陳光普

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，在農(nóng)用地整理復(fù)墾潛力幾近枯竭的情況下，啟動(dòng)農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化工作已是形勢所迫、大勢所趨。作為上海遠(yuǎn)郊的金山區(qū)，同樣面臨這個(gè)問題。

本文以上海金山區(qū)的農(nóng)村為樣本，分析農(nóng)村集體建設(shè)用地的減量化對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的影響以及這種經(jīng)濟(jì)影響反過來給減量化工作帶來的困難，在此基礎(chǔ)上提出一些有針對(duì)性的政策建議。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村集體工業(yè)用地企業(yè)通過租金、稅收返還等形式對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)有一定的支撐。金山區(qū)124個(gè)村農(nóng)村集體工業(yè)用地企業(yè)每年繳納土地租金平均為744萬元，返還村級(jí)稅收平均為169萬元。

為更直觀的對(duì)集體工業(yè)用地整理的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析，我們從政府、村集體兩個(gè)層面分別進(jìn)行預(yù)估。通過計(jì)算得到，政府層面從集體工業(yè)用地整理中可獲得57.5萬/畝的收益。其中，成本未包含一些不可預(yù)見費(fèi)用，如職工再就業(yè)、職工安置等方面的潛在成本；同時(shí)，也不排除土地出讓價(jià)格會(huì)有一定幅度的增長，因此實(shí)際收益有可能會(huì)浮動(dòng)。但是從村集體層面來看，如果沒有其他的政策性補(bǔ)貼，直接經(jīng)濟(jì)收益將為負(fù)的（詳見表1）。

二、減量化帶來的負(fù)面影響對(duì)減量化工作造成的困難

（一）企業(yè)減量將導(dǎo)致村級(jí)經(jīng)濟(jì)可支配收入顯著減少

如果大規(guī)模開展農(nóng)村集體工業(yè)用地的減量化工作，對(duì)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織將會(huì)帶來土地租金、稅收返還兩部分的收入減少。對(duì)于金山區(qū)不同鎮(zhèn)、不同村的經(jīng)濟(jì)收入情況差別較大，對(duì)金山衛(wèi)鎮(zhèn)的9個(gè)村來說，土地租金占村級(jí)可支配收入達(dá)30%以上的村為7個(gè)，而楓涇鎮(zhèn)僅有1個(gè)，鎮(zhèn)、村差異較大。但整體來看，兩個(gè)鎮(zhèn)目前的村級(jí)總收益每年均在1000萬元左右，這塊經(jīng)濟(jì)收入的減少勢必會(huì)對(duì)村集體組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)帶來較大的影響。如果在減量化工作推進(jìn)過程中不能有效解決這個(gè)問題，將會(huì)帶來最直接的阻力。

（二）村集體企業(yè)改制導(dǎo)致村集體組織在拆遷中無話語權(quán)

根據(jù)對(duì)金山區(qū)村集體土地上的企業(yè)進(jìn)行了企業(yè)性質(zhì)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，基本上屬于私營企業(yè)。村集體與企業(yè)只存在土地租賃關(guān)系，對(duì)土地上的建筑物及企業(yè)基本無所有權(quán)。該情況會(huì)對(duì)后續(xù)企業(yè)動(dòng)拆遷帶來兩大阻礙。一是針對(duì)這些集體企業(yè)的拆遷，村集體基本上得不到任何經(jīng)濟(jì)賠償。因?yàn)闇p量化之后的土地性質(zhì)仍為集體農(nóng)用地，因此不涉及到征地，也就不需要支付征地補(bǔ)償款，只需要進(jìn)行企業(yè)賠償。二是因?yàn)榇寮w對(duì)企業(yè)無所有權(quán)，將對(duì)大規(guī)模拆遷進(jìn)度帶來較大影響，只能采取協(xié)議拆遷，存在較多的不可預(yù)計(jì)因素。

（三）土地租賃合同情況復(fù)雜加大拆遷難度

目前村集體建設(shè)用地上的企業(yè)大部分是通過土地租賃，即與所在地村委會(huì)簽訂土地租賃合同進(jìn)行土地使用，還有一小部分是通過建筑租賃的形式來使用。

我們通過具體調(diào)研其中一個(gè)村，對(duì)土地租賃情況進(jìn)行了深入詳盡的了解（詳見表2）。該村簽訂有土地及建筑租賃合同的企業(yè)共為50家，其中簽訂土地租賃合同的為30家，土地面積約為60畝。簽訂建筑租賃合同的為20家，土地面積約為5畝。土地租賃年限跨度較大，從3～11年都有，到期年限為2013～2017年。

如果要按照金山區(qū)既定時(shí)序安排來進(jìn)行減量化工作，勢必會(huì)造成大量的村集體土地租賃違約活動(dòng)。如果要解除租賃活動(dòng)，必須要協(xié)商相關(guān)違約賠償，勢必會(huì)進(jìn)一步提高減量化成本，還有可能會(huì)引發(fā)一些經(jīng)濟(jì)糾紛。因此，在減量化工作啟動(dòng)時(shí)，應(yīng)充分做好土地及廠房租賃的相關(guān)情況摸底，合理安排時(shí)序，盡可能降低經(jīng)濟(jì)成本及法律風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對(duì)村民帶來一定的就業(yè)壓力

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)的企業(yè)吸納了一定比例的本地村民就業(yè)人口。以楓涇鎮(zhèn)和金山衛(wèi)鎮(zhèn)為例，村集體企業(yè)吸收就業(yè)人口分別為4932人和6987人，占被調(diào)查村總?cè)丝诘谋戎胤謩e為10%和23%。通過對(duì)部分企業(yè)的實(shí)地走訪，我們了解到，部分村集體企業(yè)用工以本地居民為主，且用工相對(duì)比較規(guī)范。如果大規(guī)模的開展集體工業(yè)減量工作，必須在職工再就業(yè)、下崗職工保障等方面制定較為完善的政策。

三、協(xié)同推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化工作與村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）明確目標(biāo)，分期實(shí)施推進(jìn)

農(nóng)村集體建設(shè)用地減量化工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，更是一項(xiàng)創(chuàng)新性工作，因此可根據(jù)上海市規(guī)劃國土資源局工作要求及金山區(qū)實(shí)際情況，建議在區(qū)級(jí)土地整治規(guī)劃基礎(chǔ)上，啟動(dòng)編制郊野單元規(guī)劃，分區(qū)域分步驟逐步推進(jìn)。

1. 關(guān)于實(shí)施區(qū)域

因郊野單元規(guī)劃要求按鎮(zhèn)編制，建議率先啟動(dòng)金山衛(wèi)、亭林、廊下和楓涇等鎮(zhèn)的減量化工作。主要考慮金山衛(wèi)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展以化工類為主，結(jié)合區(qū)環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，可通過推行減量化政策，達(dá)到政策疊加效應(yīng)；亭林鎮(zhèn)綜合亭林大居、金山鐵路站點(diǎn)建設(shè)等因素，對(duì)全鎮(zhèn)布局有較大影響，結(jié)合已啟動(dòng)的鎮(zhèn)域總體規(guī)劃修編，可與郊野單元規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，提高規(guī)劃編制效率；廊下鎮(zhèn)、楓涇鎮(zhèn)則分別是2011年及2012年上海市級(jí)土地整治項(xiàng)目所在鎮(zhèn)，有較好的工作基礎(chǔ)，在原有的綜合整治方案基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)展、深化后，可順利銜接。其余鎮(zhèn)按時(shí)序逐步推進(jìn)。

2. 關(guān)于實(shí)施項(xiàng)目

考慮到實(shí)際操作的需要，應(yīng)在全面梳理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作，分類按時(shí)序推進(jìn)。建議近期減量化以操作較為成熟的宅基地歸并為主，同時(shí)選取幾個(gè)試點(diǎn)村同步開展工業(yè)用地減量。針對(duì)工業(yè)用地減量也應(yīng)考慮企業(yè)綜合效益、產(chǎn)業(yè)類別、土地租賃關(guān)系等，對(duì)企業(yè)情況建立綜合檔案，即企業(yè)目錄庫，在此基礎(chǔ)上分類梳理，按照時(shí)序，逐步推進(jìn)。

（二）形成合力，完善配套政策

減量化工作是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)性工程，因此需要相關(guān)部門統(tǒng)一思想、通力合作。減量化工作需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括發(fā)改委、經(jīng)委、農(nóng)委、水務(wù)局、建交委、環(huán)保局等各部門共同開展推進(jìn)，減量之時(shí)需各部門支持，減量之后更需要整合各領(lǐng)域資源。建議區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)減量化工作推進(jìn)；各條線分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立工作小組，分別開展產(chǎn)業(yè)、資金、社會(huì)保障、建設(shè)等方面的政策制定，對(duì)各專業(yè)部門的政策、資金統(tǒng)籌聚合，為減量化工作的順利開展提供保障。

1. 確保減量化工作資金平衡

減量化工作開展前提需要啟動(dòng)資金，后續(xù)實(shí)施也需要大量的資金投入，因目前上海市級(jí)政策尚未明確，資金基本上是需要地方政府即區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)進(jìn)行籌措。因金山區(qū)目前土地出讓價(jià)格偏低，規(guī)模偏小，且工業(yè)用地占比最大，建設(shè)用地減量化成本與土地出讓收益之間的巨大差距，因此資金壓力較大，鎮(zhèn)域甚至區(qū)域范圍內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)資金平衡。

對(duì)于資金保障，建議：第一，對(duì)涉及建設(shè)、農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)等條線的專項(xiàng)資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合；第一，可以嘗試市場合作，按照郊野單元中的建新地塊出讓政策，依托金山區(qū)在生態(tài)旅游休閑用地、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)用地方面的潛在優(yōu)勢，積極尋求有意向、有實(shí)力的大型企業(yè)參與合作減量化工作；第三，鑒于金山區(qū)級(jí)差地租不明顯，應(yīng)拓展增減掛鉤建新地區(qū)范圍，不局限于本區(qū)、本鎮(zhèn)范圍，條件成熟時(shí)也可借力于區(qū)外地塊。第四，為有效解決減量化工作推進(jìn)的成本平衡，由規(guī)土、財(cái)政等部門牽頭加快制定占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償使用機(jī)制。

2. 確保村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)收益不受損

從本次調(diào)研的鎮(zhèn)來看，涉及減量化工作的村域從集體建設(shè)用地方面經(jīng)濟(jì)收益總額均在1000萬左右，集體工業(yè)用地減量化將對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織造成較為明顯的影響，因此必須確保集體經(jīng)濟(jì)組織收益不受影響。

首先，建議由金山區(qū)發(fā)改委、財(cái)政部門牽頭，建立區(qū)級(jí)層面的減量化工作基金，基金來源可從六類用地出讓金收益、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目稅收收益提取固定比例。通過該項(xiàng)基金對(duì)相應(yīng)的村集體每年統(tǒng)一提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。

其次，通過郊野單元規(guī)劃及實(shí)施規(guī)劃的編制，針對(duì)不同村集體組織，量身訂做造血機(jī)制方案，壯大村集體組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一方面可以依托郊野單元規(guī)劃編制政策，將增減掛鉤建新地塊，采取一定措施低成本出讓給集體經(jīng)濟(jì)組織，以保障長遠(yuǎn)受益。另一方面，可以結(jié)合市委、市府大力推進(jìn)農(nóng)村綜合幫扶工作，對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村進(jìn)行政策疊加。目前金山區(qū)已擬定的綜合幫扶目標(biāo)，是要讓83個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村五年內(nèi)新增固定資產(chǎn)投入1000萬元，正好可以與減量化工作進(jìn)行有效銜接。

3. 確保本地村民收入水平不受影響

針對(duì)集體工業(yè)用地減量將對(duì)本地村民就業(yè)帶來的影響，一方面通過加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益來增加農(nóng)民收入，另一方面應(yīng)由人力資源保障部門提前參與，針對(duì)職工再就業(yè)及失業(yè)等問題提出解決預(yù)案，最大程度減少集體工業(yè)用地減量對(duì)村民就業(yè)帶來的影響。

4. 確保企業(yè)拆遷時(shí)序的合理性和工作的規(guī)范性

對(duì)需搬遷企業(yè)，目前應(yīng)盡早啟動(dòng)基本情況摸底工作，對(duì)規(guī)模、產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、效益、就業(yè)、環(huán)保、改制、土地租賃等方面情況全面梳理，建立企業(yè)目錄庫。在此基礎(chǔ)上，由產(chǎn)業(yè)主管部門牽頭制定綜合效益評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。通過該辦法明確優(yōu)質(zhì)企業(yè)、淘汰企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，便于分類、分步驟實(shí)施。同時(shí)對(duì)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，進(jìn)一步制定扶持轉(zhuǎn)移搬遷方案。對(duì)淘汰企業(yè)，與金山區(qū)正在開展的推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作等銜接。

涉及集體工業(yè)用地上的企業(yè)動(dòng)拆遷尚無成熟的經(jīng)驗(yàn)可以參照，具有一定的不可預(yù)見性及風(fēng)險(xiǎn)性。應(yīng)及早針對(duì)土地租賃合同、拆遷標(biāo)準(zhǔn)等研究制定政策，提前做好預(yù)案。集體工業(yè)用地的減量化為非征地拆遷行為，為確保后續(xù)實(shí)施推進(jìn)的規(guī)范性，應(yīng)針對(duì)建筑物補(bǔ)償?shù)妊芯拷y(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)際工作開展時(shí)，區(qū)、鎮(zhèn)層面應(yīng)形成強(qiáng)有力的組織架構(gòu)，以確保減量化工作的順利推進(jìn)。

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（作者單位：中共上海市金山區(qū)委黨校）