姚 暉 ， 宋恬靜 ， 朱 琴

(南京信息工程大學 經濟管理學院，南京 210044)

地方政府適應氣候變化行動的績效評價與區(qū)域比較

姚 暉 ， 宋恬靜 ， 朱 琴

(南京信息工程大學 經濟管理學院，南京 210044)

全球氣候變化背景下，對地方政府適應氣候變化績效的測度、區(qū)域間績效差異的評估以及導致差異的主要因素分析具有重要意義。通過構建一個包括自然、社會和經濟子系統(tǒng)的評價指標體系，采用因子分析法，對中國大陸除西藏以外的30個省份2012年適應氣候變化的績效水平進行評價。結果表明：(1)地方政府適應氣候變化的整體績效水平不高，且不論是子系統(tǒng)績效還是綜合績效均存在顯著的區(qū)域差異；(2)引起區(qū)域氣候變化適應低績效的原因存在一致性，而引致區(qū)域適應高績效的原因各不相同；(3)某些區(qū)域的子系統(tǒng)發(fā)展不均衡，存在“短板”，從而造成其適應能力的脆弱性和高績效水平的不可持續(xù)。根據研究結果，地方政府應趨利避害，因地制宜地確定適應模式和重點，促進子系統(tǒng)間及各系統(tǒng)內主要因子的均衡發(fā)展。

氣候變化；適應；績效評價；區(qū)域比較；因子分析

0 引言

氣候變化是關系到人類未來的重大環(huán)境問題。減緩和適應是應對氣候變化的主要途徑，對于經濟社會相對脆弱的發(fā)展中國家而言，減緩氣候變化過程漫長而艱巨，努力適應氣候變化則更為現實和緊迫[1]。中國作為發(fā)展中大國，適應氣候變化的基線較低，需要龐大的資金支持。如何注重成本效益和提高行動效率成為減輕氣候變化不利影響的關鍵。王剛等[2]認為各國在推進溫室氣體減排時，只有實現環(huán)境治理收益和成本一體化，才能達到全球應對氣候變化的理想狀態(tài)。最高審計機關國際組織(INTOSAI)2010年發(fā)布了政府應對氣候變化的審計指南，鼓勵和支持進行氣候變化審計，國內專家也指出應將適應氣候變化納入戰(zhàn)略環(huán)評[3]。那么，中國中央及地方政府適應氣候變化行動的效率如何？其績效如何進行評價？為促進政府應對氣候變化的行動效率，提高政策目標與資源配置的匹配度，開展適應氣候變化績效評價的理論與實務研究成為當務之急。

提高適應氣候變化的行動效率就必須明確氣候變化適應度。已有的研究主要是針對不同適應領域展開。D.B.Lobell等[4]關注農業(yè)領域，揭示了非洲農業(yè)對氣候變化的響應規(guī)律；吳建國等[5]研究了生物多樣性領域對氣候變化的適應程度，系統(tǒng)地分析了生物多樣性對氣候變化的響應及其適應情況；於琍等[6]就生態(tài)系統(tǒng)領域對氣候變化的適應性進行分析，研究了氣候變化對植被地理分布的影響；周景博等[7]從城市適應氣候變化角度出發(fā)，探討了城市濕地如何適應氣候變化，并提出了包括科技基礎行動在內的3項具體行動計劃。這些研究都是針對個別區(qū)域或領域[8-10]，為進一步增強該領域適應氣候變化能力提供了重要指南。但當前缺少對全國范圍內各區(qū)域適應行動績效的全面、綜合比較與分析，從而使得各級政府適應性政策行動的實施效果無從獲知，區(qū)域間更是缺少必要的經驗交流和推廣。

已有的相關研究在內容上主要關注具體的適應措施，忽視了措施的有效性研究；在方法上側重規(guī)范研究，缺少實證分析。本研究擬通過構建一個具有通用性和借鑒性的評價指標體系，運用因子分析模型對省級地方政府2012年度適應氣候變化的績效水平進行評價和比較，總結適應績效的區(qū)域規(guī)律，分析區(qū)域影響因素并提出政策建議，以促進各區(qū)域適應氣候變化績效水平的持續(xù)提高。

1 績效評價指標體系的構建

政府適應氣候變化行動涉及諸多空間和領域，且政府績效具有復雜性和非市場性等特征，單一的指標體系不能完整體現政府行動績效。因此，必須建立一個層次分明、系統(tǒng)完備的體系進行評價。中國的“不同領域適應氣候變化技術清單”將氣候變化適應問題分為自然、經濟和社會3個子系統(tǒng)。借鑒此技術清單，本研究亦選取這3個系統(tǒng)作為評價政府適應氣候變化的子系統(tǒng)；同時，為使評價指標體系能充分概括適應氣候變化行動的主要方面，根據政府環(huán)境績效評價指標體系的可比性、層次性及數據的可得性等原則，對其二級指標進行調整。在具體指標的選擇上，參考陳太根等[11]設計的咸陽氣候變化適應度評價指標體系，將具有地域特征的指標調整為適用于評價全國的普遍性指標。在此基礎上，最終確定了30個代表性指標，構建政府適應氣候變化績效評價指標體系(表1)。

表1 政府適應氣候變化績效評價指標體系Tab.1 The indicator system for the performance evaluation of climate change adaptation

2 政府適應氣候變化績效綜合評價

2.1 因子分析評價模型

政府績效評價實踐往往因其涉及范圍廣、評價指標多以及權重難以確定等原因而難以操作。為解決上述問題，同時考慮到評價子系統(tǒng)之間的界限劃分問題，本研究選用因子分析法，該方法可以在眾多評價指標中抽象出全面且具有主導性的指標作為評價因子。

因子分析法是將研究變量進行分組，找出少數互不相關的綜合因子來描述研究對象的大部分信息。因子分析法的函數表達式為：

式中：X1，X2，…，Xp代表原始標準化研究變量；F1，F2，…，Fm代表提取出的新的綜合評價因子；a代表因子負荷；ε代表特殊因子。

2.2 實證研究

選取中國大陸30個省級行政區(qū)作為評價對象，剔除數據缺失較多的西藏自治區(qū)。數據主要來源于國家統(tǒng)計局網站、《中國科技統(tǒng)計年鑒2013》[12]以及《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒2013》[13]。運用SPSS 17.0統(tǒng)計軟件進行數據分析及評估。對自然、社會、經濟3個子系統(tǒng)的原始數據進行標準化處理，選取適合進行因子分析的指標；采用主成份分析法，根據特征值大于1的原則，提取主因子；采用最大方差正交旋轉法對因子進行旋轉，以確定每個主因子的意義；求得旋轉后的因子載荷矩陣(表2)和各省份3個子系統(tǒng)因子得分(圖1)。

2.2.1 自然子系統(tǒng)適應氣候變化的績效評估及區(qū)域比較。自然子系統(tǒng)指標Bartlett球形檢驗的顯著性水平為0.000，小于0.05，KMO測度值為0.512，大于0.5，所選指標適合進行因子分析。提取的3個主因子的方差累積貢獻率達到71.14%。旋轉后的因子載荷矩陣(表2)表明：評價指標X1，X4，X6，X7，X10在F1上具有較高載荷，主要反映各省在保持耕地、草地、林業(yè)等自然資源擁有量方面的成效，其方差貢獻率達到30.86%，是地方政府致力于自然系統(tǒng)適應氣候變化績效的主要方面；評價指標X2，X8在F2上具有較高載荷，主要反映通過水資源保持和設立自然保護區(qū)以適應氣候變化的績效；評價指標X5，X3，X9則代表了F3，主要是反映地方政府通過森林系統(tǒng)適應氣候變化方面的績效。最后，根據各主成份方差貢獻率占累積方差貢獻率的值確定權重P，構建一個綜合績效評價模型Sj=∑(PiFij)(其中Fij為第j個省第i項主成份Fi的得分)，對各省份自然子系統(tǒng)績效進行綜合排序，得到各省份自然子系統(tǒng)的因子得分(圖1)。西部的內蒙古、廣西、青海、新疆、甘肅、四川等內陸省份表現出了良好的適應性，而東部省份上海、天津、北京、江蘇、安徽、浙江等省份的績效排名居后。這主要是因為西部地區(qū)擁有得天獨厚的自然地理和資源條件，而東部省份由于本身的自然條件限制，加之經濟發(fā)展較早，人口較多，在經濟發(fā)展的同時忽視了生態(tài)的同步建設，從而在自然系統(tǒng)適應氣候變化的績效方面處于劣勢。就單個因子而言，F1得分較低的省份有上海、海南、天津、北京等，說明這些省份在耕地、草地、森林等自然資源適應氣候變化方面具有脆弱性。其中，生態(tài)資源豐富的海南省在這方面得分較低，原因在于近年來大片沿海防護林和灌叢草地遭到破壞，毀林養(yǎng)蝦、毀林種果的情況嚴峻，水土流失加劇，且政府植樹造林林種單一，土地荒漠化趨勢尚未受到良好控制。F2得分較低的是河北、陜西、山東、河南等省份。F3得分較低的是天津、上海、新疆等省份。新疆雖然總體適應績效較好，但在F3方面卻表現不佳，國家林業(yè)局統(tǒng)計資料顯示，2012年新疆森林覆蓋率全國最低，這不僅是由于新疆干旱的氣候條件，也是政府在林業(yè)投資方面績效不佳的體現。

表2 自然、社會、經濟子系統(tǒng)旋轉后的因子載荷矩陣Tab.2 Component transformation matrix of the natural, social and economic subsystem

圖1 自然、社會、經濟子系統(tǒng)因子綜合得分Fig.1 Component score of the natural, social and economic subsystem

2.2.2 社會子系統(tǒng)適應氣候變化的績效評估及區(qū)域比較。社會子系統(tǒng)指標通過Bartlett檢驗和KMO檢驗，適合進行因子分析。對數據進行方差最大化旋轉，提取的3個因子累計方差貢獻率達到71.41%，能解釋大部分信息。根據旋轉后的因子載荷矩陣(表2)，F1主要由評價指標X12，X13，X17，X18，X20所解釋，反映了政府在提供城市公共資源方面所做的努力；F2主要由評價指標X14，X15，X19所解釋，反映了地方政府在公共衛(wèi)生等相關基礎設施上的投資與建設情況；F3主要由評價指標X11，X16所解釋，反映了人口和社會資源使用效率對氣候變化的適應情況。根據3個主因子的方差貢獻率構建綜合績效評價模型(同自然子系統(tǒng))，對各省份社會子系統(tǒng)績效進行綜合排序，得到各省份社會子系統(tǒng)的因子得分(圖1)?？傮w來說，3個主因子的平均得分均為正，說明就全國而言，社會系統(tǒng)適應氣候變化的整體績效較好，但地區(qū)間差異較大，存在發(fā)展非均衡的現象，且在各因子中，得分為負的省份均占半數以上。具體來說，廣東、江蘇、浙江、四川及山東等省份的社會適應氣候變化績效水平較高，主要體現在城市公共資源供應水平和公共衛(wèi)生設施水平上。這些省份經濟發(fā)展較快，城市化水平高，第三產業(yè)規(guī)模較大，政府擁有更充足的資源和能力開展適應氣候變化行動；相對而言，吉林、甘肅、海南、寧夏、內蒙古等經濟欠發(fā)達省份的社會系統(tǒng)適應績效水平較低。

2.2.3 經濟子系統(tǒng)適應氣候變化的績效評估及區(qū)域比較。經濟子系統(tǒng)指標通過Bartlett檢驗和KMO檢驗，適合進行因子分析。對數據進行方差最大化旋轉，提取了2個因子，累計方差貢獻率達到65.62%，能解釋大部分信息。根據旋轉后的因子載荷矩陣(表2)，F1主要由評價指標X22，X23，X24，X25，X29，X27，X28，X30所解釋，反映了政府在加強產業(yè)建設方面所做的努力；F2主要由評價指標X21，X26所解釋，反映了政府在促進經濟增長方面的努力。構建綜合績效評價模型(同自然子系統(tǒng))，對經濟子系統(tǒng)績效進行綜合排序，得到各省份經濟子系統(tǒng)的因子得分(圖1)。經濟子系統(tǒng)適應氣候變化績效水平較高的有北京、貴州、天津、陜西、江蘇等省份。雖然都取得了較好的適應績效，但從主因子分析，其原因并不相同。其中，北京、江蘇、天津主要是在加強產業(yè)建設方面績效較好，這些省份大多為東部的經濟發(fā)達地區(qū)，產業(yè)結構調整到位，第三產業(yè)發(fā)展迅速，從而有較好的氣候變化適應度；貴州、陜西則主要是在促進經濟增長速度方面成效顯著，由于這2個省份的GDP基數較小，當年的GDP增速很快，在很大程度上提高了其氣候變化的適應績效?？冃捷^低的主要有山西、江西、河北、黑龍江及河南等省份，這些省份目前的產業(yè)結構尚不夠合理，第三產業(yè)比重較低，經濟發(fā)展效率低下，從而影響了其對氣候變化的適應績效。

2.2.4 綜合適應績效評估及區(qū)域比較。在對政府適應氣候變化的綜合績效進行評價時，假設自然、經濟和社會子系統(tǒng)具有同等重要性，各以1/3為權重進行加權平均，得到綜合績效得分結果(表3，圖2)。綜合績效水平高的省份在各子系統(tǒng)的績效貢獻上存在差異，如北京主要基于經濟子系統(tǒng)(排名第1位)和社會子系統(tǒng)(排名第6位)的績效貢獻，但其自然子系統(tǒng)績效排名28位，貢獻是負面的，這也說明雖然北京適應氣候變化的綜合績效排名第1位，但其各子系統(tǒng)的績效極不均衡，存在短板；四川主要基于自然子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)的貢獻，其經濟子系統(tǒng)的排名處于中位，各子系統(tǒng)的發(fā)展相對均衡；江蘇的狀況與北京類似，存在自然子系統(tǒng)的短板；廣東主要基于社會子系統(tǒng)(排名第1位)的績效貢獻，自然子系統(tǒng)和經濟子系統(tǒng)的績效排名均處于中位。綜合績效較低的省份在各子系統(tǒng)的績效貢獻上卻呈現出相對的一致性，均是經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)的績效排名落后，而自然子系統(tǒng)的績效貢獻較多，基本處于中位前后。如山西、寧夏、江西、黑龍江的經濟系統(tǒng)排名分別是30，24，29，27位，社會系統(tǒng)排名分別是21，27，15，25位，自然系統(tǒng)排名分別是13，15，16，7位。這說明導致地方政府氣候變化適應績效低下的主要因素是經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)。

表3 綜合績效排名Tab.3 Comprehensive performance rankings

圖2 中國30個省份適應氣候變化績效評價綜合得分Fig.2 Performance valuation of climate change adaption in 30 provinces in China

3 結論與政策建議

3.1 結論

地方政府適應氣候變化的整體績效水平不高，且不論是子系統(tǒng)績效還是綜合績效均存在顯著的地區(qū)差異。自然條件優(yōu)越的西北部省份的自然子系統(tǒng)適應績效較好，但由于經濟落后，經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)的適應績效水平較低；經濟發(fā)達的東南沿海省份的經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)的適應績效較好，但由于未能將經濟發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調進行，其自然子系統(tǒng)的適應績效大多較差。由此可以看出，經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)績效往往存在共生性，增強社會子系統(tǒng)的適應能力在更大程度上有賴于經濟子系統(tǒng)的資源支持，是經濟發(fā)展目標和成效的體現；但自然子系統(tǒng)績效和經濟及社會子系統(tǒng)績效之間卻更多的表現出此消彼長的矛盾性，早發(fā)的省份在經濟發(fā)展的同時往往忽視了環(huán)境和資源的保護，環(huán)境惡化成為了經濟增長的代價，從而使其未來的可持續(xù)發(fā)展存在脆弱性，后發(fā)省份應該引以為戒，如何使經濟社會與自然系統(tǒng)協(xié)調發(fā)展仍是目前的重要課題。

影響各區(qū)域適應氣候變化績效水平高低的原因存在差異，績效高的原因各不相同，績效低的原因卻都一致。適應氣候變化綜合績效水平高的省份在子系統(tǒng)的適應績效上差異較大，有的主要是由于經濟子系統(tǒng)和(或)社會系統(tǒng)的績效貢獻大，如北京、江蘇等，有的是由于自然子系統(tǒng)的績效貢獻大，如四川??；而適應氣候變化綜合績效水平低的省份在子系統(tǒng)的適應績效水平上卻體現出一致性，即均是由經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)的低績效所造成。由此看出，經濟和社會的發(fā)展是抵御氣候變化風險、提高適應能力的基礎和保障。

一些區(qū)域雖然綜合績效水平高，但各子系統(tǒng)的發(fā)展存在非均衡性，甚至存在“短板”，從而造成其適應能力的脆弱性和高績效水平的不可持續(xù)性。如北京市，綜合績效排名第1，但其自然子系統(tǒng)的績效排名第28位；江蘇省，綜合績效排名第3位，但其自然子系統(tǒng)的績效排名第27位。自然子系統(tǒng)的低適應性必然成為這些省份未來發(fā)展的掣肘，在氣候變化適應績效上是否存在“木桶原理”，有待長期數據的證明。

3.2 政策建議

各省份應根據自身的自然資源情況和所處的發(fā)展階段，確定發(fā)展模式和重點。適應氣候變化的核心內容在于趨利避害，即充分利用氣候變化帶來的機遇，盡可能地減少氣候變化產生的不利影響。根據分析結論，政府適應氣候變化績效存在顯著的區(qū)域差異，因此，各省份應深入剖析自身區(qū)位情況以及氣候變化對本地區(qū)自然生態(tài)及經濟社會造成的影響，抓住機遇，將氣候變化問題與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展有機結合；找出適應氣候變化的薄弱環(huán)節(jié)加以重點控制，以減輕氣候變化帶來的風險。

各區(qū)域應促進自然、經濟和社會子系統(tǒng)及其內部各主要因子間的協(xié)調發(fā)展。適應氣候變化綜合績效水平的高低受到自然、經濟和社會三大系統(tǒng)的共同影響，而三大子系統(tǒng)的績效又是由各主要績效因子構成的。因此，政府在采取氣候變化適應性措施時，不僅要關注三大系統(tǒng)的協(xié)調發(fā)展，還應保證各系統(tǒng)內部主要因子之間的均衡發(fā)展，只有這樣，才能避免區(qū)域在適應氣候變化方面出現“短板”，從而保障區(qū)域適應氣候變化的綜合績效得以可持續(xù)增長。

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Performance Evaluation and Regional Comparison of Local Governmental Adaptation to Climatic Change in China

Yao Hui , Song Tianjing , Zhu Qin

(College of Economic and Management, Nanjing University of Information Science and Technology, Nanjing 210044, China)

In the background of global climatic change, it is important to make performance evaluation, regional comparison, and factor analysis for discrepancy of local governmental adaptation to climatic change. By constructing an assessment index system including three subsystems of natural, social and economic factors with the method of factor analysis, performance evaluation and regional comparison of local governmental adaptation to climatic change in 30 Chinese provinces and regions in year 2012 was conducted. The overall performance level of local governmental adaptation to climatic change was low, with significant regional difference in both general and sub-systemic performance; There was obvious consistency in main factors associated with low performance of local governmental adaptation but significant diversity in factors related to regional high performance from different subsystems; The development of subsystems was significantly unbalanced in some provinces or regions, which led to the vulnerability and no continuity of high performance in local governmental adaptation to climatic change. Based on the results of this study, it is suggested that local government should make full use of advantages and avoid disadvantages, and make adaptation policy to climatic change in accordance with local conditions to promote balanced growth of all subsystems and main factors.

climate change; adaptation; performance evaluation; regional comparison; factor analysis

2015-04-26；

2016-02-03

中國制造業(yè)發(fā)展研究院2012年度開放課題(SK20120200-15)；國家自然科學基金項目(71173116)；江蘇高校優(yōu)勢學科建設工程資助項目

姚暉(1974-)，女，江蘇宿遷市人，副教授，碩士，主要從事環(huán)境會計方面的研究，(E-mail)yaohuinanjing@126.com。

宋恬靜(1991-)，女，江蘇蘇州市人，碩士研究生，主要從事環(huán)境會計方面的研究，(E-mail)stj0512@163.com。

F

A

1003-2363(2016)02-0024-05