胡松明

此項(xiàng)扶持政策有沒有撓到癢處？花費(fèi)巨大的公共財(cái)政，能不能起到預(yù)期的效果？

[城·事]

2月1日，上海市制定實(shí)施了《上海市天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償管理暫行辦法》，旨在通過對天使投資機(jī)構(gòu)虧損進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，引導(dǎo)社會資本加大天使投資力度，營造鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍。

根據(jù)該政策，天使機(jī)構(gòu)投資的種子期和初創(chuàng)期的科創(chuàng)型企業(yè)，若投資失敗，可各獲得不超過投資額60%和30%的補(bǔ)償。單項(xiàng)投資補(bǔ)償不超過300萬，單一機(jī)構(gòu)年度補(bǔ)償不超過600萬。

然而政策甫一出臺便激起輿論千層浪，財(cái)政補(bǔ)貼天使投資的合理性與可操作性引起巨大爭議。

上海市科委負(fù)責(zé)人回應(yīng)稱，“市場機(jī)制一定是最主要的，政府不能強(qiáng)迫投資機(jī)構(gòu)做天使，政府也不能自己直接做天使。因此，政策重點(diǎn)在于引導(dǎo)鼓勵(lì)更多的投資機(jī)構(gòu)去投種子期、投早期，投失敗了，政府同情會給點(diǎn)補(bǔ)貼，但只補(bǔ)30-60%而且金額封頂，超過部分再虧也不補(bǔ)。西方很多發(fā)達(dá)國家都有過類似做法。這樣一來，愿意做天使的會多一些，幫助小企業(yè)爬坡過坎‘活過來長大起來的概率就高一些?！?/p>

雖然上海市政府用心良苦，但回應(yīng)并未打消公眾的質(zhì)疑和擔(dān)憂，反而激起更多的討論：財(cái)政“兜底”會不會造成投資人草率決策、逆向激勵(lì)，甚至引發(fā)惡意虧損、聯(lián)合騙補(bǔ)的道德風(fēng)險(xiǎn)？天使投資風(fēng)險(xiǎn)性極高，是純市場化的行為，是否應(yīng)該拿納稅人的錢來為天使投資的失誤埋單？

[剖析]

政策有沒有撓到癢處？

近年來，在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的氛圍下，中國天使投資市場的發(fā)展迅速，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全年中國天使投資機(jī)構(gòu)新募集124支基金，披露金額約203.57億元人民幣，較2014年分別同比增長217.95%和209.94%。投資方面，在2015年中國天使投資各項(xiàng)數(shù)據(jù)同比較2014年均增長2至3倍。

從各地來看，上海的天使投資發(fā)展跟北京、江蘇相比處于弱勢。近年來各地對天使投資的促進(jìn)和支持政策層出不窮，上海市政府此次政策力度之大超出其它地方，可見發(fā)展決心之大。

其實(shí)，財(cái)政補(bǔ)貼政策并非上海首創(chuàng)。早在2013年江蘇省就成立了“天使投資引導(dǎo)資金”，作為天使投資資金的補(bǔ)償，向已投資種子期或初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)的天使投資機(jī)構(gòu)提供一定數(shù)額的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，支持天使投資機(jī)構(gòu)向科技型小微企業(yè)投資。

2014年9月，北京市出臺政策，針對中關(guān)村示范區(qū)企業(yè)和生物醫(yī)藥領(lǐng)域企業(yè)進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償，但規(guī)定，“天使投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼資金原則上補(bǔ)貼金額不超過該天使投資機(jī)構(gòu)的15%，單筆不超過45萬?！毕啾冉K和北京兩地，上海的補(bǔ)償政策顯得“財(cái)大氣粗”、“簡單粗暴”，或許正因如此而引起輿論的廣發(fā)關(guān)注和質(zhì)疑。

在諸多爭議中，首先應(yīng)該被追問的核心問題是：政策出臺的初衷是為了鼓勵(lì)天使投資、激勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，那么對于投資機(jī)構(gòu)和創(chuàng)業(yè)者來說，此項(xiàng)政策有沒有撓到癢處？花費(fèi)巨大的公共財(cái)政，能不能起到預(yù)期的效果？

上海一年補(bǔ)償上限是600萬元，對個(gè)人投資來說不算小數(shù)目，但對于投資機(jī)構(gòu)來說，其實(shí)意義并不大?，F(xiàn)在經(jīng)?？梢钥吹揭恍╉?xiàng)目天使投資動輒上億元，600萬并不能起到多大作用。最終結(jié)果很可能是，政府補(bǔ)貼全部用于投資機(jī)構(gòu)根據(jù)市場原則本來不會做投資的項(xiàng)目，卻沒有提高天使投資成功的概率。也就是說，補(bǔ)貼了不會成功的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，沒有產(chǎn)生正向效果。

實(shí)際上，此次政策出臺前，上海市相關(guān)部門也召集過多次會議并聽取創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的意見，參會的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)建議集中在“財(cái)政基金參投”和“返稅”兩方面，認(rèn)為這對創(chuàng)投的實(shí)際影響更大。但為何政府還是采用“簡單粗暴”的財(cái)政補(bǔ)貼手段？深入了解可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)地方政府手中的政策工具有限，只有財(cái)政工具是最具可操作性的。國外政府通常選擇使用稅收政策，如資本利得稅減免等方式來支持天使投資機(jī)構(gòu)，但國內(nèi)地方政府在稅收環(huán)節(jié)上的政策創(chuàng)新空間不大。更重要的是，在國內(nèi)天使投資機(jī)構(gòu)不足，創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)尚在培育階段的情況下，財(cái)政直接補(bǔ)助被認(rèn)為是地方吸引創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、招商引資的有效手段。

“善意”能否做“善事”？

盡管補(bǔ)貼政策的初衷良好，對于政府的“善意”投資機(jī)構(gòu)也表示歡迎，但“善意”能否做“善事”，卻是政策制定時(shí)需要仔細(xì)評估的。

由于只是補(bǔ)償投資虧損的機(jī)構(gòu)，因此可能的結(jié)果有幾種：一是創(chuàng)業(yè)成功率較高的項(xiàng)目，投資機(jī)構(gòu)還是會投資，但拿不到政府補(bǔ)貼，對創(chuàng)業(yè)沒有任何正向激勵(lì)的效果；二是失敗率很高的項(xiàng)目，投資機(jī)構(gòu)還是不會投資，因?yàn)檎谎a(bǔ)貼虧損部分的30%或60%，且有上限，因此投資機(jī)構(gòu)還是不會投資；三是成功率難以預(yù)測的創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，投資機(jī)構(gòu)會評估成功的概率，同時(shí)把政府補(bǔ)貼算進(jìn)去，相當(dāng)于降低了投資的成本。最終結(jié)果就是投資機(jī)構(gòu)多投資了一部分成功率不高的項(xiàng)目，而這對創(chuàng)業(yè)總體的成功率影響并不大。

天使投資不同于普通投資，風(fēng)險(xiǎn)更大、失敗率更高。種子期、初創(chuàng)期科技型企業(yè)失敗率一般在90%以上，天使投資的邏輯就是“十個(gè)項(xiàng)目九個(gè)垮，一個(gè)成功賺大錢”。補(bǔ)貼虧損等于降低了投資失敗的代價(jià)，會鼓勵(lì)天使投資做更多“看走眼”的事，從而干擾天使投資原本有效的市場邏輯。因此，補(bǔ)貼天使投資很難起到正向激勵(lì)的作用。

事實(shí)上，補(bǔ)貼虧損反而有可能帶來“逆向選擇”，因?yàn)樘焓雇顿Y一旦拿了政府補(bǔ)貼，就代表了投資機(jī)構(gòu)的投資眼光是有問題的，因此那些在乎聲譽(yù)的投資機(jī)構(gòu)虧損后并不會尋求補(bǔ)貼，反而是一些不具有競爭力或不誠信的投資機(jī)構(gòu)爭搶補(bǔ)貼。而且，按照現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)，政府很難做到完備監(jiān)管，很難杜絕惡意套取補(bǔ)貼的制度漏洞，存在明顯的道德風(fēng)險(xiǎn)。

補(bǔ)貼天使投資的背后，反映出的是政府與市場關(guān)系的老問題。長期以來，以財(cái)政補(bǔ)貼扶持某些行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成了地方政府的習(xí)慣性動作。在“讓市場在資源配置中起決定性作用”下，厘清政府與市場的邊界，規(guī)范有形之手依然任重道遠(yuǎn)。

財(cái)政補(bǔ)貼帶來的市場扭曲，已經(jīng)引起了國家的重視。有關(guān)部委就表示，下一步將建立和規(guī)范產(chǎn)業(yè)政策的公平競爭性審查機(jī)制，借此扭轉(zhuǎn)和調(diào)整以往通過政府選擇、政府補(bǔ)貼、行政主導(dǎo)來直接配置資源，導(dǎo)致市場信號扭曲和不公平競爭的局面。

[路徑]

政策扶持的市場邏輯

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是成功率極低的冒險(xiǎn)，天使投資意味著高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)，如果投資失敗卻可以得到政府補(bǔ)貼，顯然有損市場公平，也無助于鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。因此，必須重新思考定位政府之手在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中的作用。

對于市場競爭程度較高的風(fēng)險(xiǎn)投資領(lǐng)域，其他國家政府也在探索如何政策扶持。發(fā)達(dá)國家對于天使投資風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償主要采取“事前”策略，稅收優(yōu)惠是最常見的扶持工具。

美國聯(lián)邦小企業(yè)委員會并不會對風(fēng)險(xiǎn)投資公司進(jìn)行資金支持，而是給新型小企業(yè)投資提供擔(dān)保，確保資金來源。美國至少21個(gè)州出臺了針對天使投資人的稅款抵免措施，根據(jù)各州情況不同，可抵免稅款額度從15%到100%不等。

英國在1995年推出了“創(chuàng)業(yè)投資股份有限公司促進(jìn)計(jì)劃”，規(guī)定滿足條件的創(chuàng)業(yè)投資基金可獲得稅收抵扣優(yōu)惠。以色列在2011年頒布了“天使法”，目的在于鼓勵(lì)對處于早期階段的高技術(shù)公司的投資行為。該法規(guī)定，符合資格的投資者，如果投資以色列高科技私營企業(yè)，就能夠從所有渠道的應(yīng)納稅所得中減去他們的投資數(shù)額。

根據(jù)中國科協(xié)對“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策措施落實(shí)情況的第三方評估顯示，30歲以下科研人員超六成有創(chuàng)業(yè)意愿，卻僅有1.8%真正創(chuàng)業(yè)。除去個(gè)人面對創(chuàng)業(yè)的種種擔(dān)憂之外，只有不到兩成科研人員表示所在單位允許離崗創(chuàng)業(yè)。其中，“離崗創(chuàng)業(yè)”、“科技成果三權(quán)改革”是整個(gè)雙創(chuàng)政策推行中的“政策軟肋”，也是“雙創(chuàng)”中科研人員缺位的重要原因。這是政府最該做，也是有能力發(fā)揮作用的地方。

除了政策創(chuàng)新，政府還應(yīng)該改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境、減少創(chuàng)業(yè)成本。最直接的辦法是給場地補(bǔ)助，比如成都和杭州等地都有很便宜的辦公場地給創(chuàng)業(yè)者，在很大程度上降低了創(chuàng)業(yè)門檻。要大力發(fā)展具有公益性的孵化器，鼓勵(lì)社會資本建設(shè)孵化器，并且給予在稅收等方面的支持。政府還可以建立引導(dǎo)基金，遴選優(yōu)秀投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并對于股權(quán)投資機(jī)構(gòu)給與稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)投資機(jī)構(gòu)投向早期項(xiàng)目。

（作者單位：上海市社科院）