出了一個修訂版的“集權(quán)—分權(quán)抉擇”模型來分析中央地方關(guān)系[11]；馮仕政則指出經(jīng)濟學(xué)家研究政治現(xiàn)象容易被限定在所謂的“政治市場想象”里，結(jié)果是可能忽略掉一些重要的事實，比如存在過于簡化對權(quán)力的分析及權(quán)力定義模糊不清等問題[12]。

（四）中國政府治理模式的“控制權(quán)”理論

周雪光、練宏借鑒經(jīng)濟學(xué)不完全契約和新產(chǎn)權(quán)理論的有關(guān)思想提出了中國政府治理模式的“控制權(quán)”理論[13]。他們將各級政府間的控制權(quán)概念化為三大類，即目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)，這三種不同的控制權(quán)力在各級政府間的不同分配組合便構(gòu)成了不同的治理類型，如高度關(guān)聯(lián)模型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)模型和聯(lián)邦制。其中，高度關(guān)聯(lián)型的控制權(quán)全部在委托方（即上級政府）的手中；聯(lián)邦制的控制權(quán)全部在管理方（即中間政府）的手中；行政發(fā)包制指的是目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)在委托方而激勵分配權(quán)在管理方；在松散關(guān)聯(lián)型中，委托方僅保留了目標(biāo)設(shè)定權(quán)，其他的權(quán)力都賦予了管理方。

顯然，周雪光的控制權(quán)理論的解釋力比周黎安的行政發(fā)包制要強。在周雪光的理論中，行政發(fā)包制只是眾多治理類型之一，他重點突出的是在不同領(lǐng)域作為委托方的上級會采取不同的控制權(quán)組合來進行治理，試圖搭建能夠容納多種治理方式的解釋框架。當(dāng)然，“控制權(quán)”理論的解釋力到底怎樣還需要更多的經(jīng)驗研究來予以驗證。

（五）中國上下分治的治理理論

曹正漢提出了上下分治的治理理論，其具體的特征是治官權(quán)和治民權(quán)的分設(shè)：中央政府主要擁有治官權(quán)，具體表現(xiàn)為選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權(quán)力；而地方政府主要掌握管治各地區(qū)民眾的實際權(quán)力，只要地方政府不違背中央政府的基本政策路線，便可以在其轄區(qū)內(nèi)自主地處理主要地方事務(wù)[14]。當(dāng)然，中央治官地方治民并不是絕對意義上的分治，中央擁有對地方事務(wù)的隨意干涉權(quán)，能夠在其認為必要的時候及必要的領(lǐng)域?qū)Φ胤竭M行干預(yù)，如曹正漢等人考察了中央在地鐵等大型項目的審批方面對地方的約束行為[10]。

如果說曹正漢注意到中央與地方在主要職能上的分野及中央同時握有對地方的隨意干涉權(quán)的話，周雪光則注意到常年發(fā)生的集權(quán)與分權(quán)交替出現(xiàn)的現(xiàn)象，并認為該現(xiàn)象背后的邏輯是權(quán)威體制與有效治理之間存在沖突[15]。注意到中央對地方既控制又分離傾向的學(xué)者還有李侃如和蘭德里等人。李侃如及其合作者（Lieberthal&Lampton）提出了所謂的“碎片化威權(quán)主義模型”（Fragmented Authoritarianism）來揭示中國復(fù)雜的中央地方治理關(guān)系[16]；蘭德里（Landry）則用“分權(quán)的威權(quán)體制”（Decentralized Authoritarianism）來形容中國的國家治理體制[17]。

（六）簡要述評

對從中央與地方關(guān)系的視角研究中國國家治理模式的諸多理論進行總體評價并不容易。盡管如此，我們依然可以從上文所述的幾個理論中看到一些共同的特點。

1.研究的靜態(tài)特點

M型結(jié)構(gòu)理論突出了中國中央與地方在治理結(jié)構(gòu)上的類似多事業(yè)部公司結(jié)構(gòu)，認為正是這種結(jié)構(gòu)的靈活性使得中國的治理效果好于東歐前社會主義各國；中國特色財政聯(lián)邦主義強調(diào)了在財政上的“聯(lián)邦制”；行政發(fā)包制主要強調(diào)了行政事務(wù)的逐級發(fā)包；中國國家治理的“控制權(quán)”理論則主要考察了目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)及激勵分配權(quán)在不同層級政府間的排列組合導(dǎo)致了類型不同的治理機制選擇；上下分治理論突出了中央與地方的主要職能的不同并據(jù)此形成了治理職能的主要分野?？梢钥吹剑@些理論主要從靜態(tài)的結(jié)構(gòu)層面考察中國的國家治理結(jié)構(gòu)在中央與地方關(guān)系層面的不同表現(xiàn)形式。雖然周黎安的晉升錦標(biāo)賽考察了官員選拔的動力學(xué)，但其治理機制主要突出的是行政發(fā)包制，晉升錦標(biāo)賽是在行政發(fā)包制的基礎(chǔ)上產(chǎn)生和發(fā)展的，因而不能掩蓋其靜態(tài)分析的主要特點。

2.從松散偶聯(lián)的視角看待國家治理中的央地關(guān)系

無論是M型結(jié)構(gòu)理論還是保護市場型財政聯(lián)邦主義，都強調(diào)了在國家治理中的央地關(guān)系的松散偶聯(lián)特征，這與以往認為威權(quán)主義中國的國家治理結(jié)構(gòu)是鐵板一塊的傳統(tǒng)觀點相比有非常大的進步。行政發(fā)包制、“控制權(quán)”理論及上下分治理論則從官僚組織上下級相互離異的角度間接論證了央地關(guān)系的松散偶聯(lián)特征。行政發(fā)包制強調(diào)相關(guān)事務(wù)的整體發(fā)包，意在盡量減少發(fā)包方的負擔(dān)；在這種情況下，發(fā)包方與承包方處于“弱聯(lián)系”的狀態(tài)中。當(dāng)然，這并不表示兩者間沒有聯(lián)系，發(fā)包方擁有最終的檢查檢驗權(quán)?！翱刂茩?quán)”理論與行政發(fā)包制有類似的邏輯，因此具有與行政發(fā)包制類似的特點；上下分治理論同樣隱含了上下級各司其職的假設(shè)，但中央政府在某些重要的領(lǐng)域中會擁有較大的干預(yù)地方政府的權(quán)力，可以說這種情況也體現(xiàn)了上下級間的松散偶聯(lián)的特點。

3.理論的西方視角

除曹正漢的上下分治理論外，上述理論基本是從西方有關(guān)理論的角度來解釋中國的國家治理的。西方的理論主要來自西方的經(jīng)驗事實，而由特定的經(jīng)驗事實產(chǎn)生的知識毫無例外地將是吉爾茨所說的“地方性知識”（Local Knowledge）。用西方的理論來解釋中國的現(xiàn)實是否合適？這是每一個中國研究者必須面對和思考的問題。上述諸理論在大量借鑒參考西方現(xiàn)有文獻的同時，較少關(guān)注中國的歷史傳統(tǒng)，較少從中國自身的歷史遺產(chǎn)中尋找現(xiàn)實狀況的歷史來源，這不得不說是一個遺憾。黃宗智在許多場合談到了這種“霸權(quán)話語”，并呼吁我們要跳出新制度主義、后現(xiàn)代主義等西方所謂“主流”的“話語霸權(quán)”，從中國的歷史實踐中去把握當(dāng)前事實的歷史根源，而不是簡單地套用現(xiàn)有的西方理論。

二、國家與社會關(guān)系的視角

如果說國家治理研究的中央與地方關(guān)系視角考察的是政府如何對官僚組織自身進行治理的話，國家與社會關(guān)系視角則主要考察作為國家代表的基層政府是如何治理社會及民眾的。國家與社會視角的中國國家治理研究主要包括兩個方面：一是集中關(guān)注作為國家代表的基層政府如何管理基層社會；二是作為國家代表的基層政府如何對經(jīng)濟發(fā)展進行引導(dǎo)和治理。

（一）國家與鄉(xiāng)村社會治理

杜贊奇對20世紀初的華北農(nóng)村進行了詳細研究，他發(fā)現(xiàn)近現(xiàn)代中國國家機構(gòu)只設(shè)置到縣級，這意味著縣以下的社會要依靠別的機制來實現(xiàn)治理，而鄉(xiāng)村宗族的士紳及其文化網(wǎng)絡(luò)便是連接國家與社會的強大紐帶[18]。杜贊奇利用翔實的史料研究發(fā)現(xiàn)，不管是帝國時期還是民國及日據(jù)時期，國家機關(guān)利用鄉(xiāng)村社會的士紳階層及其所代表的士紳文化來間接治理基層社會的事實都廣泛存在，因而提出了著名的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”（Cultural Nexus of Power）的概念來解釋這種現(xiàn)象。

與杜贊奇所做的工作類似，歷史學(xué)家黃宗智利用清朝末期及民國初期的有關(guān)法律訴訟案件，間接考察了政府對準官僚的使用問題，并提出了“集權(quán)的簡約治理”（Centralized Minimalism）的概念來描述基層政府對準官員的廣泛使用的現(xiàn)象[19]。雖然黃宗智與杜贊奇所討論的都是政府對基層社會的治理問題，但他們的側(cè)重點并不同：黃宗智較為強調(diào)基層政府利用準官僚來半正式地治理社會；杜贊奇?zhèn)戎乜疾鞕?quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)這個重要的治理媒介。許慧文（Shue）研究了人民公社時期的中國國家與社會關(guān)系，她重點研究了人民公社時期的村莊治理問題，主要涉及干部與群眾關(guān)系及公社、生產(chǎn)大隊及生產(chǎn)隊等組織之間的關(guān)系[20]。許慧文用“蜂窩型”（Honeycomb）結(jié)構(gòu)來描述人民公社間及生產(chǎn)隊間相對分散的組織間關(guān)系，并指出這種分散的組織間關(guān)系及村干部的策略行為有力地抵消了來自中央的國家干預(yù)，減少了國家的過度干預(yù)。

與許慧文的研究類似的還有王漢生等對作為制度運作和制度變遷方式的“變通”行為的研究[21]、歐博文和李連江對農(nóng)村地區(qū)“選擇性執(zhí)行”政策的研究[22]、孫立平對基層政權(quán)中的正式權(quán)力非正式運作的分析[23]、周雪光對基層政府間“共謀”現(xiàn)象的分析[24]，以及艾云對考核檢查的“應(yīng)對”過程的分析[25]。這些研究揭示了基層政府在面對上級和社會公眾壓力時可能會采取的諸多策略行為，在一定程度上支持了許慧文的論點，即地方政府或人員并非完全聽命于其上級，而是具有一定的行動自主性。

周飛舟對大躍進時期的國家與社會關(guān)系進行了深入研究，提出了“錦標(biāo)賽體制”的概念來描述那時的國家治理體制[26]。所謂的“錦標(biāo)賽體制”是指一種在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制內(nèi)生出的一種“錦標(biāo)賽”的獨特現(xiàn)象。這種錦標(biāo)賽存在于政治、經(jīng)濟、社會的各個領(lǐng)域，既存在于官僚組織內(nèi)，也存在于社會組織內(nèi)，是中央用于治理官僚組織及改造社會的有力工具，“大躍進”運動便是在“錦標(biāo)賽體制”的支配下推動起來的。

（二）國家與城市社會治理

如果說鄉(xiāng)村干部及生產(chǎn)隊是連接鄉(xiāng)村社會與國家的主要紐帶，國有企業(yè)則是連接城市社會與國家的紐帶。對國家與城市社會關(guān)系的研究主要體現(xiàn)在對國有企業(yè)的研究上，因為國家對城市社會的控制一方面是通過國有企業(yè)等“單位”來實現(xiàn)直接控制的，另一方面是通過對市場機制的引導(dǎo)來實現(xiàn)對社會的間接控制。

申卡爾（Shenkar）認為中國的“單位”是“完全性組織”（Total Institution）[27]。他的研究是基于美國社會學(xué)家霍夫曼對“完全性組織”的研究，霍夫曼認為現(xiàn)代社會的特性是人們的衣食住行與娛樂及工作的相互分離，而“完全性組織”的特點是三者的同一化。申卡爾對比研究了霍夫曼的“完全性組織”和中國的國有企業(yè)后認為，中國的“單位”具有“完全性組織”的特點，即國家通過“單位”這種“完全性組織”控制了城市生活的方方面面。國內(nèi)學(xué)者路風(fēng)對中國的“單位”制也進行了十分詳細的研究[28]。

與申卡爾不同，許多研究者并不關(guān)注國家對社會的直接控制，而主要研究國家如何實現(xiàn)對社會的間接控制，這個角度的研究主要聚焦在國家如何影響市場方面。倪志偉（Nee）在分析社會主義國家轉(zhuǎn)型時提出了“市場變遷理論”[29][30][31]，他認為再分配體制（即國有企業(yè)等計劃時代的產(chǎn)物）由于受舊有體制的約束，其競爭力和效率都不如市場機制（即更為適應(yīng)市場的私有企業(yè)或合資企業(yè)等），因此終將被市場所淘汰。轉(zhuǎn)型是一個長期的過程，在這個過程中“混合型”企業(yè)將起到重要作用。所謂的“混合型”企業(yè)指的是類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)那樣有著混合產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的企業(yè)。倪志偉的通過市場化實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的理論看起來是國家減少了對社會的控制，實質(zhì)上是變直接控制為間接控制，在實現(xiàn)市場化后，國家仍然可以通過宏觀調(diào)控等方式實現(xiàn)對社會的間接控制。

如果說倪志偉強調(diào)了市場在社會主義國家轉(zhuǎn)型中的力量，那么戴幕珍（Oi）和魏安德（Walder）的研究則強調(diào)了地方政府的力量，他們二者先后對“地方國家公司主義”（Local State Corporatism）進行了詳細研究[32][33]。他們指出轉(zhuǎn)型時期的中國地方政府扮演了一種“地方總公司”的角色，積極地干預(yù)地方的總體經(jīng)濟發(fā)展，這樣做的原因被認為是分享收入的財政改革促使地方政府更積極地促進地方企業(yè)的發(fā)展，因而也就相比以往更加深入地介入地方企業(yè)的日常運營活動中。顯然，申卡爾強調(diào)了國有企業(yè)的“政府化”方面，而戴幕珍和魏安德從相反的方向提出了地方政府的“公司化”傾向，認為地方政府越來越以市場為導(dǎo)向并積極地介入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟主體的經(jīng)濟活動中。

突出企業(yè)與地方政府間的密切聯(lián)系的研究還有波伊索特和柴爾德合作的研究（Boisot& Child），他們提出“領(lǐng)袖的鐵律”（The Iron Law of Fiefs）的概念來形容中國的地方領(lǐng)袖制[34]。他們分析地方性權(quán)力在經(jīng)濟生活中的強大作用，并從信息的加工標(biāo)準化程度和信息的傳播程度兩個維度建構(gòu)了四種制度模式——科層制、地方領(lǐng)袖制、家族制和市場制度，這四種制度模式可以隨著信息加工技術(shù)和傳播技術(shù)的標(biāo)準化程度的變化而相互轉(zhuǎn)換。他們認為中國社會信息不標(biāo)準且傳播程度低，因此是典型的地方領(lǐng)袖制，以此凸顯地方政府及其領(lǐng)袖對社會的控制。當(dāng)然國家對社會的控制并非總是那么明顯，有時也以非常隱蔽的形式存在，如向靜林、張翔提供了一個政府通過組建民間社會組織的方式來實現(xiàn)降低風(fēng)險又保持基本控制目標(biāo)的研究[35]。

（三）簡要述評

中國國家治理的國家與社會視角的研究主要關(guān)注的是基層政府與社會如何相聯(lián)系，即地方政府或基層政府如何與社會有效互動并實現(xiàn)對社會的基本治理。即便相關(guān)的研究積累已經(jīng)非常多，但仍有許多不足之處。

1.鄉(xiāng)村治理方面

杜贊奇的研究重點突出了在財政嚴重受限的情況下政府如何透過宗族網(wǎng)絡(luò)、民間宗教信仰及士紳階層等文化符號來實現(xiàn)農(nóng)村基層治理的運作邏輯，反映的是清末民初農(nóng)村社會的治理圖景，不一定適用于當(dāng)前的農(nóng)村基層治理分析。黃宗智同樣利用那個時期的史料論證了當(dāng)時的農(nóng)村基層治理的形式，但比杜贊奇前進了一步，認為即使現(xiàn)在依然能夠看到“集權(quán)的簡約治理”的影子。然而，他的觀點似乎與事實并不相符。自新中國成立以來，國家法定的基層政權(quán)由縣一級延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；不僅如此，村一級的組織雖然在法律上是自治組織，但在事實上也受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)，可以被認為是最低層級的準政府。顯然現(xiàn)在的情況似乎并不能簡單地用“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”或“集權(quán)的簡約治理”來描述。

許慧文的研究很深入，直達政府對農(nóng)村基層治理的最深處，但她的主要關(guān)注點是基層組織及其人員如何應(yīng)對上級的壓力，即研究基層組織及其人員的相對自主性，是一種自下而上的視角的研究，而對自上而下的政府治理并沒有給予更多關(guān)注。在人民公社早已成為歷史的今天，其“蜂窩型”結(jié)構(gòu)理論對當(dāng)前情況的解釋力是相當(dāng)有限的。周飛舟的“錦標(biāo)賽體制”研究更像是對一種現(xiàn)象的宏觀概括，沒有詳細分析該現(xiàn)象背后的微觀基礎(chǔ)。

2.城市治理方面

如上文所述，國家對城市治理方面的研究主要集中在對“單位”的研究及對轉(zhuǎn)型時期“市場機制”和地方政府的獨特作用的研究上。“單位”或許曾經(jīng)的確是作為“完全性組織”而運作的，但在市場化為主流趨勢的今天，“完全性組織”已不再“完全”，大部分國有企業(yè)已紛紛改制，不斷調(diào)整自身的戰(zhàn)略以適應(yīng)日漸市場化的社會。倪志偉的“市場變遷理論”或許在一定程度上反映了社會主義國家轉(zhuǎn)型中的基本事實，但在從再分配型體制向市場體制轉(zhuǎn)變的過程中，政府扮演了什么角色？它又是如何運作而促成了這個艱難的轉(zhuǎn)變？學(xué)者們并沒有回答以上問題，但顯然政府在其中的作用是不可忽略的。

地方政府“公司化”或許是一個形象的類比，反映了地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過分介入的情形。但是，今天的地方政府更傾向于引進企業(yè)而不是去介入其管理實踐，對地方領(lǐng)袖在經(jīng)濟發(fā)展中的過分強調(diào)可能是不恰當(dāng)?shù)?。政治反映的是多元利益的沖突與協(xié)調(diào)，地方領(lǐng)袖或許具有比別的利益代表者更大的影響力，但這并不意味著其具有支配性影響力；地方領(lǐng)袖若不能與當(dāng)?shù)鼐l(fā)展良性關(guān)系，勢必引發(fā)內(nèi)耗，進而影響其施政能力。鄭永年在研究中國的中央與地方關(guān)系時對此有過精彩的分析[36]。

3.重鄉(xiāng)村輕城市

當(dāng)前學(xué)術(shù)界對中國國家治理的國家與社會視角的研究偏重鄉(xiāng)村研究，即主要研究國家如何對鄉(xiāng)村進行有效治理，而對國家如何治理城市的研究相對較少。如上所述，關(guān)于國家對城市的治理的研究主要集中在“單位”制研究和地方政府及其領(lǐng)袖在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的作用的研究等方面，而在城市的基礎(chǔ)政府如何直接治理社會方面的研究較為缺乏，即對城市的基層街道辦事處及居民委員會如何起到連接國家與社會的紐帶作用的運作邏輯并沒有充分研究。

這種不均衡的學(xué)術(shù)發(fā)展對于我們的學(xué)術(shù)積累非常不利，只會讓我們對治理現(xiàn)象的理解偏離真實的情況。作為現(xiàn)代社會重心的城市無疑在經(jīng)濟社會的發(fā)展等方面都占有重要的地位，詳細研究國家對城市社會的治理不僅能夠增加人們對國家治理邏輯的理解，也能更好地為政府將來實現(xiàn)有效治理提供恰當(dāng)?shù)谋尘爸R。

三、具體治理機制視角的研究

具體治理機制視角的研究主要包括三大類：第一類是關(guān)于壓力型體制的研究；第二類是關(guān)于項目制的有關(guān)研究；第三類是關(guān)于運動式治理的研究。這幾類研究的關(guān)注點是基層政府及其具體的治理機制，既涉及對官僚組織本身的治理也涉及對基層社會的治理，可以認為是綜合了政府間關(guān)系及國家與社會關(guān)系兩種視角的研究進路。

（一）作為治理機制的壓力型體制

榮敬本等人在研究基層行政體制時提出，在中國行政分權(quán)的體制下，我國縣鄉(xiāng)級政府中逐漸形成了一種“壓力型體制”[37]。所謂的“壓力型體制”指的是一級政府為了完成上級所下達的任務(wù)指標(biāo)而采取層層分解指標(biāo)并層層加碼的量化管理方式和物質(zhì)化的評價體系。在這種體制中，政府的主要目標(biāo)落實到領(lǐng)導(dǎo)個人身上，領(lǐng)導(dǎo)則對指標(biāo)進行詳細分解并分配給其所屬下級。一般情況下分給下級的指標(biāo)都是經(jīng)過加碼的，這一是為了確保領(lǐng)導(dǎo)自身的基本目標(biāo)的完成，二是領(lǐng)導(dǎo)為追求政績而盲目地拔高目標(biāo)?！皦毫π腕w制”雖然帶來了一定的經(jīng)濟增長，但同時也導(dǎo)致了諸多經(jīng)濟問題?？h級政府在向下層層分解并加碼其目標(biāo)時只把責(zé)任推了下去，而相應(yīng)的權(quán)力及權(quán)利仍然截留在自己手中，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府日益空殼化而成為“懸浮型”政權(quán)[38]。

作為“懸浮型”政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應(yīng)對各方壓力又發(fā)展出了一套非正式運作的權(quán)力和技術(shù)，比如通過重新配置政府的職能和組織機構(gòu)，以及通過“財”與“政”的非正式運作在壓力型科層制中求得生存[39]，甚至在某些極端的情況下，通過向社會強行分攤各種費用的形式來維持政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)，形成了周雪光所說的“逆向軟預(yù)算約束”現(xiàn)象[40]，以及為對付上級檢查而產(chǎn)生的各種“變通”、“共謀”及“應(yīng)對”行為。另外，“壓力型體制”所催生的“目標(biāo)管理責(zé)任制”還導(dǎo)致了地方政府“以事為本”和“不斷出新”的行為特征和傾向[41]，繼而使得政府行動目標(biāo)的短期化，增加了其體制成本。

（二）作為治理機制的項目制

對項目制的考察主要有兩個角度。一是折曉葉、陳嬰嬰從“條線”的角度對項目制進行的研究[42]。她們指出，項目制是在新舊體制銜接過程中的一種重要的利益補償機制，分稅制的改革對一些地區(qū)造成了損失，而這種損失正是通過正規(guī)官僚體系之外的項目制得到一定程度的彌補。折曉葉等指出，雖然項目制也要通過官僚組織進行運作，但是其背后的邏輯與官僚結(jié)構(gòu)是完全不同的。她們考察發(fā)現(xiàn)，在項目制的分級運作中各個層次的運行邏輯也不同，體現(xiàn)為國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制，在每一個階段都有各自不同的制度邏輯和行動策略。

與折曉葉等人的研究不同，渠敬東從整體的角度考察了項目制，認為項目制是“新雙軌制”的關(guān)鍵一軌[43]。他認為改革的基本邏輯是“保護存量，培育增量”：在過去，“總體體制”和“單位制”是存量部分，而“承包制”和“包干制”是增量部分；就現(xiàn)在的財政系統(tǒng)而言，分稅制提供了一種財政基礎(chǔ)，是存量部分的表現(xiàn)，而項目制是新雙軌制的增量部分，是對分稅制的基本補充。我們可以看到他的研究與折曉葉等的研究角度有明顯的差別，折曉葉等從過程的視角強調(diào)項目制的分級運作機制，渠敬東則強調(diào)項目制的增量效應(yīng)。在學(xué)者們關(guān)注項目制的優(yōu)點的同時，不少研究者注意到項目制在帶來經(jīng)濟發(fā)展的同時也帶來了一些社會問題，如周雪光對鄉(xiāng)村集體債務(wù)的研究[44]以及周飛舟對財政資金專項化問題的研究[45]都表明項目制有可能產(chǎn)生許多意料之外的問題。

（三）作為治理方式的運動式治理

運動式治理作為一種政府的治理方式，近年來頗受關(guān)注，唐皇鳳、馮志峰及郎友興等分別從不同的角度進行了有益研究[46][47][48]。更具影響的是由馮仕政與周雪光等人開展的研究。馮仕政認為新中國成立以來的所有政治與非政治運動作為整體具有共同的邏輯，即新中國政權(quán)繼承了革命遺產(chǎn)并努力適應(yīng)推動現(xiàn)代化發(fā)展的需要——當(dāng)其面臨績效合法性的壓力時，能夠利用其強大的組織基礎(chǔ)，不時打破常規(guī)、制度及分工，強制性動員國家所需要的社會資源，以此形成國家運動[49]。他從規(guī)訓(xùn)—生產(chǎn)、社會—政權(quán)及官僚—群眾三對維度區(qū)分了八種國家運動的基本類型且進行了詳細的分析，并指出：由于目標(biāo)置換、政治凌駕專業(yè)及異化等原因，任何國家運動都不可能持續(xù)發(fā)展，而只能與常規(guī)治理方式交替發(fā)生并趨于消亡。

如果說馮仕政力圖從整體的視角對包括政治運動在內(nèi)的所有運動進行解釋的話，周雪光則力圖對比韋伯式官僚制度和運動式治理的不同制度邏輯[50]。他認為官僚制度有其內(nèi)在的困難，這些困難會導(dǎo)致失敗和危機，而這些失敗和危機進一步促使人們在治理過程中發(fā)展出應(yīng)對這些官僚危機和困難的新治理形式，這就是運動式治理。與馮仕政強調(diào)運動式治理的非常規(guī)性不同的是，周雪光認為運動式治理是常規(guī)化的一種治理方式并有其穩(wěn)定的制度化組織基礎(chǔ)，但同時也指出，在現(xiàn)代社會運動式治理的組織基礎(chǔ)和合法性都受到了巨大挑戰(zhàn)，因此，他呼吁建立新的治理模式。除了上述學(xué)者在宏觀層次對運動式治理的探討外，不少學(xué)者從基層實踐的角度詳細研究了運動式治理的實踐運作，如荀麗麗、包智明對內(nèi)蒙古S旗的生態(tài)移民進行了詳細分析，著重考察了作為政府動員型環(huán)境政策的實踐情況[51]；狄金華對中國中部地區(qū)的麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作進行了詳細研究，揭示了運動式治理在基層的實際運作情況[52]。

（四）簡要述評

具體治理技術(shù)研究的精細化在一定程度上反映了國家治理從“總體性支配”向“技術(shù)治理”的變遷趨勢[53]，這與現(xiàn)代社會的專業(yè)化分工趨勢是相適應(yīng)的。這方面的研究主要有以下問題。

1.壓力型體制

壓力型體制作為一種對基層政權(quán)治理形式的描述，能夠在一定程度上反映政府基層治理的現(xiàn)實，不過，我們通過進一步的思考便可發(fā)現(xiàn)壓力型體制這個術(shù)語或許并沒有反映基層治理的深層邏輯。事實上，壓力型體制只是隱藏在政治運作背后的深層制度邏輯的結(jié)果。壓力型體制最初來源于經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制，經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制是“目標(biāo)管理”理論在20世紀80年代被引入中國后的衍生品，作為完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核機制的一項重要舉措而被實施，此后歷經(jīng)多年的完善發(fā)展形成了系統(tǒng)的干部績效考評制度。經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制最初被用來考核國有企業(yè)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部并激勵其努力工作，后來被系統(tǒng)化為適合全體干部的績效考核體系。

通過對中國政府績效考核制度的簡要回顧我們可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制最初是作為一種完善干部考核體系的舉措而實施的，具有很強的象征符號意義。然而在其后的發(fā)展中，績效評估的象征意義逐漸被異化為工具意義，即官員不再把評估視作一種象征性行為，而是把它作為獲取上級青睞并借以謀求仕途晉升的重要工具，由此產(chǎn)生了對任務(wù)指標(biāo)層層分解并層層加碼的“壓力型體制”現(xiàn)象。也就是說，壓力型體制其實是經(jīng)濟目標(biāo)責(zé)任制及干部績效考評制度被異化后的邏輯結(jié)果，而上述關(guān)于壓力型體制的研究對此并沒有給予充分的關(guān)注。

2.項目制

折曉葉等對項目制的研究著重強調(diào)了項目制的分級運作過程及在不同層次的不同運作邏輯，分析得非常到位。不過，她們認為項目制雖然要通過官僚組織來運作，但其運作邏輯與官僚結(jié)構(gòu)的邏輯是完全不一樣的。本文認為這個觀點有待商榷。因為無論從理論上還是實踐操作上，我們都無法把項目制與官僚結(jié)構(gòu)相分離，項目制顯然也并不是游離于官僚結(jié)構(gòu)之外而獨立存在的，而是內(nèi)嵌于官僚結(jié)構(gòu)并作為官僚結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容而存在，我們到處都可以看到各級政府把“跑項目”、“跑政策”列為其首要工作的現(xiàn)象。把項目制作為“新雙軌制”之一的觀點具有創(chuàng)新性，但這種觀點同樣沒有考察項目制的組織基礎(chǔ)及微觀運作邏輯，而僅在宏觀層面上考察了項目制產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)要件和它所帶來的分級治理結(jié)構(gòu)和意外后果等方面。要更深入地理解作為治理機制的項目制，我們需要研究項目制的組織基礎(chǔ)和制度邏輯，這種研究要在更微觀的層次上進行。

3.運動式治理

馮仕政試圖對新中國成立以來的所有運動進行整體性闡釋，他認為新中國繼承了革命年代的運動精神并積極地推行國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略，當(dāng)國家面臨績效合法性危機時便能夠憑借其強大的組織基礎(chǔ)打破常規(guī)而動員群眾，以國家運動的形式達到其目標(biāo)。馮仕政對國家運動的類型學(xué)研究令人印象深刻。不過，他的研究著眼于宏觀層面的解釋，而對于國家運動的微觀機制并未給予充分的關(guān)注，這一點值得進一步研究。周雪光認為官僚制度存在內(nèi)在的困難，即存在官僚體制與有效治理之間的深刻矛盾，而正是這一深刻矛盾的存在導(dǎo)致了運動式治理的出現(xiàn)。他對運動式治理的微觀機理進行了探討，可以說是運動式治理研究的一大進步。

無論是壓力型體制、項目制還是運動式治理，都可以看作是非正常狀態(tài)下的應(yīng)急治理機制：壓力型體制是目標(biāo)管理在中國實施后的變異，是一種應(yīng)變產(chǎn)物；項目制是為彌補分稅制的不足而產(chǎn)生的補足性機制；而運動式治理是正式官僚組織失敗和面臨危機時的輔助性治理機制。這三種機制都可以說是非正常的，那么進一步的問題是：三種機制是否具有共同組織基礎(chǔ)和制度邏輯？如果有的話又是什么導(dǎo)致了這些應(yīng)對機制的產(chǎn)生？是否可以發(fā)展統(tǒng)一的概念框架來概括這些治理機制？這些問題值得進一步研究。

參考文獻：

[1]Yingyi Qian，Gerard Roland，Chenggang Xu.Why Is China Different from Eastern Europe？ Perspectives from Organizational Theory[J].European Economic Review，1999，（43）.

[2]Yingyi Qian，Gerard Roland，Chenggang Xu.Coordination and Experimentation in M-form and U-form Organizations[J].Journal of Political Economy，2006，（114-2）.

[3]Yingyi Qian，Chenggang Xu.Innovation and Bureaucracy under Soft and Hard Budget Constraints[J].Review of Economic Studies，1998，（65-1）.

[4]Gabriella Montinola，Yingyi Qian，Barry R.Weingast.Fedralism， Chinese Style： The Political Basis for Economic Success in China[J].World Politics，1995， （48-1）.

[5]Yingyi Qian，Barry R.Weingast.Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives[J].Journal of Economic Perspectives，1997，（11-4）.

[6]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理[M]. 上海：格致出版社，2008.

[7]周黎安，王娟.行政發(fā)包制與雇傭制：以清代海關(guān)治理為例[C]∥周雪光，等.國家建設(shè)與政府行為.北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.

[8]周黎安.行政發(fā)包制[J].社會，2014，（6）.

[9]張靜.行政包干的組織基礎(chǔ)[J].社會，2014，（6）.

[10]曹正漢，薛斌鋒，周杰.中國地方分權(quán)的政治約束：基于地鐵項目審批制度的論證[J].社會學(xué)研究，2014，（3）.

[11]周雪光.行政發(fā)包制與帝國邏輯[J].社會，2014，（6）.

[12]馮仕政.政治市場想象與中國國家治理分析[J].社會，2014，（6）.

[13]周雪光，練宏.中國政府的治理模式：一個“控制權(quán)”理論[J].社會學(xué)研究，2012， （5）.

[14]曹正漢.中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制[J].社會學(xué)研究，2011，（1）.

[15]周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯[J].開放時代，2011，（5）.

[16]Kenneth G.Lieberthal，David M.Lampton.Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post-Mao China[M].Berkley，CA：University of California Press，1992.

[17]Pierre F.Landry.Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era[M].New York：Cambridge University Press，2008.

[18]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家：1900-1942年的華北農(nóng)村[M].南京：江蘇人民出版社，2010.

[19]黃宗智.集權(quán)的簡約治理：中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008，（1）.

[20]Vivienne Shue.The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic[M].California：Standford University Press，1988.

[21]王漢生，劉世定，孫立平.作為制度運作和制度變遷方式的變通[J].中國社會科學(xué)季刊（冬季卷），

1997.

[22]Kevin J.O’Brien，Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China[J].Comparative Politics，1999，（31-2）.

[23]孫立平，郭于華.軟硬兼施：正式權(quán)力非正式運作的過程分析——華北B鎮(zhèn)收糧的個案研究[C]∥清華大學(xué)社會學(xué)系.清華社會學(xué)評論（特輯）. 廈門：鷺江出版社，2000.

[24]周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個政府行為的制度邏輯[J].社會學(xué)研究，2008，（6）.

[25]艾云.上下級政府間“考核檢查”與“應(yīng)對”過程的組織學(xué)分析——以A縣“計劃生育”年終考核為例[J].社會，2011，（3）.

[26]周飛舟.錦標(biāo)賽體制[J].社會學(xué)研究，2009，（3）.

[27]O.Shenkar.The Firm as a Total Institution： Reflections on the Chinese State Enterprise[J].Organization Studies，1996，（17-6）.

[28]路風(fēng).單位：一種特殊的社會組織形式[J].中國社會科學(xué)，1989，（1）.

[29]Victor Nee.A theory of Market Transition：From Redistribution to Markets in State Socialism

[J].American Sociology Review，1989，（54-5）.

[30]Victor Nee.Social Inequalities in Reforming State Socialism： Between Redistribution and Markets in China[J].American Sociology Review，1991，（56-3）.

[31]Victor Nee.Organizational Dynamics of Market Transition：Hybrid Forms，Property Rights and Mixed Economy in China[J].Administrative Science Quarterly，1992，（37-1）.

[32]Jean C. Oi.Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China[J].World Politics， 1992，（45-1）.

[33]Andrew G.Walder.Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of China’s Transitional Economy[J].American Journal of Sociology，1995，（101-2）.

[34]Max Boisot，John Child.The Iron Law of Fiefs： Bureaucratic Failure and the Problem of Governance in the Chinese Economic Reforms[J].Administrative Science Quarterly，1988，（33-4）.

[35]向靜林，張翔.創(chuàng)新型公共物品生產(chǎn)與組織形式選擇——以溫州民間借貸服務(wù)中心為例[J].社會學(xué)研究，2014，（5）.

[36]鄭永年.中國的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動力[M].北京：東方出版社，2013.

[37]榮敬本，崔之元.從壓力型體制向民主合作制轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[38]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)——稅費改革對國家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會學(xué)研究，2006，（3）.

[39]歐陽靜.運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)[J].社會，2009，（5）.

[40]周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”：一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學(xué)，2005，（2）.

[41]王漢生，王一鴿.目標(biāo)管理責(zé)任制：農(nóng)村基礎(chǔ)政權(quán)的實踐邏輯[J].社會學(xué)研究，2009，（2）.

[42]折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對“項目進村”案例的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2011，（4）.

[43]渠敬東.項目制：一種新型的國家治理體制[J].中國社會科學(xué)，2012，（5）.

[44]周雪光.通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會制度與鄉(xiāng)村中國的公共產(chǎn)品供給[J].公共行政評論，2012，（1）.

[45]周飛舟.財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”[J].社會，2012，（1）.

[46]唐皇鳳.常態(tài)社會與運動治理——中國社會中治安治理中的“嚴打”政策研究[J].開放時代，2007，（3）.

[47]馮志峰.中國運動式治理的成因及改革[J].唯實，2007，（1）.

[48]郎友興.中國應(yīng)告別“運動式治理”[J].同舟共進，2008，（1）.

[49]馮仕政.中國國家運動的形成與變異：基于政體的整體性解釋[J].開放時代，2011，（1）.

[50]周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012，（5）.

[51]荀麗麗，包智明.政府動員型環(huán)境政策及其地方實踐——關(guān)于內(nèi)蒙古S旗生態(tài)移民的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2007，（5）.

[52]狄金華.通過運動進行治理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的治理策略——對中國中部地區(qū)麥鄉(xiāng)“植樹造林”中心工作的個案研究[J].社會，2010，（3）.

[53]渠敬東，周飛舟，應(yīng)星.從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗的社會學(xué)分析[J].中國社會科學(xué)，2009，（6）.

[責(zé)任編輯：張英秀]