孫盼盼 徐金海 夏杰長

摘要：20世紀(jì)70年代中期以來，旅游政策逐漸成為旅游研究領(lǐng)域的一個重要主題。國外學(xué)者從旅游政策的復(fù)雜特性出發(fā)，在旅游政策研究領(lǐng)域，逐漸形成了理性選擇模型、制度主義分析、利益相關(guān)者分析和網(wǎng)絡(luò)分析等分析視角。但是，理論研究和現(xiàn)實情況仍存在差距，旅游政策績效不足甚至失靈成為現(xiàn)實生活的普遍現(xiàn)象。因此，未來研究的主要趨向，應(yīng)該要整合和改進(jìn)現(xiàn)有分析視角，突破現(xiàn)有研究方法和手段，厘清旅游政策復(fù)雜特性背后的各種影響因素和其互動機制，量化旅游政策績效，強化旅游政策基礎(chǔ)理論研究，并加大不同制度環(huán)境的國家和地區(qū)旅游政策的比較研究。

關(guān)鍵詞：旅游政策；政策制定；政策實施；政策評估；政策失靈

中圖分類號：F590文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-1398（2016）03-0106-11

改革開放三十多年來，我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)素質(zhì)明顯提升，產(chǎn)業(yè)功能有效釋放。我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展取得了舉世矚目的成績，與國家出臺大量相關(guān)的旅游政策密不可分。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到不同的階段，內(nèi)外部環(huán)境也隨之發(fā)生改變，對旅游政策的訴求必然迥異。恰當(dāng)有效的旅游政策不僅要與旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段相適應(yīng)、促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)壯大發(fā)展、優(yōu)化升級，還應(yīng)能引導(dǎo)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)、平衡國家收支中的作用。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，增速放緩，增長乏力，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，旅游產(chǎn)業(yè)卻呈現(xiàn)出爆發(fā)式、井噴式的發(fā)展態(tài)勢。加之，旅游產(chǎn)業(yè)具有綜合性強、關(guān)聯(lián)度高等特性，旅游產(chǎn)業(yè)正日益成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。在此形勢下，選擇、制定和實施恰當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)性旅游政策以發(fā)展旅游Jucan C N， Jucan M STravel and Tourism as a Driver of Economic RecoveryProcedia Economics and Finance， 2013， 6（6），pp81-88，發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)在拉動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇中的作用，顯得尤為迫切。因此，當(dāng)前加強對旅游政策的研究，為國家制定科學(xué)合理高效地旅游政策，不僅具有重要的理論意義，也具有重要的現(xiàn)實意義。

然而，國內(nèi)學(xué)界對旅游政策的研究起步較晚，研究成果較少，且研究視野較窄、系統(tǒng)性不強、理論性不足，已經(jīng)難以為政府制定科學(xué)的旅游政策提供更好的智力支撐?！八街?，可以攻市場機制存在著信息不對稱、“公地悲劇”、外部性等自身難以克服的缺陷。在涉及領(lǐng)域廣泛、市場界限比較模糊的旅游業(yè)，上述缺陷更為顯著，市場失靈現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，為了克服在旅游業(yè)中的市場失靈現(xiàn)象，有效地引導(dǎo)旅游市場中各類行為主體的活動，政府介入旅游業(yè)的發(fā)展顯得正當(dāng)且必要。為了支持、監(jiān)督和規(guī)范旅游業(yè)的發(fā)展，政府一般可通過制定、出臺和實施各種旅游政策來實現(xiàn)既定的目標(biāo)。然而，政府制定、出臺和實施的旅游政策，常常難以達(dá)到預(yù)定的旅游政策目標(biāo)。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因，一方面是旅游政策的調(diào)控范圍和實施路徑不明確；另一方面，旅游政策績效評估的科學(xué)方法匱乏。因此，有效界定旅游政策的內(nèi)涵，探索制定科學(xué)的旅游政策，并對旅游政策實施的績效進(jìn)行科學(xué)評估，是政府制定出臺旅游政策的前提。基于此，國外學(xué)者興起了對旅游政策的研究。學(xué)界普遍認(rèn)為，MatthewsMathews H GInternational tourism and political science researchAnnals of Tourism Research，1975， 2（4），pp195-203于1975年發(fā)表的篇名為《國際旅游與政治科學(xué)研究》的論文，開創(chuàng)了獨立的旅游政策研究的先河，而后有關(guān)旅游政策研究的文獻(xiàn)、書籍和論文集相繼出現(xiàn)，并日趨增多。國外學(xué)者對旅游政策研究主要圍繞著旅游政策概念的界定和內(nèi)涵、政策主體、影響因素、政策制定、政策實施及政策評價Ambrosie L Tourism policy research： avenues for the future. International Journal of Tourism Policy， 2010， 3（1）， pp33-50。

為了獲取與本文直接相關(guān)的旅游政策研究文獻(xiàn)，本文的檢索方法，分兩個步驟進(jìn)行。第一步，鑒于期刊文獻(xiàn)的時效性，采用Science Direct（SD）數(shù)據(jù)庫中的高級檢索功能，以“tourism policy”為檢索條件，設(shè)定年份為“1972—present”，設(shè)定的領(lǐng)域為“Abstact，Title， Keywords”，得到1147篇期刊文獻(xiàn)。第二步，結(jié)合Science Direct（SD）數(shù)據(jù)庫中對Topic的分類，將其設(shè)定為“Tourism”和“Tourism Policy”，經(jīng)過該步驟剔除掉了第一步中不符合條件文獻(xiàn)，共得到符合條件的文獻(xiàn)443篇。為了反映歷年旅游政策研究的增長趨勢，本研究繼續(xù)逐年檢索，確定每年旅游政策的研究文獻(xiàn)，詳見圖1。圖1顯著反映出一個現(xiàn)象，1975年到現(xiàn)在，國外學(xué)者對旅游政策的研究，出現(xiàn)了兩次高峰期，第一次大概出現(xiàn)于1993-1999年，第二次出現(xiàn)于2008-2015年。值得注意的是，這兩次研究的高峰期，與1997年亞洲金融危機和2008年以來的全球金融危機的

時間跨度比較一致。國外學(xué)者在兩次危機中，對旅游政策的研究明顯增多。這也進(jìn)一步證實了“旅游業(yè)的確能夠成為經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的驅(qū)動引擎”Jucan C N，Jucan M S Travel and Tourism as a Driver of Economic RecoveryProcedia Economics and Finance， 2013， 6（6） ， pp81-88。因此，在我國經(jīng)濟(jì)增長乏力、增速放緩的時代背景下，系統(tǒng)回顧、梳理和評述國外旅游政策研究的成果，可以為我國制定出更加科學(xué)合理的旅游政策提供經(jīng)驗借鑒。在443篇文獻(xiàn)中，刊發(fā)在Tourism Management（184篇）和Annals of Tourism Research（136篇）最多，其余123篇文獻(xiàn)分布在其他各種類別的文獻(xiàn)當(dāng)中?？梢钥闯?，1975年至今的40年研究歷程中，旅游政策是一個處于旅游研究主要位置、不斷成熟卻仍有待繼續(xù)深化的研究主題。而且，多種理論視角分析的推進(jìn)和各種顯示問題的涌現(xiàn)，使得旅游政策研究歷久彌新。

二旅游政策：多維性概念

國外學(xué)者對旅游政策的概念做出了界定，但由于個人的興趣、研究角度、所要解決的問題和理論背景的不同，尚未達(dá)成一致觀點。大體而言，國外學(xué)者主要是從決策論、方式論和目標(biāo)論三個角度對旅游政策的概念進(jìn)行了界定。

決策論認(rèn)為，旅游政策是高度政治化的現(xiàn)象，政治是影響旅游政策制定和實施績效的重要因素和環(huán)境基礎(chǔ)之一；政治和旅游政策密切相關(guān)，旅游政策的順利出臺要以政治共識為前提。因此，旅游政策產(chǎn)生及其實施，其實是政治的決策過程，是政府基于長遠(yuǎn)的考慮而在旅游領(lǐng)域進(jìn)行決策，并做出深思熟慮的選擇的結(jié)果。決策論的主要代表人物是：Harrry GMlathews、Linda KRichter和查爾斯R戈爾德耐。MlathewsMathews H GInternational tourism and political science researchAnnals of Tourism Research， 1975， 2（4） ， pp195-203在其開創(chuàng)性論文《國際旅游和政治科學(xué)研究》指出，政治學(xué)長期以來忽視對旅游的研究，并呼吁政治學(xué)家應(yīng)該要與經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會學(xué)家和人類學(xué)家們一起，加強合作，全方位對旅游現(xiàn)象進(jìn)行研究，為旅游政策的制定提供堅實的理論基礎(chǔ)；Richter肯定了Mlathews的創(chuàng)見，并進(jìn)一步深化了該領(lǐng)域的研究，指出旅游是與政治高度相關(guān)的，尤其是旅游政策的制定和實施更是政治化的產(chǎn)物Richter L KTourism politics and political science：A case of not so benign neglectAnnals of Tourism Research， 1983（a）， 10（3），pp313-335。Richter的這篇經(jīng)典論文開創(chuàng)了、規(guī)范了政治學(xué)介入研究旅游的分析范式。作為對其提出的理論的具體應(yīng)用，Richter還具體研究了政治在中國旅游政策中的影響，認(rèn)為中國旅游的發(fā)展帶有很強的政治動機，旅游政策的改變能夠折射出政府行為的改變Richter L KPolitical implications of Chinese tourism policyAnnals of tourism Research， 1983（b）， 10（3）：pp395-413。查爾斯R戈爾德耐等對Richter提出的觀點表示認(rèn)同，將旅游政策界定為是一套規(guī)章、規(guī)則、準(zhǔn)則、指示、發(fā)展或促進(jìn)的目標(biāo)和戰(zhàn)略，它們?yōu)榧w或個人制定了直接影響某個旅游目的地旅游發(fā)展及日常活動的決策框架[美]查爾斯R戈爾德耐：《旅游業(yè)教程：旅游業(yè)原理、方法和實踐（第8版）》，大連：大連理工大學(xué)出版社，2003年，第404頁。。

決策論最主要的是強調(diào)制定旅游政策需要考慮政治的影響，旅游政策的制定不是憑空產(chǎn)生的，是政治化的產(chǎn)物。與決策論不同的是，方式論強調(diào)旅游政策實施后產(chǎn)生的一種后果，將旅游政策視為一種方式或者手段，并認(rèn)為旅游政策是促使旅游業(yè)的社會和經(jīng)濟(jì)等各種功能得以發(fā)揮的一股重要力量；而且旅游政策可以協(xié)調(diào)旅游活動的利益相關(guān)方之間的利益關(guān)系，發(fā)揮旅游活動對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用，確保旅游活動的發(fā)展能夠為民眾帶來諸如社會公平與旅游扶貧、游客滿足、本地控制和社區(qū)福祉等福利Andriotis K，Vaughan D RThe tourism workforce and policy：Exploring the assumptions using Crete as the case studyCurrent Issues in Tourism， 2004， 7（1） ，pp 66-87，促進(jìn)旅游活動在豐富文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境以及提升資源效率等方面做出貢獻(xiàn)Scott NTourism policy：A strategic reviewGoodfellow Publishers，2011，pp167。

與前兩種類型的觀點不同的是，目標(biāo)論更加關(guān)注旅游政策的目的及其實施后的績效。史蒂芬·佩吉指出旅游政策是一個組織希望在規(guī)定時間內(nèi)努力完成的方向和目標(biāo)[英]史蒂芬·佩吉：《現(xiàn)代旅游管理導(dǎo)論》，北京：電子工業(yè)出版社，2004年，第169頁。。雖然，可公開獲取的多數(shù)國家的旅游政策不是萬能的Baum TThe development and implementation of national tourism policiesTourism Management，1994， 15（3）， pp185-192，但理論研究和實踐情況均表明旅游政策的多種作用和多樣化的目標(biāo)使其在規(guī)范和促進(jìn)旅游業(yè)自身發(fā)展以及整個社會、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)等方面的關(guān)鍵角色不容忽視Ritchie J R B， Crouch G ICompetitiveness in international tourism：A framework for understanding and analysisWorld Tourism Education and Research Centre， University of Calgary， 1993。相比于前兩種觀點，目標(biāo)論正在成為旅游政策研究的焦點和難點，這表明如何對旅游政策的實施績效進(jìn)行評價是判斷旅游政策成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。

值得注意的是，旅游政策與旅游公共政策和旅游產(chǎn)業(yè)政策是不同的。旅游政策涉及了經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)等多個方面，范疇較大。旅游公共政策是在旅游政策的基礎(chǔ)上，融入了現(xiàn)代公共管理的思維和理念，從社會公共利益和福利的視野研究旅游及其相關(guān)領(lǐng)域的政策問題。旅游產(chǎn)業(yè)政策僅僅是經(jīng)濟(jì)角度下的旅游政策。

三旅游政策制定：多因素交織影響

制定恰當(dāng)?shù)穆糜握?，需要厘清旅游政策制定的影響因素。旅游業(yè)所具有的綜合性強、關(guān)聯(lián)度高等本質(zhì)特性，決定了旅游政策制定必然受到多因素的交織影響。經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)以及旅游業(yè)內(nèi)部各種因素等均會對旅游政策的制定產(chǎn)生影響。因此，全面厘清影響旅游政策制定的多因素，自然成為制定科學(xué)恰當(dāng)?shù)穆糜握叩倪壿嬈瘘c。

目前，廣泛認(rèn)同的觀點是，經(jīng)濟(jì)和政治意識形態(tài)是影響旅游政策制定的主要因素Jenkins C LTourism policies in developing countries：a critiqueInternational Journal of Tourism Management， 1980， 1（1）， pp22-29；Richter L K， Richter W LPolicy choices in South Asian tourism developmentAnnals of Tourism Research， 1985， 12（2）， pp201-217。旅游業(yè)不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，還能增加就業(yè)，很多國家普遍存在著發(fā)展旅游業(yè)以促進(jìn)國民社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強烈動機。尤其是當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于蕭條時，各國傾向于通過進(jìn)行旅游業(yè)改革，出臺相關(guān)旅游政策來助推經(jīng)濟(jì)增長。并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低，發(fā)展旅游業(yè)的動機越強，介入旅游業(yè)發(fā)展的程度越高。因此，可以認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是影響旅游政策制定的最重要因素。此外，世界各國政治意識形態(tài)的差異也使得政治在旅游政策的制定中扮演重要的角色。比如，在中國、朝鮮、古巴和越南等社會主義國家，政府的思想信仰和政治哲學(xué)深刻地影響著旅游政策的制定，不僅決定著是否要發(fā)展旅游業(yè)以及旅游業(yè)發(fā)展可以獲取多少財政資金支持，同時也會決定旅游業(yè)的發(fā)展模式以及政府參與性質(zhì)和程度。當(dāng)政府的指導(dǎo)思想發(fā)生改變，原先占主導(dǎo)地位的政治意識形態(tài)會相應(yīng)發(fā)生變化，旅游政策的形式和內(nèi)容也會隨之改變Richter L KPolitical implications of Chinese tourism policyAnnals of tourism Research， 1983（b）， 10（3）， pp395-413。例如，近年來興起和發(fā)展的新自由主義，其所宣揚的意識形態(tài)逐漸主導(dǎo)了澳大利亞的旅游政策Whitford MA framework for the development of event public policy：Facilitating regional developmentTourism Management，2009，30（5），pp674-682，類似現(xiàn)象在新西蘭也出現(xiàn)Shone M C，Ali Memon PTourism，public policy and regional development： A turn from neo-liberalism to the new regionalismLocal Economy， 2008， 23（4），pp 290-304。

除了政治和經(jīng)濟(jì)因素的影響，旅游政策的制定也同時受到社會文化的影響。Krippendorf認(rèn)為，國家或者地區(qū)社會文化具有包容性，有利于旅游政策的出臺和實施，旅游業(yè)發(fā)展也相對順利Krippendorf JTowards new tourism policies：The importance of environmental and sociocultural factorsTourism management，1982， 3（3）：pp135-148。與此相反，國家或地區(qū)的社會文化具有排斥性，反對發(fā)展旅游業(yè)，則旅游政策的制定會面對的阻礙因素多，會走向難產(chǎn)，并且旅游政策的實施也將較為困難。此外，制度、機構(gòu)、人力因素等也是旅游政策制定和實施過程中需要考慮的因素。旅游協(xié)會、信息處、消費者協(xié)會等旅游組織和酒店、飯店、旅游經(jīng)營者、旅行社等旅游產(chǎn)業(yè)以及某些壓力團(tuán)體等利益相關(guān)者，均對旅游政策的制定擁有發(fā)言權(quán)。有學(xué)者研究指出，美國議會旅行與旅游高層會議組織（TTC）在旅游立法過程中就充當(dāng)著關(guān)鍵角色與作用，對美國旅游政策制定具有重要影響 Edgell DUS government policy on international tourismTourism Management， 1984， 5（1）：pp67-70；北愛爾蘭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部、地方政府以及北愛爾蘭旅游委員會則共同決定了其旅游公共政策以及政策的制定Smyth RPublic policy for tourism in Northern IrelandTourism Management，1986， 7（2） ， pp120-126；中國由于旅游業(yè)條塊分割的性質(zhì)以及分散的權(quán)力結(jié)構(gòu)，旅游政策是領(lǐng)導(dǎo)者、中國國家旅游局、國家發(fā)改委、財政部（國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督總局）、地方政府、中國社會科學(xué)院、其它政策主體等各種價值和利益群體的綜合決策Airey D，Chong KNational policy-makers for tourism in ChinaAnnals of tourism Research， 2010， 37（2）， pp295-314。在人力因素對旅游政策的影響方面，F(xiàn)ayos-Solà考察了旅游政策與旅游教育之間的關(guān)系，指出旅游教育層次低、落后的國家和地區(qū)，難以制定出恰當(dāng)?shù)穆糜握撸⑶衣糜握咧贫ㄕ叩膶I(yè)知識僅僅依靠實踐經(jīng)驗而非通過正式的教育渠道獲取，不系統(tǒng)、不全面的專業(yè)知識會影響旅游政策的制定和實施Fayos-Solà EGlobalization，tourism policy and tourism educationActa turistica，2001，14（1），pp5-12。

通過以上分析，國外學(xué)者普遍認(rèn)為旅游政策的制定會受到多因素交織的影響，且這些因素還會影響到旅游政策的實施。因此，一國或者地區(qū)在旅游政策的制定和實施過程中，應(yīng)該要依據(jù)實際情況，厘清各種錯綜復(fù)雜的因素，全面衡量各種影響因素的強弱，在旅游政策制定之前就做好前期調(diào)研工作，平衡各方面的力量，以便盡量減少旅游政策制定的阻力。

四旅游政策的實施機制：各分析視角交叉透視

旅游政策制定出來，能否被有效實施，決定著一項旅游政策的成敗。Lawrence和Dredge認(rèn)為，旅游政策實施是一個社會過程，交織著體制背景、宏觀環(huán)境因素、各種與利益相關(guān)的行為主體或機構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)、政策對話、事件等因素，同時還包含著時空因素Lawrence M，Dredge DTourism planning and policy processesTourism planning and policy，2007，16（3），pp191-224。目前，國外學(xué)者從多維視角來探討旅游政策的實施機制，是當(dāng)前旅游政策研究的熱點。選擇哪種視角來分析旅游政策的實施機制，在不同的制度環(huán)境下不盡相同。因此，旅游政策實施機制的研究，本質(zhì)上是探討在不同的制度環(huán)境下，選擇哪種視角來推進(jìn)實施旅游政策。國外學(xué)者在研究旅游政策時，形成了幾種具有代表性的分析視角，分別為理性選擇模型、制度主義分析、利益相關(guān)者和網(wǎng)絡(luò)分析以及其他或綜合視角。

1理性選擇模型

理解公共政策的主流方法源自理性范式。理性范式強調(diào)公正客觀分析特定狀況，理性選擇和設(shè)計旅游政策，而非僅僅局限于政治或者經(jīng)濟(jì)方面的思考。成本收益和目標(biāo)規(guī)劃、運籌學(xué)原理、旅游消費模型、CGE模型、旅游衛(wèi)星賬戶、承載力與旅游生命周期以及公共選擇模型等方法都是理性選擇范式在旅游政策實施研究中的應(yīng)用典范。Pham、Dwyer和Spurr認(rèn)為旅游衛(wèi)星賬戶（Tourism Satellite Accounts，TSAs）分析可以產(chǎn)生與旅游政策相關(guān)的有效見解，基于此可以有效設(shè)計和實施旅游政策，進(jìn)而可以在正確的時間和地點促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展Pham T D，Dwyer L，Spurr RConstructing a regional tourism satellite account： the case of QueenslandTourism Analysis，2008， 13（5-6）：pp5-6。

然而，理性選擇模型建立在個人選擇和個人利益最大化基礎(chǔ)上，簡化、描述不足，并且忽略了環(huán)境中的動力學(xué)因素，也沒有提供調(diào)查背景的工具。如果理性模型所做出的政策選擇與政策制定者的利益是相悖的，其在政治上不可行的；但任何政策一旦被實施，其所依據(jù)的理性模型應(yīng)在技術(shù)和政治上均可行Tosun CChallenges of sustainable tourism development in the developing world：the case of TurkeyTourism Management，2001，22（3）：pp289-303。因此，在實施旅游政策的過程中，不要只是從理性人的角度出發(fā)，只關(guān)注旅游政策實施帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，還應(yīng)關(guān)注旅游政策實施帶來的社會效應(yīng)、文化效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)。

2制度主義分析

制度主義分析認(rèn)為，公共政策是由政治和公共機構(gòu)制定，其實施也會受到政治和公共機構(gòu)的影響。該方法旨在揭示影響旅游政策發(fā)展和執(zhí)行的組織權(quán)力、規(guī)則、投資獎勵和約束等正式的傳統(tǒng)組織環(huán)境要素，以及不同的社會組織慣例和程序?qū)β糜握叩挠绊憴C制Stevenson N，Airey D，Miller GTourism Policy Making：The Policymakers PerspectivesAnnals of Tourism Research，2008，35（3），pp732-750。在旅游政策實施過程中，政府、利益集團(tuán)、非政府組織和以及社區(qū)等都起著重要作用Elliott JTourism：politics and public sector managementPsychology Press，1997，pp69。Jenkins以澳大利亞新南威爾士州為研究案例，分析指出新南威爾士州重疊的司法管轄區(qū)、多重問責(zé)和制衡力量阻礙了旅游政策的有效執(zhí)行，其政府人員、政治任期、組織結(jié)構(gòu)變化和對全球化多樣解釋等對合作中政府利益具有顯著的影響，會影響到旅游政策的實施Jenkins J MTourism policy in rural New South Wales-policy and research prioritiesGeojournal，1993，29（3），pp281-290；Tyler和Dinan描述了英格蘭旅游利益集團(tuán)和政府之間的關(guān)系以及它們影響旅游政策實施的動力機制，結(jié)果表明在旅游政策網(wǎng)絡(luò)中，政府處于旅游發(fā)展戰(zhàn)略方針的中心，附屬著兩個專注于商業(yè)旅游和旅游資源政策細(xì)節(jié)的子網(wǎng)Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476；Zahra和Ryan則討論了新西蘭國家旅游組織（National Tourist Organizations， NTOs）的功能、結(jié)構(gòu)以及20年中影響NTOs和旅游業(yè)運作和變化的關(guān)鍵人物和政治過程，并認(rèn)為不考慮政治性質(zhì)下的旅游政策討論至多只能是一個不完整的分析Zahra A，Ryan CNational tourism organizations-Politics，functions and form：A New Zealand case studyAnatolia，2005，16（1），pp5-26；Murphy通過研究南非旅游政策的實施，發(fā)現(xiàn)南非用社區(qū)參與來解決當(dāng)?shù)鼐用窈椭醒霗?quán)力機構(gòu)的沖突，并呼吁旅游業(yè)要獲得可持續(xù)發(fā)展，相關(guān)政策實施需要協(xié)調(diào)社區(qū)成員，讓它們廣泛參與，并分享利益Murphy P ETourism：A community approachRoutledge，2013，pp109。

制度主義分析方法揭示了旅游政策實施過程中主要涉及到的行為主體，以及它們在此過程中的權(quán)力分配、互動和對旅游政策實施的作用機理。它對旅游政策理論發(fā)展的貢獻(xiàn)在于其質(zhì)疑那些存在于政策產(chǎn)生和執(zhí)行過程的理性、確定性和規(guī)范性思考。然而，制度主義分析方法更多關(guān)注制度對旅游政策實施的影響，并未充分解釋制度的形成和變化。因此，John將制度主義分析方法批評為“輕描淡寫政治和社會進(jìn)程”是不無道理的John PAnalyzing public policyContinuum，1998：139。

3利益相關(guān)者和網(wǎng)絡(luò)分析

利益相關(guān)者（stakeholder）理論于20世紀(jì)60年代發(fā)端于企業(yè)管理學(xué)，表示與企業(yè)密切關(guān)聯(lián)的所有人[美]斯坦福研究所（SRI，Stanford Researeh Institute）1963年受一出名叫“股東”（shareholder）的戲的啟示所給出的定義。。在旅游政策研究領(lǐng)域，則指那些與旅游政策制定和實施密切關(guān)聯(lián)的所有人。不同的利益相關(guān)者對旅游政策的影響以及被旅游政策實施影響的程度不同，且隨時間和空間動態(tài)變化。不同于過于理性而不適合實際情況的理性選擇模型分析方法，基于利益相關(guān)者的分析方法強調(diào)影響旅游政策的多個利益團(tuán)體、目標(biāo)設(shè)定的政治性質(zhì)和執(zhí)行；從這個方面看，旅游政策研究領(lǐng)域的利益相關(guān)者分析方法和制度主義分析方法頗有相似之處，即都關(guān)注旅游政策制定和實施過程中的多個利益方。例如，Anastasiadou基于利益相關(guān)者的視角，對歐盟旅游政策框架以及他們在旅游政策中的參與偏好進(jìn)行了研究，他在分析過程中，將受訪者分為歐洲議會會員、委員會公務(wù)員、利益集團(tuán)代表（歐洲旅行社協(xié)會、歐洲旅游行動組、歐洲旅游委員會和歐洲旅游企業(yè)家聯(lián)盟）Anastasiadou CStakeholder perspectives on the European Union tourism policy framework and their preferences on the type of involvementInternational Journal of Tourism Research，2008，10（3），pp221-235。在這個分析框架里，包含了制度主義分析中經(jīng)?？紤]的政府和非政府組織因素。然而，基于不同的研究案例和研究目的，利益相關(guān)者分析和制度主義分析在利益主體的篩選和研究結(jié)論上存在著差別。

從旅游政策實施過程中的行為主體分析視角出發(fā)，政策網(wǎng)絡(luò)分析方法與利益相關(guān)者分析方法有異曲同工之處。二者均認(rèn)為旅游政策是組織非正式格局的結(jié)果，需要通過檢驗非正式格局的移動和變化而將“復(fù)雜關(guān)系”的動力機制考慮進(jìn)來。政策網(wǎng)絡(luò)分析方法關(guān)注由網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部相互影響的人們組成的“政策共同體”，有助于“解釋政策領(lǐng)域的復(fù)雜性和多面性”Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476，而且在描述、分析以及解釋旅游政策動態(tài)變化時具有很好的作用。因此，Dredge聲稱過去十年環(huán)境復(fù)雜性日益增加，跨部門之間的合作關(guān)系得到重視，相應(yīng)的政策網(wǎng)絡(luò)分析方法的應(yīng)用增多Dredge D Policy networks and the local organisation of tourismTourism Management，2006，27（2），pp269-280。然而，政策網(wǎng)絡(luò)分析方法存在的不足在于，其與利益、觀念和制度等決定網(wǎng)絡(luò)功能的因素結(jié)合不夠密切。因此，未來應(yīng)該要嘗試將各種社會網(wǎng)絡(luò)納入到其社會背景中進(jìn)行分析；并且，還應(yīng)聽取政策實施時影響到群體的觀點、行動和社會背景之間建立聯(lián)系，以幫助他們理解旅游政策。

4其他或綜合視角

此外，也有不少國外學(xué)者從其他視角出發(fā)，分析了旅游政策的實施機制。比如，Brent Ritehie描述了加拿大亞伯達(dá)省旅游行業(yè)協(xié)會將名義群體法（NGT）應(yīng)用于初始旅游規(guī)劃管理中的實踐，以此來確定最主要的議題和問題Brent Ritchie J RThe nominal group technique：an approach to consensus policy formulation in tourismTourism Management，1985，6（2），pp82-94；Ritchie討論了在旅游規(guī)劃中獲取當(dāng)?shù)鼐用褚庖姷臄?shù)據(jù)調(diào)查方法及其在加拿大亞伯達(dá)省的實踐，并強調(diào)這對于形成具有操作性和一致性的旅游政策以及確定當(dāng)?shù)鼐用駜?nèi)部自身的差異，都能起到重要作用Ritchie J RConsensus policy formulation in tourism：Measuring resident views via survey researchTourism management，1988，9（3），pp199-212；Alavi和Yasin以中東地區(qū)的旅游政策為研究對象，為旅游政策制定和實施者提供了一種具有一定普適性系統(tǒng)研究方法，以便相對容易地應(yīng)用于其它國家和地區(qū)Alavi J，Yasin M MA systematic approach to tourism policyJournal of Business Research，2000，48（2），pp147-156；Shafer和Choi以美國賓夕法尼亞州為例，對自然旅游項目的決策者進(jìn)行了郵件調(diào)查，形成了22個主要的政策提議，并為該州未來良好的自然旅游環(huán)境的建立提供了選擇的基礎(chǔ)Shafer E L，Choi YForging nature-based tourism policy issues：A case study in PennsylvaniaTourism Management，2006，27（4），pp615-628。

然而，單一的分析方法無法解釋變化，只能對政治行為提供部分說明，解釋性較弱；而將這些單一的研究方法整合起來，就能解釋旅游政策制定和實施的復(fù)雜性、動力機制和變化。因此，應(yīng)綜合使用多種分析方法來理解旅游政策的制定和實施。Dredge和Jenkins借鑒交換和資源依賴?yán)碚摗⑸鐣徒?jīng)濟(jì)理論以及制度理論來探討政府不同層面之間的關(guān)系Dredge D，Jenkins JDestination place identity and regional tourism policyTourism Geographies，2003，5（4），pp383-407；Tyler和Dinan借鑒網(wǎng)絡(luò)理論、制度理論、政治理論和混沌理論，揭示了旅游政策領(lǐng)域的復(fù)雜性Tyler D，Dinan CTrade and associated groups in the English tourism policy arenaInternational Journal of Tourism Research，2001，3（6），pp459-476；Bramwell和Meyer則建議采用關(guān)系方法制定旅游政策，將旅游業(yè)發(fā)展有關(guān)的權(quán)力、背景及相關(guān)爭論納入考慮范疇。其發(fā)展出整體的分析方法，提供了一種新的旅游政策研究方法Bramwell B，Meyer DPower and tourism policy relations in transitionAnnals of Tourism Research，2007，34（3），pp766-788。

旅游政策實施機制的各種分析視角，既有區(qū)別也有聯(lián)系，甚至有交叉之處，原因在于學(xué)者們的邏輯起點，均是基于對制定旅游政策影響因素的考慮。然而，雖然學(xué)者們有著共同的邏輯起點，但因?qū)χ贫糜握叩挠绊懸蛩氐膫?cè)重點不同，所以也就形成了多種旅游政策實施機制的分析視角。

五旅游政策績效：失靈和評估

制定和實施旅游政策是旅游政策理念和計劃實踐的過程。然而，旅游政策涉及因素復(fù)雜，其科學(xué)制定、成功實施，會面臨各種困難。所有經(jīng)過精心設(shè)計、深思熟慮的旅游政策，相比于實踐，始終是簡單且理想的，以致于真正得到良好執(zhí)行，并實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的旅游政策極少。旅游政策在現(xiàn)實中的實施步步維艱，有時會陷入某些困境，出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，這與不切合實際的旅游業(yè)財政補貼、旅游目的地不連貫的制度、實施過程中各利益主體基于各自的利益相互妥協(xié)Krutwaysho O，Bramwell BTourism policy implementation and societyAnnals of Tourism Research，2010，37（3），pp670-691，以及和溝通、合作、參與和政治安排相關(guān)的不切合實際的預(yù)測息息相關(guān)Hall C MRethinking collaboration and partnership：A public policy perspectiveJournal of sustainable tourism，1999，7（3-4），pp274-289；Yasarata M，Altinay L，Burns P，et alPolitics and sustainable tourism development-Can they co-exist？Voices from North CyprusTourism Management，2010，31（3），pp345-356。因此，如何認(rèn)識旅游政策失靈，以及如何對旅游政策的實施績效進(jìn)行評估，顯得尤為重要。

1旅游政策失靈

旅游政策失靈，指的是旅游政策的執(zhí)行過程或結(jié)果偏離了其制定者的預(yù)定目標(biāo)，并給政策對象造成了始料不及的負(fù)面影響。換言之，旅游政策失靈問題就是旅游政策的有效性或績效問題。所謂旅游政策績效，又稱為旅游政策效應(yīng)，即旅游政策執(zhí)行所取得的成效。旅游政策失靈表現(xiàn)最為突出的領(lǐng)域是可持續(xù)旅游發(fā)展領(lǐng)域。由于內(nèi)外部因素的綜合影響，旅游政策失靈甚至無效現(xiàn)象較多。這是因為在可持續(xù)旅游領(lǐng)域，大多存在著目標(biāo)定位不清晰、優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃不科學(xué)、相關(guān)利益相關(guān)者介入不足、中央和地方傳導(dǎo)機制不完善或利益博弈過程中信息不對稱、政府部門之間溝通不善等缺陷，主要表現(xiàn)為旅游目的地容量超載、文化異化、自然和生態(tài)環(huán)境遭到破壞、游客和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的對立和沖突、環(huán)境污染加劇等 Farsari Y，Butler R，Prastacos PSustainable tourism policy for Mediterranean destinations：issues and interrelationshipsInternational Journal of Tourism Policy，2007，1（1），pp58-78，最終導(dǎo)致旅游發(fā)展不可持續(xù)，與可持續(xù)發(fā)展理念和目標(biāo)相悖。因此，在可持續(xù)旅游成為發(fā)展趨勢的今天，各國政府應(yīng)該重點關(guān)注可持續(xù)旅游政策的失靈現(xiàn)象。

2旅游政策績效評估的方法

旅游政策是在動態(tài)的環(huán)境中形成和實施的，并伴隨著決策、行動、互動、反應(yīng)和反饋的復(fù)雜模式。從各種影響因素來看，克服旅游政策執(zhí)行困難，不僅需要行政協(xié)調(diào)和政策協(xié)調(diào)、有效的法律支持及權(quán)力Marzano G，Scott NPower in destination brandingAnnals of Tourism Research，2009，36（2），pp247-267，也需要多角度、多視角、科學(xué)地考慮政策制定和實施影響因素Edgell DUS government policy on international tourismTourism Management，1984，5（1），pp67-70；Smyth RPublic policy for tourism in Northern IrelandTourism Management，1986，7（2），pp120-126，更需要科學(xué)評估旅游政策的績效，正確反饋旅游政策的績效水平，為旅游政策的進(jìn)一步修正、改進(jìn)和完善提供依據(jù)。因此，對旅游政策績效進(jìn)行評估，越來越受到國外學(xué)者的重視，成為旅游政策研究領(lǐng)域新興的前沿主題。然而，旅游政策績效評估的研究，其研究框架、內(nèi)容和方法都不成熟。既有研究成果多以旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來判定旅游政策的績效狀況，認(rèn)為二者之間存在著必然的因果聯(lián)系，比如，Odularu采用經(jīng)濟(jì)分析方法來研究非洲的旅游政策績效，并認(rèn)為非洲良好的經(jīng)濟(jì)狀況得益于其所實施的旅游政策，這種旅游政策強調(diào)自由且增強的經(jīng)濟(jì)開放度Odularu G ODoes tourism contribute to economic performance in West Africa？Anatolia，2008，19（2），pp340-345。然而，Chamber和Airey認(rèn)為旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r受很多因素的影響，要找出旅游政策和旅游業(yè)發(fā)展?fàn)顩r之間精確的因果關(guān)系是存在難度的，找出旅游政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r之間精確的因果關(guān)系更難Chambers D，Airey DTourism policy in Jamaica：A tale of two governmentsCurrent issues in Tourism，2001，4（2-4），pp94-120。因此，需要另辟蹊徑以獲取準(zhǔn)確的旅游政策績效。

在旅游政策績效的評估方法，在研究中取得較大成就的學(xué)者主要有：Michael REvans & Kye-Sung Chon，Chui-Hua Liu，Gwo-Hshiung Tzeng & Ming-Huei，詳見表1。Evans和Chon研究了重要性分析法（IPA）在旅游政策制定和績效評估中的有效性，指出重要性分析法適合于對旅游政策的長期績效進(jìn)行評價Evans M R，Chon K SFormulating and Evaluating Tou Rism Policy Using Importance-Performance AnalysisJournal of Hospitality & Tourism Research，1989，13（3），pp203-213；Liu、Tzeng和Lee為了提高旅游政策的實施效果，并對其有效評價，開創(chuàng)性的運用混合指標(biāo)模型（hybrid MCDM models）對旅游政策的績效進(jìn)行了評價Liu C H，Tzeng G H，Lee M HImproving tourism policy implementation-the use of hybrid MCDM modelsTourism Management，2012，33（2），pp413-426。該模型在確定與旅游政策相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)先順序和網(wǎng)絡(luò)影響力上非常有效，有助于提升旅游政策實施效果。Meng，Siriwardana和Pham為了評估新加坡旅游政策的動態(tài)績效，采用一般均衡模型（CGE），并結(jié)合新加坡的投入產(chǎn)出表及旅游業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)，分析指出對旅游產(chǎn)業(yè)的補貼政策效果最差Meng X，Siriwardana M，Pham TA CGE assessment of Singapores tourism policiesTourism Management，2013，34 （Complete），pp25-36。該方法比較適合應(yīng)用于一國或者地區(qū)不同旅游政策實施績效的比較。

因此，根據(jù)不同研究對象，全面、科學(xué)地設(shè)計出一套旅游政策績效評估標(biāo)準(zhǔn)，是規(guī)避旅游政策失靈的關(guān)鍵。然而，運用模型來對旅游政策績效進(jìn)行評估的分析方法較少，未來有待突破。

六總結(jié)和探討

圍繞旅游政策概念、制定和實施及相關(guān)的各種內(nèi)容，既有的旅游政策研究成果已經(jīng)做了大量詳實的探索和研究，并形成了某些較為統(tǒng)一的分析范式和框架，為后續(xù)研究提供了堅實的基礎(chǔ)。但是，細(xì)究旅游政策研究的主要領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)，既有的旅游政策研究仍存在著以下幾點不足。

1定性研究較多，定量研究不足

旅游政策研究的核心應(yīng)該是要能對制定的旅游政策實施效果進(jìn)行有效的評價；然而，受旅游政策量化方法的限制，既有的研究大多為定性研究，大多數(shù)文獻(xiàn)都是從定性角度來分析旅游政策的作用和某個地區(qū)旅游政策的選擇；而對旅游政策效用、績效或者效果評估研究嚴(yán)重不足，定量研究不足，且內(nèi)容薄弱、方法欠缺、框架不清晰。這不利于旅游政策的制定，也不利于引導(dǎo)如何規(guī)避旅游政策失靈和提升旅游政策績效。

2實證研究較多，理論研究不足

目前，旅游政策的研究欠缺一個相對統(tǒng)一、全面且深入的分析框架，關(guān)于旅游政策研究的基礎(chǔ)理論研究不足。國外學(xué)者關(guān)于旅游政策的概念界定尚還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，大部分學(xué)者從不同的概念出發(fā)，在其他方面，諸如旅游政策的影響因素、實施效果及績效評價等，采取了不同的研究方法。事實上，我們可以看到，國外旅游政策的文獻(xiàn)，大部分都以實證研究為主。正是因為關(guān)于旅游政策的理論研究不足，系統(tǒng)性不強，才導(dǎo)致實證研究較多。雖然，關(guān)于旅游政策制定和實施分析視角相對成形，但各種分析視角的區(qū)別和聯(lián)系在既有研究中沒有廓清，也還沒有形成統(tǒng)一的分析框架。

3靜態(tài)研究較多，比較研究不足

縱觀國外既有的研究成果，旅游政策研究多是針對一個國家或者地區(qū)的個案研究，綜合性、比較性的研究缺乏。通過比較研究，也就能解釋兩國為何在旅游政策上的選擇不同，同時更能為不同制度的國家在選擇旅游政策時提供參考，從而提高旅游政策研究的現(xiàn)實意義。但既有文獻(xiàn)多為靜態(tài)研究，多是分析一國政治制度對旅游政策的影響、旅游政策產(chǎn)生的效應(yīng)等方面，缺乏普適性和參考價值。

綜合前文對國外旅游政策研究的回顧與梳理，并結(jié)合其研究的不足，本文認(rèn)為未來的旅游政策研究應(yīng)該關(guān)注以下幾個方面：

1加強對旅游政策實施后的績效評估研究

既有旅游政策存在的不足之處在于旅游政策績效評估研究不足。因此，為了彌補研究的不足，加強對旅游政策實施后的績效評估研究，無疑是未來的發(fā)展趨勢。借鑒既有理論發(fā)現(xiàn)和其他學(xué)科知識，依據(jù)實際情況和研究對象，構(gòu)建一套科學(xué)全面的旅游政策績效評估標(biāo)準(zhǔn)體系，通過選擇合適的測量方法實現(xiàn)旅游政策績效的準(zhǔn)確量化。

2強化基礎(chǔ)理論研究，構(gòu)建統(tǒng)一的分析框架

借鑒既有理論的新研究方法，或者融合既有分析視角，強化旅游政策研究的基礎(chǔ)理論研究，構(gòu)建統(tǒng)一的分析框架。這樣就能厘清旅游政策的各種影響因素，并探索出各種影響因素之間的關(guān)聯(lián)互動機制，為世界上其他地區(qū)旅游政策制定和實施提供更可靠的科學(xué)依據(jù)，提高旅游政策研究的現(xiàn)實意義。

3更加側(cè)重比較研究

旅游政策研究的初衷，是要能為不同國家、不同地區(qū)發(fā)展旅游業(yè)提供智力支撐。但不同國家因其制度環(huán)境、初始稟賦和文化傳統(tǒng)等差異，旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會遵循不同的發(fā)展路徑和處于不同的發(fā)展階段。因此，需要加強不同制度環(huán)境的國家和地區(qū)的比較研究，以便為處于不同旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段的國家和地區(qū)制定旅游政策提供經(jīng)驗借鑒。

A Theoretical Review of Foreign Tourism Policy

SUN Pan-pan，XU Jin-hai，XIA Jie-chang

Abstract：Since the mid-1970s，tourism policy has gradually become an important topic in the field of tourism researchBased on a common logic starting point-the complex properties of the tourism policy，four perspectives of rational choice model，system analysis，stakeholder analysis and network analysis have formed in foreign tourism policy researchHowever，there is still a gap between theoretical research and the realityInsufficient and disfunctional tourism policy performance become a universal phenomenon in real lifeTherefore，the paper argues that the main trends of future research are integrating and improving existing analysis perspective，breaking through the existing research methods and means，further clarifying the various factors and their interaction mechanism behind the complex tourism policy，strengthening the research on the basic theory of the tourism policy，and increasing the national or regional tourism policies of different countries and regions

Key words：tourism policy；policy making；policy implementation；policy evaluation；policy failure

【責(zé)任編輯吳應(yīng)望】