陳斯佳++龐恩

摘 要：針對我國土壤污染形勢非常嚴峻，現行制度難以對土壤污染防治工作起到很好的推動作用，結合全國第一次土壤污染狀況調查公報，分別概述了三種類型土壤的污染現狀及其相關研究進展，并在介紹美國、德國和日本等國先進的土壤污染防治制度的基礎上，根據我國現有的土壤污染防治架構，提出了我國應盡快出臺《土壤環(huán)境保護法》，完善土壤污染防治法律法規(guī)，明確土壤污染防治工作的資金來源，建立統一的土壤污染防治工作機構，以更有效地推動我國的土壤污染防治工作。

關鍵詞：土壤污染；污染防治；農業(yè)土壤；工礦業(yè)土壤

中圖分類號：X53 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.09.032

土壤是指由礦物質、有機質、水、空氣及生物有機體組成的地球陸地表面能夠生長植物的疏松層，依據其獨特的物質組成、結構和空間位置，在提供肥力的同時，還通過自身的緩沖性、同化和凈化性能，在穩(wěn)定和保護人類生存環(huán)境中發(fā)揮著極為重要的作用。土壤污染是指人類活動或自然過程產生的有害物質進入土壤，致使某種有害成分的含量明顯高于土壤原有含量而引起土壤環(huán)境質量惡化的現象。全國第一次土壤污染狀況調查公報顯示，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，全國土壤總超標率為16.1%.事實表明，我國土壤污染形勢嚴峻，越來越受到人們的廣泛關注，是近期和未來環(huán)境科學與工程研究的一個重點問題。

1 我國土壤污染現狀

按功能劃分，土壤環(huán)境類型可簡單劃分為天然土壤（含未利用地）、農業(yè)土壤（含林業(yè)用地）、工礦業(yè)土壤和城鄉(xiāng)土壤四大類。按污染物種類劃分，土壤污染類型可分為無機型污染、有機型污染和復合型污染。根據土壤污染調查公報，我國污染類型以無機型為主，有機型次之，復合型污染所占比例較小。

1.1 農業(yè)土壤污染現狀

農業(yè)土壤主要包括耕地（一般農田和蔬菜地）、茶園、果園、牧場和其他農、林業(yè)用地。農業(yè)土壤環(huán)境質量不僅會直接影響到農產品質量安全，還會影響到商品經濟貿易發(fā)展，更與人民群眾的身體健康有著密切聯系。根據土壤污染調查公報，我國耕地土壤點位超標率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴。

根據陳印軍、楊俊彥等人對我國耕地土壤環(huán)境質量狀況分析，廣東的清潔土壤只占11%，太湖流域有1/3的耕地受到了污染；湖北省受“三廢”污染的耕地面積占全省耕地面積的10%.商海榮、劉長明等人選擇農田、蔬菜地、果園和濕地為研究對象，其單因子污染指數結果顯示，污染物包括銅、鋅、鎳、鉛、砷和汞，其中，汞和鎳存在較大的污染風險；內梅羅綜合污染指數結果表明，天津市濱海新區(qū)城郊總體上農田和果園比較清潔，而蔬菜地和濕地存在一定的污染風險。

1.2 工礦業(yè)土壤污染現狀

工礦業(yè)土壤包括工業(yè)企業(yè)用地（含工業(yè)園區(qū)）、工業(yè)廢棄地、固體廢棄物集中處理處置場地、采油區(qū)土壤和采礦區(qū)土壤等。土壤環(huán)境質量直接影響著當地作業(yè)員工及附近居民的身體健康和生活作息，而工礦業(yè)的不科學發(fā)展加劇了土壤污染，成為土壤污染的主要原因之一。根據土壤污染調查公報，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出，工礦業(yè)是造成土壤污染或超標的主要原因之一。

郭念、江韜等人以重慶城區(qū)某化工藥企退役場地為研究對象，其重金屬富集系數顯示，采樣點土壤中砷、鋅和鉛的富集系數基本都大于1.這說明，該化工藥企的生產活動引起了其廠區(qū)及附近土壤中重金屬含量的增加。而單因子污染指數顯示，調查區(qū)土壤重金屬污染未超出A級和B級標準限值，適用于展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準中規(guī)定的各類土地利用類型。

羅海霞、柳偉等人對川南某稀土礦區(qū)土壤中的重金屬污染狀況進行了評價，分析了3個區(qū)域中共64個表層土樣和50個心土層土樣的重金屬元素含量。結果表明，研究區(qū)域主要污染物為鎘、汞和鉛，同時內梅羅綜合污染指數顯示，各區(qū)域土壤均受到污染，并且大部分為重度污染。

1.3 城鄉(xiāng)土壤污染現狀

本文介紹的城鄉(xiāng)土壤指除上述土壤類型之外，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村中與人民群眾生活居住息息相關的土壤環(huán)境。依據國家展覽會用地土壤環(huán)境質量評價標準，城鄉(xiāng)土壤可簡單劃分為居住用地、商業(yè)用地、綠化用地（含公園）、場館用地、公共市政用地（含交通道路）等。城鄉(xiāng)土壤是人民群眾日常生活作息的場所基礎，無形中直接或間接地影響著人類社會的發(fā)展。根據土壤污染調查公報，在調查的267條干線公路兩側的1 578個土壤點位中，超標點位占20.3%，主要污染物為鉛、鋅、砷和多環(huán)芳烴。

陳海珍、龔春生等人選擇廣州中心城區(qū)的6個功能區(qū)為研究對象，其研究結果表明廣州市不同功能區(qū)之間土壤重金屬含量水平相差較大，污染程度存在差異；綜合污染指數大小為：公園（18.13）>商業(yè)區(qū)域（15.85）>居民區(qū)（13.34）>汽車站（10.75）>醫(yī)療區(qū)（9.61）>文教區(qū)（8.98），均呈重度污染；而單因子污染指數表明，汞和鎘的污染程度最高。

2 國外土壤污染防治制度

2.1 美國土壤污染防治制度

隨著經濟和社會的發(fā)展，人們不斷向地球環(huán)境索取資源，環(huán)境污染事故頻頻爆發(fā)。在各類環(huán)境保護運動的推動下，自20世紀60年代以后，美國相繼頒布了一批環(huán)保法律，逐步建立起完善的環(huán)境管理體系。美國環(huán)境保護署（USEPA）和環(huán)境質量委員會（CEQ）是美國專門的環(huán)境保護機構，其中，USEPA代表聯邦政府全面負責環(huán)境管理工作，是環(huán)境法案的執(zhí)行機構；CEQ是總統制訂環(huán)境政策的顧問，為總統提供政策咨詢、監(jiān)督并協調各行政部門與環(huán)境保護相關的活動。

早在20世紀30年代，美國即因沙塵暴頻發(fā)而逐漸意識到保護土壤環(huán)境的重要性，在著名的堪薩斯州“黑風暴”事件出現后，美國國會通過了《土壤保護法》，專門對農業(yè)用地進行保護。目前，美國有《固體廢棄物處置法》《環(huán)境應對、賠償和責任認定綜合法案》（又稱《《超級基金法》》）及其修正法案《超級基金增補和再授權法案》《棕色地塊法》《納稅人減稅法》和《小型企業(yè)責任免除和棕色地塊振興法案》等一系列相關法律法規(guī)，分別涵蓋了土壤污染控制、土壤污染責任認定和受污染土壤的修復和再利用等方面，構成了一套在法律、管理制度以及技術規(guī)范方面比較完善的土壤污染防治體系。

在美國，受污染的土壤指的就是棕色地塊。由《超級基金法》可知，棕色地塊是指一些不動產。這些不動產因為現實的或潛在的有害和危險物的污染而影響到它們的擴展、振興和重新利用?！冻壔鸱ā肥敲绹寥牢廴痉乐误w系的一部基本法律，對棕色地塊的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式規(guī)定了法律上的連帶責任，并且為建立超級基金提供法律依據，從而獲得資金支持。該法明確規(guī)定，在造成污染事故的責任方無法支付治理費用的情況下，由美國環(huán)保局使用超級基金承擔，而超級基金86%來源于對特定的化學制品（每噸征收0.22～4.87美元）、石油及其制品的生產或進口（每噸征收0.79美分）征收環(huán)境稅，剩余的14%由美國政府提供。

2.2 德國土壤污染防治制度

德國制定了專門針對土壤污染防治的法律法規(guī)，主要有《聯邦土壤保護法》和《聯邦土壤保護條例》。其中，《聯邦土壤保護法》在總則里又列出了《循環(huán)經濟和垃圾法》《肥料法》《污水處理廠污泥處理規(guī)定》等與土壤污染有關的規(guī)定和法律，并且上述法律中規(guī)定的內容《聯邦土壤保護法》不適用。另外，為了保障農業(yè)生產過程中不污染土壤和水質，德國通過《肥料使用法》《自然資源保護法》《土地資源保護法》和《垃圾處理法》等一系列農業(yè)法律法規(guī)補充、完善了土壤污染防治制度。

德國的《土壤保護法》和《土壤保護條例》分別于1998年和1999年頒布實施，立法時間較其他相關法律法規(guī)較晚，因此對其他部門法律法規(guī)中尚未涉及到的土壤污染相關方面具有補充作用。但因受現行法律法規(guī)相關條款的制約，德國的土壤污染防治法律體系除了基本的《土壤保護法》和《土壤保護條例》之外，還包括其他部門法律法規(guī)林林總總的相關條款。德國的土壤修復理念是保護土壤的特殊功能，通過土壤風險評估將土壤分成綠色、黃色和紅色三個級別，綠色代表預防土壤惡化，黃色代表要發(fā)出警告，紅色代表必須清理。

2.3 日本土壤污染防治制度

自1970年頒布《農業(yè)用地土壤污染防治法》以來，日本就土壤污染防治相繼頒布了一系列相關的法律法規(guī)，包括《土壤污染環(huán)境標準》《與重金屬有關的土壤污染調查對策方針》《與有機氯化合物有關的土壤及地下水對策暫定方針》《關于土壤及地下水污染調查對策方針》《土壤污染對策法》和《土壤污染實施細則》等。其中，《土壤污染對策法》立法的目的是通過識別土壤中特定有害物質，從而實施土壤污染防治對策，以保護公眾健康，并采取相關措施，以防止人體健康受到侵害等，在內容上對土壤污染治理措施、調查機構、支援體系、報告及檢查制度、懲罰條款進行了規(guī)定。該法的實施使得日本土壤污染治理由被動轉為主動，原本不能用數字體現的環(huán)保效益，現在可以通過土壤調查、凈化、跟蹤和檢測的費用計算出其經濟效益，極大地推動了日本土壤環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。

除了上述專門的土壤污染防治法律法規(guī)外，日本其他法律法規(guī)中的一些相關條款也是其土壤污染防治體系的有機組成部分，包括《大氣污染防治法》《水質污濁防止法》《廢棄物處理法》《Dioxine類物質特別對策法》《化審法》《肥料取締法》和《礦山保安法》等。

3 我國土壤污染防治制度

我國于2015-04修訂的《環(huán)境保護法》加大了對政府及企業(yè)各方面的監(jiān)督和處罰力度，被稱為“史上最嚴的環(huán)保法”。該法明文規(guī)定了由國家加強對土壤的保護，建立和完善相應的調查、監(jiān)測、評估和修復制度，由各級人民政府統籌有關部門采取措施防治土壤污染，由各級人民政府在財政預算中安排資金支持土壤污染防治工作。除了《環(huán)境保護法》之外，《農業(yè)法》規(guī)定農民和農業(yè)生產經營組織有責任防治農用地的污染，且由縣級以上人民政府農業(yè)行政主管部門定期監(jiān)測耕地質量；《土地管理法》也規(guī)定各級人民政府應當采取措施防治土地污染。目前，我國已相繼制定了《水污染防治法》（海洋污染防治適用《海洋環(huán)境保護法》）、《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》和《大氣污染防治法》等一系列專項單行法，尚未正式出臺一部專門針對土壤污染防治的單行法，缺乏相應的下行配套法律法規(guī)和具體、有效的實施程序。在越來越嚴峻的土壤污染形勢下，《土壤環(huán)境保護法》立法工作正在積極開展，成立了由環(huán)保部牽頭，多部門參加的《土壤環(huán)境保護法》起草工作領導小組和工作組，以及由土壤環(huán)境專家組成的專家組，初步形成了《土壤環(huán)境保護法（草案）》。

目前，在我國下行的土壤環(huán)境標準體系尚未完善，而且內容未能與時俱進，與新時代科學技術發(fā)展水平難以匹配。1996-03實施的《土壤環(huán)境質量標準》按土壤應用功能、保護目標和土壤主要性質，規(guī)定了土壤中污染物的最高允許濃度指標值及相應的監(jiān)測方法。該標準已經實施了近20年，還沒有更新，其中規(guī)定監(jiān)測的污染物種類僅有11項，尤其是有機污染物監(jiān)測僅六六六和滴滴涕兩項，與土壤污染現狀完全不符。而2004年發(fā)布實施的《土壤環(huán)境監(jiān)測技術規(guī)范》為土壤監(jiān)測提供了相應的監(jiān)測步驟和技術要求。該技術規(guī)范對《土壤環(huán)境質量標準》起到了一定的補充作用，但其中規(guī)定的土壤常規(guī)監(jiān)測項目種類仍然有限，應該盡快加以修證，以適應新形勢下的土壤污染防治工作。

我國土壤污染防治的管理責任不明確，存在環(huán)保部門、農業(yè)部門、國土資源部門、地礦部門都“監(jiān)管一點，又都不太管”的現象。例如，環(huán)保部門負責環(huán)境污染防治的監(jiān)督和管理，但其污染防治司下7個內設機構沒有專門負責土壤污染防治的；國土資源部的職能部門有地質環(huán)境司，負責地質環(huán)境保護工作，但是又沒有關于土質環(huán)境污染防治方面的職責規(guī)定。因此，我國關于土壤污染防治工作實施的部門過于零散、分工不夠明確，不利于改善土壤污染現狀。

4 結論

4.1 我國土壤污染形勢嚴峻，亟需治理

2005-04—2013-12，歷時8年多的全國土壤污染狀況調查結果表明我國土壤污染形勢非常嚴峻。我國環(huán)保部門和相關職能部門必須意識到土壤環(huán)境狀況越來越惡劣，應當充分發(fā)揮職能職權，在現有能力范圍內加大加快步伐促進土壤污染治理工作的開展，同時還應該進一步擴展調查土壤污染情況，增加更多合理的污染物種類監(jiān)測，為改善土壤環(huán)境提供科學的數據。

4.2 完善我國土壤污染防治法律體系

當前，人們對土壤污染的認識越來越深刻，對開展土壤污染治理工作也達成了一定的共識，但缺乏法律政策的導向，嚴重阻礙了土壤污染治理的進程。根據國外的立法過程和在土壤污染防治的實踐過程中取得的成就和經驗，制訂專門、系統、綜合的《土壤環(huán)境保護法》能夠使我國土壤環(huán)境得到有效的改善。

基于我國目前并沒有更好的法規(guī)細則明確土壤污染防治工作的資金來源，我國的《土壤環(huán)境保護法》應充分借鑒美國CERCLA《超級基金法》，從而使我國土壤污染防治工作有足夠的資金來源，更好地保障土壤污染防治工作的順利開展。

4.3 建立統一的土壤污染防治工作機構

目前，我國與土壤污染防治工作有關的部門較多，在開展土壤污染防治工作時容易造成責任推諉，存在“九龍治水”的現象，而且也形成了部門架構重疊，資源過于分散，不利于集中力量開展土壤污染防治工作。因此，我國的《土壤環(huán)境保護法》應明確土壤污染防治工作主管部門的職能要求，或者賦予環(huán)境保護部門更合理的職權，改善跨部門協調工作的局面，為建立一個專門的土壤污染防治工作機構提供法律依據。

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〔編輯：劉曉芳〕