謝明華+劉宏祥+吳迪+賈亦卓

摘 要：對院校科研形勢任務、特點和經(jīng)費配置管理機制存在的問題進行了研究，分析了現(xiàn)行科研經(jīng)費配置的組織、協(xié)調和監(jiān)督機制，總結了科研經(jīng)費配置的基本組織結構。在此基礎上，優(yōu)化了科研經(jīng)費配置的組織體系框架，提出了配置協(xié)調的原則和手段，并針對院?？蒲薪?jīng)費配置監(jiān)督存在的問題，提出并構建了符合院校實際的科研經(jīng)費配置監(jiān)督管理體系，以期為科研經(jīng)費的優(yōu)化配置提供參考。

關鍵詞：院?？蒲校唤?jīng)費配置；管理機制；協(xié)調原則

中圖分類號：G644 文獻標識碼：A DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2016.10.003

黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，建設創(chuàng)新型國家，科技創(chuàng)新的核心地位更加凸顯。我軍實施科技強軍和人才強軍戰(zhàn)略，拓展、深化軍事斗爭準備，提高軍事訓練實戰(zhàn)化水平，對培養(yǎng)高素質新型軍事人才、提升院?？萍紕?chuàng)新能力提出了新的戰(zhàn)略性要求。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 院?？蒲薪?jīng)費配置管理現(xiàn)狀分析

院校具有學科密集、知識密集、人才密集等優(yōu)勢，對總部機關能夠勝任機關“智囊”角色，對一線部隊可以發(fā)揮“技術總師”作用，是軍事理論和軍事技術創(chuàng)新的重要平臺，在推進科技強軍、加快軍隊現(xiàn)代化建設中具有基礎性和引領性的作用。長期以來，院?？蒲腥〉昧碎L足進步和明顯成效，但科研管理機制，特別是經(jīng)費配置管理機制與新的形勢任務和“新常態(tài)”要求仍有差距。

合理、高效的管理機制是科研經(jīng)費配置系統(tǒng)良性運轉的保障。院校的科研渠道眾多，各渠道任務管理要求不一，逐漸形成了多頭管理、多重標準管理的實際，從客觀上對經(jīng)費配置管理機制的建立提出了挑戰(zhàn)；科研組織模式不夠高效，科研力量自成體系、資源配置分散，各專業(yè)領域之間、承研單位之間缺乏有效的協(xié)同合作機制，從主觀上造成經(jīng)費配置管理條塊分割，難以形成合力，孵化學科專業(yè)交叉的重大科技成果。此外，院校科研經(jīng)費配置管理仍缺乏覆蓋項目研制全壽命周期的、有效的監(jiān)督評價機制，重復研究、經(jīng)費浪費的現(xiàn)象還時有發(fā)生。

1.2 科研經(jīng)費配置管理機制分析

科研經(jīng)費配置管理機制主要由組織機制、協(xié)調機制和監(jiān)督機制三部分構成。組織機制通過有所側重的經(jīng)費配置，為實現(xiàn)系統(tǒng)目標提供支持，通過反饋控制糾正各種偏離系統(tǒng)目標的行為，保證系統(tǒng)工作的效果；協(xié)調機制通過對科研經(jīng)費管理各部門之間的管理和控制，使其經(jīng)費配置更加合理，經(jīng)費投入更有效率，達到以最少投入獲得最大產(chǎn)出的效果；監(jiān)督機制可以保證科研經(jīng)費在各個部門的正常流動，避免資金浪費。

合理、高效的管理機制是科研經(jīng)費配置系統(tǒng)良性運轉的保障，其內涵和功能總結如表1所示。

2 科研經(jīng)費配置組織機制

2.1 科研經(jīng)費配置基本組織結構

根據(jù)職責分工，科研經(jīng)費配置的組織結構可劃分為宏觀層、中觀層和微觀層三個層次，由科研管理部門、財務部門、專業(yè)系室和項目實施主體（即項目組）共同組成?？蒲薪?jīng)費配置基本組織結構如圖1所示。

2.2 科研經(jīng)費配置組織體系構建

高效的組織機制，在明確各級組織機構職能的基礎上，關鍵還是在于建立科學的組織體系——在宏觀層面強化設計規(guī)劃，在中觀層面強化執(zhí)行監(jiān)管，在微觀層面激活創(chuàng)新動力。

2.2.1 在宏觀層面強化設計規(guī)劃

在我軍院?？蒲薪?jīng)費配置的組織管理中，科研管理機關具有十分重要的作用，具體表現(xiàn)為：①通過各類渠道直接定向投資；②通過引導類計劃、產(chǎn)學研聯(lián)合、軍民融合、專向領域技術聯(lián)盟等政策措施引導、鼓勵和吸納相關軍地企業(yè)等投資，進行科研創(chuàng)新；③制訂相關條例和規(guī)定，提供合理的科研項目（含經(jīng)費）申報機制，懲治科研活動中的各種違法侵權行為。

2.2.2 在中觀層面強化執(zhí)行監(jiān)管

院?？蒲薪?jīng)費配置組織機制的順利運作并發(fā)揮作用，在很大程度上取決于中觀層面科研經(jīng)費在專業(yè)系室和相關領域配置上的組織管理。以院校、軍地相關科研機構為核心，聯(lián)合一些高科技企業(yè)參與，或者以大中型企業(yè)集團為核心，聯(lián)合院校、軍地相關科研機構等參與創(chuàng)建院校內專業(yè)系室、相關專業(yè)領域的技術創(chuàng)新中心，以支撐院?？蒲袆?chuàng)新活動的發(fā)展。在這種模式基礎上構建的工程研究中心、戰(zhàn)斗力孵化和生成中心等可以成為院?？蒲懈鱾€專業(yè)領域的技術開發(fā)中心據(jù)點和技術創(chuàng)新成果的動力源，資金在這里匯聚，并可以合理分配到各個部門，發(fā)揮其最大效用，為院?？蒲谢顒犹峁┲匾闹瘟α?。同時，財務部門的監(jiān)管是科研經(jīng)費在制度下執(zhí)行的最有效、最直接保證。

2.2.3 在微觀層面激活創(chuàng)新動力

科研經(jīng)費配置組織機制的建設必須以各類科研活動主體的科研經(jīng)費運行為基本單元。因此，要建立正常運轉的有利于科研活動開展和促進戰(zhàn)斗力生成模式轉變的科研經(jīng)費配置組織機制，必須通過微觀的經(jīng)費配置激活各類科技活動主體的科研主動性。

3 科研經(jīng)費配置協(xié)調機制

3.1 科研經(jīng)費配置協(xié)調的原則

科研經(jīng)費配置中協(xié)調的目標是在總部機關科研經(jīng)費的配置引導與政策激勵下，優(yōu)化院?？蒲薪?jīng)費配置結構，實現(xiàn)院?？蒲邪l(fā)展規(guī)劃目標，形成總部機關、院校、專業(yè)系室、項目組四方共同參與的科研經(jīng)費配置的創(chuàng)新格局，盡快提升院校科研水平。因此，在科研經(jīng)費配置協(xié)調中，應遵循以下原則。

3.1.1 頂層設計和統(tǒng)一規(guī)劃原則

結合各系室的發(fā)展需求，突出重點，分階段積極、穩(wěn)妥地推進科研經(jīng)費配置。

3.1.2 綜合集成，優(yōu)化配置原則

按照整合、共享、完善、提高的要求，有效控制增量經(jīng)費，激活存量經(jīng)費，最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有經(jīng)費的潛能。

3.1.3 機關引導，多方共建原則

總部機關和院校科研管理機關在科研經(jīng)費供給中發(fā)揮引導作用的同時，應充分調動地方高等院校、科研院所、中介機構、行業(yè)協(xié)會、民營高科技企業(yè)等各方面的積極性籌集科研經(jīng)費。與此同時，院?？蒲泄芾頇C關應采取積極措施加以引導和推動，消除各方合作中的各種行政性障礙，以保證各方合作的有序化。

3.1.4 多邊協(xié)調，整體聯(lián)動原則

在院校現(xiàn)行的科研經(jīng)費配置模式下，諸多階段均涉及多個利益主體的參與，因此，應從整體的角度形成多邊協(xié)調關系，強調科研經(jīng)費配置系統(tǒng)的整體性，從而實現(xiàn)各利益主體相互之間的聯(lián)動效應。

3.1.5 揚長避短，優(yōu)勢互補原則

科研經(jīng)費配置協(xié)調的目的在于獲取分工協(xié)作的好處，使總體利益最大化，因此，各利益主體都應揚其所長，避其所短，按比較利益原則合作。通過科研經(jīng)費配置系統(tǒng)內的優(yōu)勢互補，盡可能節(jié)約經(jīng)費消耗，最大限度地提高科研經(jīng)費的使用效率。

3.2 科研經(jīng)費配置協(xié)調的手段

現(xiàn)時，院校科研活動日趨復雜化和大型化，科研經(jīng)費配置所涉及的內容和范圍也日漸廣泛。為了使科研經(jīng)費能夠高效配置，必須配以多樣的協(xié)調手段，綜合運用多種方式，從而實現(xiàn)科研經(jīng)費配置的高效協(xié)調。

3.2.1 強制進行宏觀科研經(jīng)費配置

通過設立法規(guī)制度進行的科研經(jīng)費配置具有強制力，它無差別地為正常的科研經(jīng)費配置活動提供保護和穩(wěn)定、有序的外部條件，懲罰各種阻礙正?？蒲薪?jīng)費配置活動的行為，將行政干預隱蔽化，從而提高宏觀協(xié)調的效果，保證宏觀科技環(huán)境的穩(wěn)定性，降低運用行政手段協(xié)調的隨意性。

3.2.2 直接干預科研經(jīng)費配置

直接干預科研經(jīng)費配置是傳統(tǒng)計劃體制下普遍采用的協(xié)調手段，它的執(zhí)行過程較簡單，能在短期內根據(jù)需要對科研經(jīng)費配置作出較大的改變，具有速效性，而且可以根據(jù)不同場合、不同情況作出及時反應，又具有“靈活性”。當然，這種手段容易造成“一刀切”的現(xiàn)象，存在割斷科研活動的內在聯(lián)系等明顯缺陷，因此應當避免在協(xié)調過程中濫用。

3.2.3 通過宏觀科研計劃配置科研經(jīng)費資源

作為一種事先、直接的經(jīng)費配置形式，宏觀科研計劃對科研經(jīng)費的有計劃配置可以滿足我軍科研的實際要求。直接配置科研經(jīng)費的最大好處在于通過綜合平衡，協(xié)調和處理科研活動中長遠的、全局性的目標與短期目標之間的矛盾。這種協(xié)調功能的突出特點是預見性和計劃性較好，它可以事先調節(jié)一段時期內的科研經(jīng)費配置情況。由于這種配置方式具有預見性，其功能發(fā)揮的成本往往可以降到最低限度。

4 科研經(jīng)費配置監(jiān)督機制

4.1 院?？蒲薪?jīng)費管理監(jiān)督中存在的問題

近年來，我軍在科研經(jīng)費監(jiān)督管理方面制定、頒布了一系列法規(guī)和制度。這些法規(guī)和制度的制定為院?？蒲薪?jīng)費監(jiān)督管理工作的開展提供了依據(jù)，對經(jīng)費監(jiān)督也有很強的指導作用。但是，院校在科研經(jīng)費的監(jiān)管方面還存在很多問題和不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

4.1.1 監(jiān)督體制不健全，職責不明確

外軍的監(jiān)督機構，無論是微觀監(jiān)督機構，還是宏觀監(jiān)督機構，均具有相對較強的獨立性。這種獨立性所蘊含的互不隸屬、相互制約的特性是發(fā)揮有效監(jiān)督作用的前提和基礎。而在我軍院?，F(xiàn)行科研管理體制下，各部門及部門內職能機構往往同時擔負立項、管理和監(jiān)督評價三重職能，業(yè)務繁忙，工作人員少，無暇顧及經(jīng)費方面的監(jiān)督工作，使監(jiān)督工作難以最大限度地發(fā)揮應有的作用。

4.1.2 監(jiān)督制度不系統(tǒng)、不完善

外軍的科研經(jīng)費監(jiān)督工作是依照相關法律和法規(guī)來進行的，科研經(jīng)費監(jiān)督在機構設立、審計標準、審計要求和違規(guī)處理上都有明確的法律依據(jù)和保障。而我軍院?，F(xiàn)有的科研經(jīng)費監(jiān)督工作是分別依據(jù)科研計劃和專項資金的相關管理辦法進行的。由于缺乏統(tǒng)一的科研經(jīng)費監(jiān)督管理規(guī)定，同時也缺乏具體的、可操作的監(jiān)督實施細則，監(jiān)督工作的隨意性很大，缺乏規(guī)范性、經(jīng)常性和科學性。

4.1.3 缺乏對科研經(jīng)費使用流程的有效監(jiān)督

外軍的科研經(jīng)費監(jiān)督一般從經(jīng)費申請開始就啟動了監(jiān)督工作，在經(jīng)費預算、分配和使用過程中，通過檢查、調查進行監(jiān)督，并通過事后的審計、影響分析和績效評價等對科研經(jīng)費的使用進行監(jiān)督管理。而在我軍的課題制管理規(guī)定和各類經(jīng)費管理辦法中，監(jiān)督的對象均為“經(jīng)費使用單位”，均沒有提及是否要對經(jīng)費流動的各個環(huán)節(jié)，包括立項進行監(jiān)督。實際上，對經(jīng)費流動的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，既符合當前“權力需要制約、制衡”的理念和需要，也符合加強黨內監(jiān)督和治理科研學術腐敗的要求。

4.1.4 缺乏完善的經(jīng)費監(jiān)管系統(tǒng)和反饋制度

我軍院校現(xiàn)在還未能建成完善的經(jīng)費監(jiān)管信息系統(tǒng)，使得科研制度的建立和經(jīng)費監(jiān)督?jīng)]有足夠的信息支持，進而使科研管理機關在經(jīng)費配置時很難正確把握投入方向和投入總量。另外，院?？蒲薪?jīng)費管理缺乏有效的反饋制度，使監(jiān)督檢查結果的約束力不強?，F(xiàn)行科研經(jīng)費監(jiān)督體系不健全，缺乏對監(jiān)督處理結果的反饋要求，使得科研經(jīng)費的監(jiān)督流于形式，約束力不夠強。

4.2 科研經(jīng)費配置監(jiān)督體系研究

關于科研經(jīng)費配置監(jiān)督體系，可以從以下3個方面構建：①監(jiān)督科研經(jīng)費使用的各個環(huán)節(jié)，包括經(jīng)費預算和經(jīng)費審批是否合理，經(jīng)費使用是否規(guī)范，項目結束后經(jīng)費結算是否符合要求等，形成一條與經(jīng)費流動相對應的“監(jiān)督鏈”； ②通過宏觀監(jiān)督和微觀監(jiān)督的協(xié)調配合，建立經(jīng)費監(jiān)督機構，為經(jīng)費監(jiān)督提供組織支持；③從法規(guī)條例、信息系統(tǒng)等方面為經(jīng)費監(jiān)督提供支撐，最終構成完善的科研經(jīng)費管理體系。

4.2.1 建立多層次、全方位的監(jiān)督系統(tǒng)

對科研經(jīng)費配置的監(jiān)督，主要從以下3方面著手：①對預算階段的監(jiān)督。主要內容為項目經(jīng)費預算是否合理，有無虛報漏報現(xiàn)象，經(jīng)費審批是否符合規(guī)定，有無玩忽職守的情況等。②對經(jīng)費使用的監(jiān)督。主要考察經(jīng)費支出是否合理，避免科研經(jīng)費的浪費和非法挪用。③項目結束后的監(jiān)督。要對項目成果和決算進行審計，確保最終實現(xiàn)預計的產(chǎn)出。

4.2.2 做好科研經(jīng)費使用的宏觀監(jiān)督

宏觀決策決定了院校發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和計劃的制訂與調整、優(yōu)先發(fā)展領域的選擇等，從而確定科研經(jīng)費的投向和重點，因此，科研經(jīng)費的宏觀決策管理成為科研經(jīng)費配置管理中非常重要的一個方面。在經(jīng)費投入的決策階段就應該做好監(jiān)督工作，重點考察項目的合理性和可行性，避免經(jīng)費的浪費；在經(jīng)費使用階段，要時刻把握資金流向，做好階段性評估和反饋，為新的決策提供依據(jù)。

4.2.3 在微觀上保證科研經(jīng)費的規(guī)范使用

各科技活動的執(zhí)行主體，比如項目組要建立自己的內部監(jiān)管機構，監(jiān)督經(jīng)費的使用情況。這種監(jiān)督主要表現(xiàn)在對日常經(jīng)費支出是否合理、是否符合規(guī)范等的評估和反饋，尤其是在機關重點投入型配置模式下，執(zhí)行主體要監(jiān)督自身每一步?jīng)Q策是否符合機關意愿，避免經(jīng)費濫用。

4.2.4 提供制度和體制保障

4.2.4.1 建立完善的信息管理系統(tǒng)

在實施科研經(jīng)費監(jiān)督的過程中，要建立科研經(jīng)費執(zhí)行情況監(jiān)管、審計數(shù)據(jù)庫，為科研經(jīng)費監(jiān)督提供必要的信息，通過對經(jīng)費預算、執(zhí)行及審計等基礎信息的系統(tǒng)分析和對重點對象的調查研究，為改進科研經(jīng)費的監(jiān)督管理提供基礎條件保障，對監(jiān)管部門的決策提供必備的支撐條件。

4.2.4.2 采用有效的監(jiān)督方式

完善的經(jīng)費監(jiān)管報告制度、審計制度、績效評估制度和備案制度，兼顧科研經(jīng)費監(jiān)督的預算、執(zhí)行、決算三個環(huán)節(jié)，發(fā)展多種形式的監(jiān)督方式，是保證科研經(jīng)費監(jiān)督有力的必要條件。

4.2.4.3 建立良好的風險管理體制

經(jīng)費風險管理是一個連續(xù)的、循環(huán)的、動態(tài)的過程，主要包括經(jīng)費風險分析、經(jīng)費風險預警和經(jīng)費風險處理等內容。明確的任務要求、合理的項目進度和準確的項目成本預算是風險分析的基礎，也是做好風險管理的基礎。根據(jù)風險分析的結果，可以預測風險發(fā)生的頻率和幅度。當結果超出某一范圍時發(fā)出風險預警，及時進行風險處理。

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〔編輯：劉曉芳〕