王雪莉

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是我國(guó)財(cái)政體系的基礎(chǔ)所在。隨著數(shù)次財(cái)稅改革，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體系越發(fā)成熟和完善，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要和行政管理工作的現(xiàn)實(shí)需要相比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政依然存在收入質(zhì)量不高、資金監(jiān)管不到位等突出問(wèn)題，展開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀研究具有一定實(shí)際價(jià)值與作用。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政；資金管理；經(jīng)濟(jì)

中圖分類號(hào)：F325.4 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）009-000-01

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要基礎(chǔ)，是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。受經(jīng)濟(jì)下行的影響，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍存在“收入質(zhì)量下滑、財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配、資金監(jiān)管不力、債務(wù)管理不規(guī)范”等問(wèn)題，為此，針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制、運(yùn)行管理等方面的問(wèn)題提出了以下措施和建議。

一、我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政基本情況

截至2015年底，我市143個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）（其中鄉(xiāng)24個(gè)、鎮(zhèn)99個(gè)、街道辦20個(gè)），財(cái)政供養(yǎng)人員3.49萬(wàn)人。2015年鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方公共財(cái)政收入19.06億元，分別占全市和區(qū)縣地方公共財(cái)政收入的14.86%、23.25%；地方公共財(cái)政支出56.50億元，分別占全市和區(qū)縣地方公共財(cái)政支出的18.63%、23.53%。全市有104個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“分稅制”，39個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。全市143個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均單獨(dú)設(shè)立財(cái)政所。

二、存在的主要困難和問(wèn)題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制存在的主要問(wèn)題

1.體制方面。目前我市各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制基本是“一刀切”，沒(méi)有根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)，沒(méi)有根據(jù)形勢(shì)發(fā)展探索建立符合實(shí)際的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制。

2.收入方面。目前我市大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、無(wú)支柱產(chǎn)業(yè)、收入不穩(wěn)、稅源單一而分散，同時(shí)受經(jīng)濟(jì)下行、房地產(chǎn)萎縮、酒業(yè)深度調(diào)整等多重因素影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收下降，財(cái)政增收形勢(shì)嚴(yán)峻。同時(shí)，區(qū)縣為吸引企業(yè)投資，培植稅源，對(duì)招商企業(yè)提供極其優(yōu)惠政策，增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本。各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間互相挖稅等惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，擾亂了稅收秩序，也間接增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收成本。

3.支出方面。實(shí)行分稅制以來(lái)，存在財(cái)力逐級(jí)向上集中、事權(quán)逐級(jí)下放的現(xiàn)象，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了基本公衛(wèi)、教育系統(tǒng)、其他事業(yè)單位人員經(jīng)費(fèi)以及城鄉(xiāng)困難群眾最低生活保障等民生支出事權(quán)，并且上級(jí)政府及部門出臺(tái)的民生政策也要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行資金配套，這都極大地增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出負(fù)擔(dān)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算管理方面。一是預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初沒(méi)有對(duì)整體收支編制預(yù)算，僅對(duì)人員支出、公用經(jīng)費(fèi)、民生和發(fā)展資金編制了預(yù)算，缺乏綜合預(yù)算管理意識(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制不全面、不科學(xué)、不細(xì)致，財(cái)政預(yù)算編制流于形式。二是預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)。由于基層工作的特殊性，臨時(shí)性支出項(xiàng)目多，調(diào)整預(yù)算未嚴(yán)格按程序辦理。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在超財(cái)力安排新增項(xiàng)目，增大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.資金管理方面。一是國(guó)庫(kù)改革相對(duì)滯后。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理力量薄弱，信息化水平較低，改革相對(duì)滯后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，財(cái)政資金的撥付仍是采用實(shí)撥制，即由縣級(jí)財(cái)政部門先將資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)有資金賬戶上，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排自行支付，這種實(shí)撥資金模式嚴(yán)重影響財(cái)政資金的安全和效率。二是財(cái)政資金監(jiān)管乏力。近年來(lái)，中央、省下達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金逐年增多，涉及民政優(yōu)撫、計(jì)生補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)專項(xiàng)以及各種惠民補(bǔ)貼等專項(xiàng)資金，種類多、金額大、涉及面廣，且分屬不同部門管理，部門職能交叉重疊，監(jiān)管職責(zé)不清，常常出現(xiàn)“誰(shuí)都不管”的情況。三是財(cái)政資金擠占挪用普遍。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時(shí)性支出項(xiàng)目增多，財(cái)力有限，資金調(diào)度困難，于是出現(xiàn)了擠占、挪用財(cái)政專項(xiàng)資金現(xiàn)象。

三、措施及建議

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制方面

1.因地制宜定體制。按“因地制宜、分類指導(dǎo)”原則，建議各區(qū)縣在合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，綜合考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅源基礎(chǔ)、財(cái)政困難程度等因素，對(duì)不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行不同的財(cái)政體制，進(jìn)一步調(diào)整規(guī)范縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。對(duì)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模較大、財(cái)政收入增長(zhǎng)能滿足自身支出需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行分稅制財(cái)政體制，以調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性；對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政收支規(guī)模小、收不抵支的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，建議推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，由區(qū)縣財(cái)政保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本支出、民生支出，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。

2.千方百計(jì)抓收入。一是積極培育稅源。分析自身特色優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力培育財(cái)源。二是強(qiáng)化稅收征管。積極加強(qiáng)與國(guó)、地稅部門的協(xié)作配合，狠抓重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重大項(xiàng)目稅收，做到應(yīng)收盡收。

3.上下協(xié)同促發(fā)展。一是規(guī)范派出機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)管理。建議各區(qū)縣規(guī)范縣級(jí)部門派駐人員經(jīng)費(fèi)渠道，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出壓力。二是加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力傾斜力度。探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財(cái)力保障機(jī)制，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般性轉(zhuǎn)移支付力度。同時(shí)，建議上級(jí)政府、部門在制定政策時(shí)原則上不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)作資金配套，進(jìn)一步減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出壓力。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方面

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制管理，增強(qiáng)預(yù)算約束力。區(qū)縣要指導(dǎo)和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照新修訂的《預(yù)算法》要求，建立健全預(yù)（決）算編報(bào)制度，提高預(yù)（決）算編制管理水平，履行向同級(jí)人大的報(bào)告義務(wù)，自覺(jué)接受人大和審計(jì)部門的監(jiān)督。增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合預(yù)算意識(shí)，做到收支預(yù)算的完整性、全面性、科學(xué)性。年度執(zhí)行中要保證預(yù)算的嚴(yán)肅性，對(duì)預(yù)算調(diào)整嚴(yán)格按規(guī)定辦理。

2.積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)改革，強(qiáng)化財(cái)政資金監(jiān)管。一是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革，建立健全以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付制度為主要形式的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理制度和機(jī)制，確保財(cái)政資金安全、提高資金使用效率。二是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金管理。嚴(yán)格資金使用審批程序，執(zhí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度，重大項(xiàng)目的支出實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定。依托財(cái)政信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，構(gòu)建覆蓋財(cái)政資金管理使用全過(guò)程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，全面推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”，確保項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?。三是強(qiáng)化信息公開(kāi)。建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算、財(cái)政收支、專項(xiàng)資金、惠民補(bǔ)貼等公示制度，增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管。

3.規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是完善債務(wù)管理制度。制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)管理制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)?？刂?、債務(wù)限額設(shè)定、舉債審批程序、責(zé)任追究等內(nèi)容，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)的“借、用、還”實(shí)行計(jì)劃管理。二是嚴(yán)格控制新增債務(wù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)實(shí)行總額控制，做到只減不增，在限額范圍內(nèi)，確需新增債務(wù)的，應(yīng)按程序報(bào)批。三是積極化解存量債務(wù)。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成原因、用途和性質(zhì)的不同，采取多種方式、分級(jí)承擔(dān)存量債務(wù)化解。