田長(zhǎng)劍

公安機(jī)關(guān)特別是派出所經(jīng)常面對(duì)各種各樣的矛盾糾紛，也經(jīng)常運(yùn)用到調(diào)解。由于多數(shù)民警不是法律專業(yè)出身，不太了解民事法律的基本精神，導(dǎo)致很多人孤立、機(jī)械地看待某些法條和個(gè)別規(guī)定，認(rèn)識(shí)的誤區(qū)經(jīng)常暴露于工作、學(xué)習(xí)中?；馑说拿芗m紛，必先厘清自己的認(rèn)識(shí)脈絡(luò)，可公安業(yè)務(wù)的文獻(xiàn)資料很少論及糾紛與公安調(diào)解問(wèn)題。為此，筆者進(jìn)行了深入的探析。

一、 哪些糾紛公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解

糾紛分為治安糾紛、民事糾紛。治安糾紛是指《治安管理處罰法》第九條所規(guī)定的因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，是一種輕微的治安案件;民事糾紛是指平等主體之間發(fā)生的，以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的各種爭(zhēng)議，包括民間糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛。

從法律上講，治安糾紛屬于公安機(jī)關(guān)管轄，“處罰法”對(duì)其處理方式有明確的規(guī)定;民事糾紛則屬于人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解、仲裁委員會(huì)仲裁、人民法院民事審判的范疇。民事糾紛是一種權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，當(dāng)事人對(duì)其權(quán)利具有處分權(quán)。因此，糾紛可以通過(guò)雙方協(xié)商、退讓、妥協(xié)達(dá)成一致而化解。不斷涌現(xiàn)的矛盾糾紛，呼喚更多專業(yè)人員、熱心人士介入糾紛、主持調(diào)解，以修復(fù)破壞了的秩序。主持調(diào)解如月老作媒，有心皆可為，無(wú)須法律授權(quán)。《人民警察法》第二十一條第一款規(guī)定，“對(duì)公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助?？梢?jiàn)，公安機(jī)關(guān)也可以且有必要參與民事糾紛調(diào)解。

公安部曾發(fā)出一個(gè)《關(guān)于嚴(yán)禁越權(quán)干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛的通知》，據(jù)此，有的同志認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)只能調(diào)解民間糾紛，不能調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛。筆者認(rèn)為，這種理解過(guò)于機(jī)械。這個(gè)通知是針對(duì)公安機(jī)關(guān)替人討債，把經(jīng)濟(jì)糾紛作為經(jīng)濟(jì)犯罪案件來(lái)對(duì)待，對(duì)糾紛一方當(dāng)事人采取偵查、關(guān)押措施而言的，并非禁止調(diào)解經(jīng)濟(jì)糾紛。能化解的經(jīng)濟(jì)糾紛不準(zhǔn)民警調(diào)解，難道坐視矛盾糾紛升級(jí)嗎？需要說(shuō)明的是，公安機(jī)關(guān)只能用調(diào)解的方式化解民事糾紛，不能采取其他方式。否則，就有越權(quán)之嫌。這也意味著我們并非能解決和必須解決每起民事糾紛。

二、公安機(jī)關(guān)介入民事糾紛的深度

《人民警察法》只將民警介入民事糾紛限定在“給予幫助”的層面上，深度介入會(huì)造成“種別人的地，荒自己的田”。因此，把握好介入深度尤為重要。現(xiàn)在，110已深入人心，無(wú)論遇到什么事，群眾都習(xí)慣撥打這個(gè)電話。鑒于這種現(xiàn)狀已經(jīng)形成，一般情況下，我們不妨以處警的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解作為介入民事糾紛的深度。既然到了現(xiàn)場(chǎng)，就做做工作;現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解不下來(lái)的，該放手就放手，告知雙方當(dāng)事人找相關(guān)部門(mén)解決。有些群眾認(rèn)為打了110，民警就該負(fù)責(zé)到底，民警離開(kāi)就投訴。筆者認(rèn)為，只要民警進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解、告知了處理途徑，就體現(xiàn)了《人民警察法》所述的“幫助”，就不能再歸責(zé)于民警。

在介入深度上，不同的人有著不同的主張。由于公安機(jī)關(guān)制作的筆錄是刑事訴訟的重要證據(jù)載體，因此，很多人覺(jué)得為當(dāng)事人制作筆錄收集固定民事訴訟證據(jù)才能體現(xiàn)“真正的幫助”。對(duì)此，筆者認(rèn)為沒(méi)有必要。民事案件與刑事案件、行政案件不一樣，不由國(guó)家負(fù)舉證責(zé)任，基本的舉證規(guī)則是“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，公權(quán)的不當(dāng)介入會(huì)給訴訟一方質(zhì)疑審判的公正性提供口實(shí)。民事案件由法院直接受理，《民事訴訟法》、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》要求當(dāng)事人、證人出庭接受質(zhì)詢，法庭會(huì)根據(jù)當(dāng)事人的陳述制作庭審筆錄。證人確有困難（年邁、特殊崗位、交通不便、自然災(zāi)害等）不能出庭，經(jīng)法庭允許，才能以書(shū)面及其他方式提供證言。民警幫當(dāng)事人、證人制作的筆錄在民事訴訟中根本派不上用場(chǎng)。

三、“調(diào)解”與“調(diào)解處理”

因民事糾紛與治安糾紛的不同，對(duì)應(yīng)的公安調(diào)解也有“調(diào)解”與“調(diào)解處理”兩種方式。

調(diào)解是雙方當(dāng)事人在中間人的主持下依靠意思自治協(xié)商解決糾紛的方式。調(diào)解的實(shí)質(zhì)是尋求雙方愿望的平衡點(diǎn)，撮合雙方達(dá)成一份協(xié)議。調(diào)解必須自愿，協(xié)議必須體現(xiàn)雙方意愿。民警調(diào)解民事糾紛雖然是職務(wù)行為，這種調(diào)解也被稱為行政調(diào)解，但民警在調(diào)解中并沒(méi)有行使行政權(quán)力，《人民警察法》也將民警介入糾紛界定為“幫助”?？梢?jiàn)，這種調(diào)解仍然是私法范疇的問(wèn)題。也正因?yàn)槿绱?，法律沒(méi)有將行政調(diào)解納入行政復(fù)議和行政訴訟的范疇。除即時(shí)履行的以外，民事糾紛經(jīng)民警調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，一般應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)解協(xié)議書(shū)》?！墩{(diào)解協(xié)議書(shū)》經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字即具有法律效力，無(wú)須加蓋調(diào)解機(jī)關(guān)印章。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人雙方權(quán)利義務(wù)達(dá)成一致的意思表示。因而，它的性質(zhì)是合同。一方不履行協(xié)議，不導(dǎo)致協(xié)議無(wú)效，另一方可依此提起違約之訴。

調(diào)解處理是治安糾紛的民事?tīng)?zhēng)議調(diào)解達(dá)成協(xié)議的前提下，對(duì)輕微違反治安管理行為的不予處罰。由于調(diào)解處理中行政權(quán)的處分直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)，因而它是公法范疇的問(wèn)題。公安機(jī)關(guān)調(diào)解處理治安糾紛時(shí)，應(yīng)依據(jù)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議制作《調(diào)解書(shū)》，加蓋調(diào)解機(jī)關(guān)印章。《調(diào)解書(shū)》經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收即具有法律效力。當(dāng)事人不履行達(dá)成的協(xié)議，《調(diào)解書(shū)》失效，當(dāng)事人只能就民事?tīng)?zhēng)議向人民法院提起侵權(quán)之訴。協(xié)議能即時(shí)履行的，公安機(jī)關(guān)可以不制作《調(diào)解書(shū)》，但應(yīng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人、調(diào)解主持人在筆錄上簽字或蓋章，即具有法律效力。

“調(diào)解處理”一詞早就存在于《治安管理處罰條例》中，但并沒(méi)有引起足夠的重視。區(qū)分“調(diào)解”與“調(diào)解處理”及二者對(duì)應(yīng)的《調(diào)解協(xié)議書(shū)》與《調(diào)解書(shū)》意義重大。有些同志依《治安管理處罰法》（“經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰。經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對(duì)違反治安管理行為人給予處罰，并告知當(dāng)事人可以就民事?tīng)?zhēng)議依法向人民法院提起民事訴訟）認(rèn)為“調(diào)解與處罰不能并行”，對(duì)治安案件的違法行為人作出處罰就不能對(duì)附帶民事?tīng)?zhēng)議進(jìn)行調(diào)解;只要是公安機(jī)關(guān)主持調(diào)解達(dá)成的協(xié)議就不是合同。筆者認(rèn)為，這都是將“調(diào)解”與“調(diào)解處理”、《調(diào)解協(xié)議書(shū)》與《調(diào)解書(shū)》混為一談導(dǎo)致的錯(cuò)誤。是“處罰”與“調(diào)解處理”不能并行，不是“處罰”與“調(diào)解”不能并行（見(jiàn)現(xiàn)行《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百六十條）;是“調(diào)解處理”治安糾紛所制作的《調(diào)解書(shū)》不具有合同性質(zhì)，不是調(diào)解協(xié)議不具有合同性質(zhì)。調(diào)解協(xié)議完全符合《合同法》對(duì)合同的定義，憑什么不是合同？它不是合同是什么？

四、調(diào)解存在的不足

人們對(duì)調(diào)解有著持續(xù)的熱情，但熱問(wèn)題需要冷分析。調(diào)解對(duì)證據(jù)、程序的要求不高，是一種簡(jiǎn)易、靈活、平和、模糊地化解矛盾的方式，被視為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但任何事物都具有兩面性，調(diào)解也有諸多不足。一是公平上的欠缺。調(diào)解追求雙方意思的一致，但人們的性格有差異，對(duì)財(cái)富的認(rèn)同感不同，人性有善與惡，氣勢(shì)有強(qiáng)與弱。調(diào)解的過(guò)程是雙方心理承受力較量的過(guò)程，在強(qiáng)與弱的對(duì)峙中，基于當(dāng)事人意思自治的調(diào)解，并不能完全體現(xiàn)公平。有些情況下，協(xié)議簽字包含的可能是無(wú)奈。中間人對(duì)調(diào)解的引導(dǎo)并不能從根本上改變這種不平衡狀態(tài)。案情差不多、調(diào)解結(jié)果大相徑庭的案例不勝枚舉。二是正義上的欠缺。人們之所以相信法律，是因?yàn)榉蓪?duì)人們的權(quán)利、義務(wù)有明確的界定，執(zhí)法機(jī)關(guān)能依此作出決斷，從而抑惡揚(yáng)善、順應(yīng)人們正義的追求和主張。調(diào)解所主張的妥協(xié)、諒解，雖然符合中國(guó)人“和為貴”的傳統(tǒng)，卻留下了法律力量彰顯不夠的缺憾。調(diào)解能減少被裁決一方與執(zhí)法機(jī)關(guān)的沖突，卻往往給弱勢(shì)的一方留下無(wú)助。人們希望執(zhí)法機(jī)關(guān)為弱者遮風(fēng)擋雨，而調(diào)解這種方式置執(zhí)法機(jī)關(guān)于作為不足、結(jié)果放任的地位，難免導(dǎo)致弱者的失望和正義的缺失。三是效率上的欠缺。通過(guò)訴前調(diào)解化解矛盾，的確能節(jié)省司法資源，但并不能節(jié)省社會(huì)資源。調(diào)解需要做耐心細(xì)致的思想工作，是一件既耗時(shí)又辛苦的事情。一起能快速裁決的民事、治安糾紛，調(diào)解起來(lái)可能是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。因?yàn)殡p方當(dāng)事人都清楚，多一份堅(jiān)持就可能少一份付出或多一份利益。有時(shí)做了大量的工作，調(diào)解卻還是失敗。調(diào)解達(dá)成協(xié)議后反悔的現(xiàn)象也時(shí)有出現(xiàn)。

調(diào)解并非萬(wàn)能。在運(yùn)用調(diào)解的時(shí)候，一是要明確調(diào)解的范圍，避免濫用調(diào)解;二是對(duì)事實(shí)不清的熱點(diǎn)、敏感、大是大非問(wèn)題（如不清楚攙扶受傷老人是出于義還是因?yàn)樽玻屑擅つ空{(diào)解，以免引發(fā)炒作。