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新形勢(shì)下基本農(nóng)田保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策研究

2016-05-30 02:48:15張宏品陶乃江
教育教學(xué)論壇 2016年26期
關(guān)鍵詞:保護(hù)對(duì)策基本農(nóng)田挑戰(zhàn)

張宏品 陶乃江

摘要:基本農(nóng)田是根據(jù)一定時(shí)期人口和國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求以及對(duì)建設(shè)用地的預(yù)測(cè)而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內(nèi)未經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)不得占用的耕地,又被稱為“保命田”。其關(guān)系著國(guó)計(jì)民生、國(guó)家糧食安全與社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)開啟基本農(nóng)田保護(hù)工作已經(jīng)將近30年,但基本農(nóng)田保護(hù)問(wèn)題依然不少,數(shù)量在減少、總體質(zhì)量在下降。2013年,云南省再次啟動(dòng)基本農(nóng)田劃定工作,本人參與了大姚縣基本農(nóng)田劃定。在工作實(shí)踐中,深刻意識(shí)到新形勢(shì)下,基本農(nóng)田保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。本文通過(guò)對(duì)大姚縣基本農(nóng)田保護(hù)現(xiàn)狀的分析,探討新形勢(shì)下,基本農(nóng)田保護(hù)的對(duì)策措施,以期對(duì)新一輪基本農(nóng)田保護(hù)提供參考和借鑒。

關(guān)鍵詞:基本農(nóng)田;挑戰(zhàn);保護(hù)對(duì)策

中圖分類號(hào):D668 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1674-9324(2016)26-0084-02

一、大姚縣耕地保護(hù)現(xiàn)狀

1.數(shù)量:2011年土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查,大姚縣國(guó)土面積4031.23平方千米(403123.04公頃,合6046845.6畝),其中農(nóng)用地面積373180.19公頃(占92.57%)、建設(shè)用地11315.33公頃(占2.81%)、未利用地18627.52公頃(占4.62%)。耕地保有量為38619.41公頃,占農(nóng)用地的10.35%。與過(guò)去10年相比,大姚縣耕地減少了將近10000畝。

2.質(zhì)量:在大姚縣所有耕地中(如圖1),按照耕地坡度分級(jí),坡度小于2度的耕地只有3788.8公頃(占10%),41%的耕地坡度在15~25度,坡度大于25度的耕地占21%。大姚縣耕地質(zhì)量不高,大部分耕地不適合機(jī)械化耕作,21%的耕地坡度在25度以上,土地生態(tài)壓力非常大。

根據(jù)大姚縣2000年和2010年耕地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較來(lái)看(表1 引自“大姚縣耕地質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策研究”),大姚縣耕地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益在下降,反映出該縣耕地地力在下降以及耕地的抗風(fēng)險(xiǎn)能力不高。

3.本次基本農(nóng)田調(diào)整分析:本次基本農(nóng)田劃定,按以下原則進(jìn)行,將現(xiàn)行規(guī)劃中以下土地調(diào)出:低等別、質(zhì)量較差、田面坡度大、嚴(yán)重沙化不宜農(nóng)作的耕地;損毀、采礦塌陷和污染嚴(yán)重難以恢復(fù)的耕地;現(xiàn)狀基本農(nóng)田中的非耕地;零星破碎、區(qū)位偏僻、不易管理、生態(tài)脆弱地區(qū)、水土流失嚴(yán)重地區(qū);本輪規(guī)劃需占用的基本農(nóng)田等。

此次調(diào)查共調(diào)出65個(gè)圖斑,合計(jì)面積40.86公頃。其中主要包括地質(zhì)災(zāi)害安置用地58376.98平方米、違法查處后不能復(fù)墾而必須調(diào)出的用地316517平方米、因規(guī)劃錯(cuò)誤此次加以修正的用地33737.3平方米(圖2)。在調(diào)出的土地中,原本屬于基本農(nóng)田因違法用地而不能再?gòu)?fù)墾為耕地的有31.6517公頃,占本次調(diào)出基本農(nóng)田比例的77%。由此可以看出,違法占用基本農(nóng)田是導(dǎo)致基本農(nóng)田減少的主要原因。

綜上,得出如下結(jié)論:(1)與上一輪規(guī)劃相比,大姚縣耕地?cái)?shù)量及基本農(nóng)田數(shù)量都在減少。(2)基本農(nóng)田被占用,耕地質(zhì)量總體在下降,耕地平均經(jīng)濟(jì)效益在下降,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件在不斷惡化。(3)上一輪基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定存在將劣質(zhì)地劃入的現(xiàn)象,這從本次調(diào)出的地質(zhì)災(zāi)害毀損地就可看出。另外,還存在劃錯(cuò)的現(xiàn)象,把本來(lái)就已經(jīng)不是耕地的土地劃入了基本農(nóng)田。(4)基本農(nóng)田被違法占用的較多。

由此看出,基本農(nóng)田保護(hù)工作還存在諸多漏洞,從前期的劃定工作到后期的管理,從法制建設(shè)到管理力度都需要提升和完善。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)在,基本農(nóng)田保護(hù)又將面臨新挑戰(zhàn)。

二、新形勢(shì)下,大姚縣基本農(nóng)田保護(hù)面臨挑戰(zhàn)

1.地方政府面臨巨大的土地供需矛盾。大姚縣新一輪土地利用總體規(guī)劃,到2020年,耕地保有量29864.0公頃,基本農(nóng)田25510.0公頃,2015年實(shí)際規(guī)劃目標(biāo)為26885.46公頃。按照楚雄州下達(dá)的指標(biāo):到2020年,基本農(nóng)田保有量依然為26885.46公頃。按照這個(gè)指標(biāo),未來(lái)5年,大姚縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)可利用地非常緊張。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的巨大需求與控得嚴(yán)格的耕地指標(biāo),耕地保護(hù)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

2.隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,進(jìn)城務(wù)工比耕種土地經(jīng)濟(jì)收益高,農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性更低。隨著大量農(nóng)業(yè)人口的流轉(zhuǎn),農(nóng)民對(duì)耕地的依附程度降低,一家一戶的基本農(nóng)田保護(hù)將更難落實(shí)。

3.農(nóng)村人口和勞動(dòng)力大量減少,農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)已成為農(nóng)村發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的潮流。農(nóng)民在實(shí)施規(guī)?;?jīng)營(yíng)的同時(shí),追求農(nóng)業(yè)比較效益的最大化,選擇在基本農(nóng)田里植樹、發(fā)展果蔬花卉、建設(shè)專門的養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)家樂(lè)等項(xiàng)目,很有可能改變耕地用途。

4.隨著農(nóng)地入市,在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下,難免不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民集體也以地生財(cái),占用耕地搞建設(shè),違法違規(guī)用地現(xiàn)象可能增多。

三、對(duì)策與建議

1.制定基本農(nóng)田保護(hù)的優(yōu)先優(yōu)惠政策。國(guó)家可將政府貸款、資源保護(hù)工程、農(nóng)業(yè)科技攻關(guān)項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等建設(shè)工程優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),使基本農(nóng)田利用條件改善。

2.提高基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的科學(xué)性。(1)科學(xué)分解下達(dá)各地基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo),在全國(guó)、全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào),根據(jù)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),確定各地應(yīng)該保護(hù)的數(shù)量,使基本農(nóng)田保護(hù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展相協(xié)調(diào)。(2)嚴(yán)格遵循“從實(shí)際出發(fā),利于發(fā)展和高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田要優(yōu)先劃入”的原則,確保劃出的保護(hù)區(qū)合理、科學(xué)、方便利用、易于保護(hù)。(3)采用先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)方法劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū),對(duì)基本農(nóng)田實(shí)地落實(shí)地塊,對(duì)保護(hù)區(qū)內(nèi)調(diào)出和補(bǔ)劃進(jìn)行實(shí)地核實(shí),對(duì)保護(hù)區(qū)的區(qū)位進(jìn)行空間分析,使基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃相協(xié)調(diào),使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與基本農(nóng)田保護(hù)相協(xié)調(diào)。

3.運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì),提高農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。(1)設(shè)立全國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)基金?;巨r(nóng)田保護(hù)工作重點(diǎn)是嚴(yán)格控制占用和加強(qiáng)建設(shè),兩者都必須有穩(wěn)定的大量資金來(lái)源,各地征收的耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等并不能滿足基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè)的巨大資金需求,只有建立全國(guó)統(tǒng)一的基本農(nóng)田保護(hù)基金,才能加大基本農(nóng)田保護(hù)與建設(shè)的力度。(2)實(shí)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。建立基本農(nóng)田專項(xiàng)補(bǔ)貼機(jī)制,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格方面以市場(chǎng)價(jià)格和政策向基本農(nóng)田傾斜,平衡因管制帶來(lái)的發(fā)展機(jī)會(huì)不平等,提高農(nóng)民投入的積極性。還可以利用補(bǔ)貼的間接作用,通過(guò)生產(chǎn)費(fèi)用、資金、課稅條款、銀行信貸政策等進(jìn)行管理,提高社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田投入的積極性。

4.加快農(nóng)村土地制度改革創(chuàng)新,建立適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的土地管理制度,建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)新機(jī)制。土地具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性,當(dāng)務(wù)之急是要理清農(nóng)地產(chǎn)權(quán),鎖定承包權(quán),使農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)靈活起來(lái),才能提高農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)效益。

5.健全基本農(nóng)田保護(hù)法規(guī)體系。法律法規(guī)是規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)權(quán)責(zé)利關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)土地法制建設(shè),規(guī)范基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)、權(quán)、利,以法律的形式保護(hù)基本農(nóng)田所有者、使用者的經(jīng)濟(jì)利益;協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系。

6.建立基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)管檢查機(jī)制。建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)基本農(nóng)田動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng),利用航測(cè)、衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),及時(shí)掌握轄區(qū)內(nèi)基本農(nóng)田面積、利用條件、質(zhì)量要素、責(zé)任落實(shí)的變化情況,登記并逐級(jí)上報(bào);建立定期檢查和專項(xiàng)檢查機(jī)制,加強(qiáng)監(jiān)督力度。

7.將基本農(nóng)田保護(hù)工作納入地方政府的考核機(jī)制,完善責(zé)任追究制度,加大打擊土地違法行為力度。一方面,把基本農(nóng)田保護(hù)工作落實(shí)情況作為考核各級(jí)政府政績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo),建立基本農(nóng)田保護(hù)長(zhǎng)效考核機(jī)制。另一方面,按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書的原則,將追究問(wèn)責(zé)對(duì)象擴(kuò)充到村一級(jí),發(fā)揮區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村三級(jí)監(jiān)督職能,實(shí)行逐級(jí)報(bào)告、責(zé)任追究和每月通報(bào)等制度,綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段和必要的警示、訓(xùn)誡、問(wèn)責(zé)等措施。

參考文獻(xiàn):

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